國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(以下簡稱31號(hào)文)，開始從土地收益分配的源頭上對(duì)土地調(diào)控機(jī)制進(jìn)行標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略部署。該文件對(duì)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃、土地出讓、土地審批、土地征用、土地收益分配、土地監(jiān)管、耕地保護(hù)、土地管理責(zé)任制度等方面作出了全方位的規(guī)定。有評(píng)論指出，該文件的公布，標(biāo)志著我國土地宏觀調(diào)控體系的初步構(gòu)建。
9月5日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(以下簡稱31號(hào)文)，開始從土地收益分配的源頭上對(duì)土地調(diào)控機(jī)制進(jìn)行標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略部署。該文件對(duì)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃、土地出讓、土地審批、土地征用、土地收益分配、土地監(jiān)管、耕地保護(hù)、土地管理責(zé)任制度等方面作出了全方位的規(guī)定。有評(píng)論指出，該文件的公布，標(biāo)志著我國土地宏觀調(diào)控體系的初步構(gòu)建。
無論是遠(yuǎn)古，還是現(xiàn)代，土地是萬物之母、萬業(yè)之基。如果我們把視界縮小到眼前，縱觀1978年以來中國走上的改革開放之路，土地在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中所顯現(xiàn)的作用更是一目了然：它是中國農(nóng)民生長、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的關(guān)鍵保障；它是中國城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具；它是地方政府融資之條件，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力；同樣，它也成了社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛的焦點(diǎn)或?qū)Щ鹁€。
土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，在國民經(jīng)濟(jì)中的作用如此重要，它給社會(huì)、企業(yè)、民眾帶來的困惑也如此之多，其原因何在？當(dāng)然，的問題就在于現(xiàn)有的土地制度安排，就在于中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度結(jié)構(gòu)。在這種土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，政府壟斷著土地的一級(jí)市場，土地也由此介入了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程。
政府對(duì)土地征用的低進(jìn)高出成了各地城市高速發(fā)展、工業(yè)迅速崛起的根本動(dòng)力；土地出讓收入成了地方政府巨額財(cái)政與公共投資的重要來源；而土地抵押則成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)投資的主要融資工具；同時(shí)，土地交易非市場化也成了少數(shù)人一夜暴富、權(quán)貴尋租、民眾與政府關(guān)系惡化的重要根源。可以說，31號(hào)文件就是要改變目前國內(nèi)土地征用、土地收益分配等一系列的問題。
一般來說，土地的使用價(jià)格(如地租)決定于其邊際生產(chǎn)力，土地價(jià)值的高低就在于其用途與效率。在土地開發(fā)過程中，只有讓土地使用配置到價(jià)值的土地，其才能提供產(chǎn)出。比如，在中國的城市化進(jìn)程中，土地為什么會(huì)快速升值，就在于其用途發(fā)生了根本性的變化。從自然屬性來看，土地是不可再生、不能增長、不可移動(dòng)的資源，這也成了目前國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商推高房價(jià)的理由。但是，土地總量可以不變，其使用效率卻可不斷提高，城市化的過程也就是土地使用效率轉(zhuǎn)變的過程。在這一過程中，人類生存空間的需求由平面變成了立體，特別是通訊技術(shù)的提高、軌道交通的改變，從而使可利用的土地不斷擴(kuò)張。在這個(gè)意義上說，土地供應(yīng)可以認(rèn)為是無限的。比如，看上去土地最為緊張的日本、韓國、香港等并沒有因土地問題而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
那么，幅員遼闊的中國土地為什么會(huì)如此緊張？其根本原因就在于地方政府希望通過出讓國有土地來獲得更多的收益。一方面可以增加財(cái)政收入，經(jīng)營城市，創(chuàng)造政績；另一方面可以創(chuàng)造更多的尋租條件。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商又盡量與地方政府的權(quán)力相結(jié)合，以低于市場的價(jià)格獲得土地。這樣，地方政府與開發(fā)商也就可能借助土地特性來推高房價(jià)，操縱房價(jià)，從而導(dǎo)致國內(nèi)房地產(chǎn)市場的種種矛盾。
為什么在現(xiàn)有《土地管理法》的制度安排下，地方政府、部門及其領(lǐng)導(dǎo)及開發(fā)商敢于公然違法占地？我想問題的根源就在于我們的土地公有制沒有把土地權(quán)利界定清楚，政府的權(quán)力也沒有受到一定的約束與監(jiān)督。
因?yàn)?，名義上土地為國家所有，國家不僅擁有全國土地的所有權(quán)，也擁有其使用權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)與索取收益權(quán)等種種土地的權(quán)能，但在現(xiàn)實(shí)生活中，國家的職責(zé)與權(quán)能只能通過具體的政府組織和個(gè)人來行使。這樣的結(jié)果必然是“對(duì)土地的絕對(duì)權(quán)力”與“私欲的個(gè)人”結(jié)合在一起。如果這種組合或運(yùn)作能夠被有效地監(jiān)管，那么這種絕對(duì)權(quán)力的運(yùn)作就可能在公權(quán)力職能的軌道上運(yùn)行；如果約束監(jiān)管不力，那么相關(guān)人員就會(huì)利用這種權(quán)力來謀取私利；如果約束監(jiān)管不力且違法成本很低甚至為零，那么相關(guān)人員就一定會(huì)肆無忌憚地破壞規(guī)則與制度、掠奪他人及國家利益來為自己謀利。
國家對(duì)國有土地的種種權(quán)能運(yùn)作只能通過其代理人——地方政府來進(jìn)行，因此任何土地違法行為肯定與地方政府有關(guān)。但是，地方政府為什么敢于公然違法呢？
這其中有兩大原因：一是因?yàn)閲覍?duì)國有土地?fù)碛薪^對(duì)權(quán)力，有權(quán)對(duì)土地的各種權(quán)能任隨組合與使用。而當(dāng)?shù)胤秸梢源鎳疫\(yùn)作這種權(quán)力，它不僅可以輕易收回土地的使用權(quán)，而且可以改變土地用途并任意出價(jià)。在這種情況下，城市弱勢居民或廣大農(nóng)民的利益受到掠奪也就合法化了。
二是盡管國家《土地管理法》對(duì)國有土地權(quán)能的管理與運(yùn)作有界定及制約，但由于地方政府在改變現(xiàn)有土地用途或重新組合土地使用權(quán)的過程中，存在著巨大的利益，再加上這些巨大的利益往往會(huì)披上為當(dāng)?shù)孛癖娫旄；蚬庖隆＿@樣，地方政府就能對(duì)其管轄下的土地盡量重新組合與分割，如各地方所謂的土地儲(chǔ)備中心。既然地方政府對(duì)國有土地權(quán)能可以進(jìn)行重新組合，而其中又存在著巨大的利益，加上個(gè)人違法成本低，那么地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人借之來謀取個(gè)人利益也就十分自然了。
還有，隨著國內(nèi)反貪污腐化的深入，一些政府官員貪污腐化早就不采取以前那些收取現(xiàn)金、財(cái)物的方式了，而是采取投資的方式。即通過其親戚或親屬對(duì)某些項(xiàng)目的投資。目前中國巨大的城市化運(yùn)動(dòng)或造城運(yùn)動(dòng)就為一些政府官員提供了“投資”的條件。最近，披露出的官員煤礦投資以及房地產(chǎn)相關(guān)的土地問題都是如此。
9月5日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(以下簡稱31號(hào)文)，開始從土地收益分配的源頭上對(duì)土地調(diào)控機(jī)制進(jìn)行標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略部署。該文件對(duì)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃、土地出讓、土地審批、土地征用、土地收益分配、土地監(jiān)管、耕地保護(hù)、土地管理責(zé)任制度等方面作出了全方位的規(guī)定。有評(píng)論指出，該文件的公布，標(biāo)志著我國土地宏觀調(diào)控體系的初步構(gòu)建。
無論是遠(yuǎn)古，還是現(xiàn)代，土地是萬物之母、萬業(yè)之基。如果我們把視界縮小到眼前，縱觀1978年以來中國走上的改革開放之路，土地在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中所顯現(xiàn)的作用更是一目了然：它是中國農(nóng)民生長、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的關(guān)鍵保障；它是中國城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具；它是地方政府融資之條件，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力；同樣，它也成了社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛的焦點(diǎn)或?qū)Щ鹁€。
土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，在國民經(jīng)濟(jì)中的作用如此重要，它給社會(huì)、企業(yè)、民眾帶來的困惑也如此之多，其原因何在？當(dāng)然，的問題就在于現(xiàn)有的土地制度安排，就在于中國城鄉(xiāng)分割的二元土地制度結(jié)構(gòu)。在這種土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，政府壟斷著土地的一級(jí)市場，土地也由此介入了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程。
政府對(duì)土地征用的低進(jìn)高出成了各地城市高速發(fā)展、工業(yè)迅速崛起的根本動(dòng)力；土地出讓收入成了地方政府巨額財(cái)政與公共投資的重要來源；而土地抵押則成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)投資的主要融資工具；同時(shí)，土地交易非市場化也成了少數(shù)人一夜暴富、權(quán)貴尋租、民眾與政府關(guān)系惡化的重要根源。可以說，31號(hào)文件就是要改變目前國內(nèi)土地征用、土地收益分配等一系列的問題。
一般來說，土地的使用價(jià)格(如地租)決定于其邊際生產(chǎn)力，土地價(jià)值的高低就在于其用途與效率。在土地開發(fā)過程中，只有讓土地使用配置到價(jià)值的土地，其才能提供產(chǎn)出。比如，在中國的城市化進(jìn)程中，土地為什么會(huì)快速升值，就在于其用途發(fā)生了根本性的變化。從自然屬性來看，土地是不可再生、不能增長、不可移動(dòng)的資源，這也成了目前國內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)商推高房價(jià)的理由。但是，土地總量可以不變，其使用效率卻可不斷提高，城市化的過程也就是土地使用效率轉(zhuǎn)變的過程。在這一過程中，人類生存空間的需求由平面變成了立體，特別是通訊技術(shù)的提高、軌道交通的改變，從而使可利用的土地不斷擴(kuò)張。在這個(gè)意義上說，土地供應(yīng)可以認(rèn)為是無限的。比如，看上去土地最為緊張的日本、韓國、香港等并沒有因土地問題而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
那么，幅員遼闊的中國土地為什么會(huì)如此緊張？其根本原因就在于地方政府希望通過出讓國有土地來獲得更多的收益。一方面可以增加財(cái)政收入，經(jīng)營城市，創(chuàng)造政績；另一方面可以創(chuàng)造更多的尋租條件。同時(shí)，房地產(chǎn)開發(fā)商又盡量與地方政府的權(quán)力相結(jié)合，以低于市場的價(jià)格獲得土地。這樣，地方政府與開發(fā)商也就可能借助土地特性來推高房價(jià)，操縱房價(jià)，從而導(dǎo)致國內(nèi)房地產(chǎn)市場的種種矛盾。
為什么在現(xiàn)有《土地管理法》的制度安排下，地方政府、部門及其領(lǐng)導(dǎo)及開發(fā)商敢于公然違法占地？我想問題的根源就在于我們的土地公有制沒有把土地權(quán)利界定清楚，政府的權(quán)力也沒有受到一定的約束與監(jiān)督。
因?yàn)?，名義上土地為國家所有，國家不僅擁有全國土地的所有權(quán)，也擁有其使用權(quán)、控制權(quán)、處置權(quán)與索取收益權(quán)等種種土地的權(quán)能，但在現(xiàn)實(shí)生活中，國家的職責(zé)與權(quán)能只能通過具體的政府組織和個(gè)人來行使。這樣的結(jié)果必然是“對(duì)土地的絕對(duì)權(quán)力”與“私欲的個(gè)人”結(jié)合在一起。如果這種組合或運(yùn)作能夠被有效地監(jiān)管，那么這種絕對(duì)權(quán)力的運(yùn)作就可能在公權(quán)力職能的軌道上運(yùn)行；如果約束監(jiān)管不力，那么相關(guān)人員就會(huì)利用這種權(quán)力來謀取私利；如果約束監(jiān)管不力且違法成本很低甚至為零，那么相關(guān)人員就一定會(huì)肆無忌憚地破壞規(guī)則與制度、掠奪他人及國家利益來為自己謀利。
國家對(duì)國有土地的種種權(quán)能運(yùn)作只能通過其代理人——地方政府來進(jìn)行，因此任何土地違法行為肯定與地方政府有關(guān)。但是，地方政府為什么敢于公然違法呢？
這其中有兩大原因：一是因?yàn)閲覍?duì)國有土地?fù)碛薪^對(duì)權(quán)力，有權(quán)對(duì)土地的各種權(quán)能任隨組合與使用。而當(dāng)?shù)胤秸梢源鎳疫\(yùn)作這種權(quán)力，它不僅可以輕易收回土地的使用權(quán)，而且可以改變土地用途并任意出價(jià)。在這種情況下，城市弱勢居民或廣大農(nóng)民的利益受到掠奪也就合法化了。
二是盡管國家《土地管理法》對(duì)國有土地權(quán)能的管理與運(yùn)作有界定及制約，但由于地方政府在改變現(xiàn)有土地用途或重新組合土地使用權(quán)的過程中，存在著巨大的利益，再加上這些巨大的利益往往會(huì)披上為當(dāng)?shù)孛癖娫旄；蚬庖隆＿@樣，地方政府就能對(duì)其管轄下的土地盡量重新組合與分割，如各地方所謂的土地儲(chǔ)備中心。既然地方政府對(duì)國有土地權(quán)能可以進(jìn)行重新組合，而其中又存在著巨大的利益，加上個(gè)人違法成本低，那么地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人借之來謀取個(gè)人利益也就十分自然了。
還有，隨著國內(nèi)反貪污腐化的深入，一些政府官員貪污腐化早就不采取以前那些收取現(xiàn)金、財(cái)物的方式了，而是采取投資的方式。即通過其親戚或親屬對(duì)某些項(xiàng)目的投資。目前中國巨大的城市化運(yùn)動(dòng)或造城運(yùn)動(dòng)就為一些政府官員提供了“投資”的條件。最近，披露出的官員煤礦投資以及房地產(chǎn)相關(guān)的土地問題都是如此。