前言
百日行動(dòng)在土地違法剎風(fēng)治亂方面取得了明顯的成效，對違法用地產(chǎn)生了震懾作用。百日行動(dòng)中對違法用地有關(guān)的處理意見，以符合土地利用總體規(guī)劃作為依據(jù)，利用歷年的計(jì)劃結(jié)余指標(biāo)等作為政策工具，在一些違法用地的處理和解決歷史遺留問題上發(fā)揮了很好的作用，既維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性，又使得原有的一些遺留問題通過計(jì)劃的結(jié)余指標(biāo)得到了處理。規(guī)劃、計(jì)劃與百日行動(dòng)之間的有機(jī)結(jié)合，得到了各有關(guān)方面的一致好評。
在百日行動(dòng)中，重點(diǎn)整治地區(qū)是進(jìn)一步鞏固百日行動(dòng)成果的關(guān)鍵所在。這些地區(qū)，既是違法嚴(yán)重的區(qū)域，也是各類用地供需矛盾尖銳的區(qū)域。雖然百日行動(dòng)剎住了違法違規(guī)的勢頭，但是目前導(dǎo)致違法違規(guī)用地的基本因素并沒有發(fā)生根本改變。如果不能及時(shí)消除這些動(dòng)因，違法違規(guī)用地將會(huì)反彈，從而會(huì)重蹈 2003年開展的土地市場治理整頓的覆轍。
因此，如何鞏固百日行動(dòng)的成效，防止違法違規(guī)用地再次抬頭，是我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。如何將整改到位的重點(diǎn)整治地區(qū)，改造或者培育成執(zhí)法模范地區(qū)，應(yīng)該是百日行動(dòng)后的重要課題。只有把這部分整改的重點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)變成為執(zhí)法模范地區(qū)，樹立好的典型、好的樣板，鞏固百日行動(dòng)的成績，才能達(dá)到長治久安的效果。
我們認(rèn)為在重點(diǎn)整治之后，除了執(zhí)行好現(xiàn)有普遍的政策以外，還應(yīng)該利用規(guī)劃手段，積極探索一些差別化的政策，給予一定的指標(biāo)和規(guī)模的支持，妥善地解決土地利用中的實(shí)際問題，幫助這些在百日行動(dòng)中已經(jīng)整改的地區(qū)，能夠在用地上進(jìn)入一種良性循環(huán)。
實(shí)踐證明，土地規(guī)劃和計(jì)劃不僅在控制規(guī)模上發(fā)揮作用，而且在當(dāng)前的形勢下，對于調(diào)整結(jié)構(gòu)也意義重大。在這個(gè)問題上，我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識。規(guī)劃、計(jì)劃是土地管理起步的第一臺階，規(guī)劃、計(jì)劃正確，那么后面的工作就順暢。因此，在百日行動(dòng)中探索利用土地規(guī)劃、計(jì)劃的政策，并發(fā)揮其作用，對促進(jìn)國土資源工作的改革和發(fā)展非常有意義。
第一講 科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的土地利用規(guī)劃
土地利用總體規(guī)劃概況
目前我國土地利用總體規(guī)劃是五級規(guī)劃體系——全國、省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。同時(shí)，又可將五級規(guī)劃體系分成三個(gè)層次，各自作用不一樣。一是全國和省級規(guī)劃，主要起規(guī)?？刂频淖饔茫瑢τ玫匾?guī)模進(jìn)行總量控制、區(qū)域分配和分級管制。其空間布局的作用，主要體現(xiàn)在區(qū)域預(yù)分配上。二是市級和縣級規(guī)劃，主要考慮空間布局以及各類用地的結(jié)構(gòu)比例，在用地上有明確的空間概念和分布概念。同時(shí)對規(guī)模的控制起一個(gè)輔助性的作用，把既定的規(guī)模落實(shí)到地上，落實(shí)到空間分布上。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃主要是用途管制的作用，同時(shí)制定一些管制規(guī)則，怎么樣才能用這塊地或者什么情況下怎么用地。
土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)，主要是做兩件大事。
第一件大事就是以保護(hù)耕地為前提，建設(shè)用地為重點(diǎn)，節(jié)約集約利用為核心，統(tǒng)籌安排各類用地。這里有個(gè)順序：以保護(hù)耕地為前提，土地規(guī)劃前提就是保護(hù)耕地；以建設(shè)用地為重點(diǎn)，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地復(fù)雜，同時(shí)承載了國民經(jīng)濟(jì)的絕大部分財(cái)富，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要在建設(shè)用地上展開；以節(jié)約集約利用為核心，我國人多地少，任何土地都要節(jié)約集約利用，這不僅指建設(shè)用地，也包括農(nóng)用地、耕地等。
第二件大事是引導(dǎo)建設(shè)美好家園。引導(dǎo)建設(shè)美好家園，首先是各類用地合理布局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。其次是充分發(fā)揮耕地的生態(tài)環(huán)境建設(shè)作用。再次，就是要建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的人居環(huán)境。
土地利用總體規(guī)劃需要解決的問題這輪土地利用規(guī)劃要解決的問題，概括起來是五個(gè)：
一、耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)問題。去年全國減少耕地60萬畝，按照這個(gè)速度，到2010年，三年減少180萬畝，保住18億畝耕地沒有問題。但是，這不僅僅是一個(gè)數(shù)字的問題，關(guān)鍵是這些耕地應(yīng)該怎么保護(hù)的問題，這輪土地利用規(guī)劃一定要研究好這個(gè)問題。
二、節(jié)約集約利用土地的問題。
三、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的問題。集約節(jié)約利用土地，首先要合理布局，這是一個(gè)萬年大計(jì)，一旦布局搞錯(cuò)會(huì)造成巨大的浪費(fèi)。
四、統(tǒng)籌區(qū)域的土地利用問題。國家有東、中、西部區(qū)域土地利用問題，每個(gè)市、每個(gè)省也有發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)、先發(fā)展地區(qū)和后發(fā)展地區(qū)的土地利用問題。這就需要有個(gè)先后順序。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在未來的一段時(shí)間內(nèi)或者在本世紀(jì)20年代以前仍然是一個(gè)非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略要求不能平均使用土地，應(yīng)該有重點(diǎn)。這次土地利用總體規(guī)劃要體現(xiàn)出這種戰(zhàn)略。
五、協(xié)調(diào)土地建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的問題。
百日行動(dòng)在土地違法剎風(fēng)治亂方面取得了明顯的成效，對違法用地產(chǎn)生了震懾作用。百日行動(dòng)中對違法用地有關(guān)的處理意見，以符合土地利用總體規(guī)劃作為依據(jù)，利用歷年的計(jì)劃結(jié)余指標(biāo)等作為政策工具，在一些違法用地的處理和解決歷史遺留問題上發(fā)揮了很好的作用，既維護(hù)了法律的嚴(yán)肅性，又使得原有的一些遺留問題通過計(jì)劃的結(jié)余指標(biāo)得到了處理。規(guī)劃、計(jì)劃與百日行動(dòng)之間的有機(jī)結(jié)合，得到了各有關(guān)方面的一致好評。
在百日行動(dòng)中，重點(diǎn)整治地區(qū)是進(jìn)一步鞏固百日行動(dòng)成果的關(guān)鍵所在。這些地區(qū)，既是違法嚴(yán)重的區(qū)域，也是各類用地供需矛盾尖銳的區(qū)域。雖然百日行動(dòng)剎住了違法違規(guī)的勢頭，但是目前導(dǎo)致違法違規(guī)用地的基本因素并沒有發(fā)生根本改變。如果不能及時(shí)消除這些動(dòng)因，違法違規(guī)用地將會(huì)反彈，從而會(huì)重蹈 2003年開展的土地市場治理整頓的覆轍。
因此，如何鞏固百日行動(dòng)的成效，防止違法違規(guī)用地再次抬頭，是我們應(yīng)該認(rèn)真思考的問題。如何將整改到位的重點(diǎn)整治地區(qū)，改造或者培育成執(zhí)法模范地區(qū)，應(yīng)該是百日行動(dòng)后的重要課題。只有把這部分整改的重點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)變成為執(zhí)法模范地區(qū)，樹立好的典型、好的樣板，鞏固百日行動(dòng)的成績，才能達(dá)到長治久安的效果。
我們認(rèn)為在重點(diǎn)整治之后，除了執(zhí)行好現(xiàn)有普遍的政策以外，還應(yīng)該利用規(guī)劃手段，積極探索一些差別化的政策，給予一定的指標(biāo)和規(guī)模的支持，妥善地解決土地利用中的實(shí)際問題，幫助這些在百日行動(dòng)中已經(jīng)整改的地區(qū)，能夠在用地上進(jìn)入一種良性循環(huán)。
實(shí)踐證明，土地規(guī)劃和計(jì)劃不僅在控制規(guī)模上發(fā)揮作用，而且在當(dāng)前的形勢下，對于調(diào)整結(jié)構(gòu)也意義重大。在這個(gè)問題上，我們應(yīng)該有清醒的認(rèn)識。規(guī)劃、計(jì)劃是土地管理起步的第一臺階，規(guī)劃、計(jì)劃正確，那么后面的工作就順暢。因此，在百日行動(dòng)中探索利用土地規(guī)劃、計(jì)劃的政策，并發(fā)揮其作用，對促進(jìn)國土資源工作的改革和發(fā)展非常有意義。
第一講 科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的土地利用規(guī)劃
土地利用總體規(guī)劃概況
目前我國土地利用總體規(guī)劃是五級規(guī)劃體系——全國、省級、地市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。同時(shí)，又可將五級規(guī)劃體系分成三個(gè)層次，各自作用不一樣。一是全國和省級規(guī)劃，主要起規(guī)?？刂频淖饔茫瑢τ玫匾?guī)模進(jìn)行總量控制、區(qū)域分配和分級管制。其空間布局的作用，主要體現(xiàn)在區(qū)域預(yù)分配上。二是市級和縣級規(guī)劃，主要考慮空間布局以及各類用地的結(jié)構(gòu)比例，在用地上有明確的空間概念和分布概念。同時(shí)對規(guī)模的控制起一個(gè)輔助性的作用，把既定的規(guī)模落實(shí)到地上，落實(shí)到空間分布上。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃主要是用途管制的作用，同時(shí)制定一些管制規(guī)則，怎么樣才能用這塊地或者什么情況下怎么用地。
土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)，主要是做兩件大事。
第一件大事就是以保護(hù)耕地為前提，建設(shè)用地為重點(diǎn)，節(jié)約集約利用為核心，統(tǒng)籌安排各類用地。這里有個(gè)順序：以保護(hù)耕地為前提，土地規(guī)劃前提就是保護(hù)耕地；以建設(shè)用地為重點(diǎn)，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地復(fù)雜，同時(shí)承載了國民經(jīng)濟(jì)的絕大部分財(cái)富，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要在建設(shè)用地上展開；以節(jié)約集約利用為核心，我國人多地少，任何土地都要節(jié)約集約利用，這不僅指建設(shè)用地，也包括農(nóng)用地、耕地等。
第二件大事是引導(dǎo)建設(shè)美好家園。引導(dǎo)建設(shè)美好家園，首先是各類用地合理布局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。其次是充分發(fā)揮耕地的生態(tài)環(huán)境建設(shè)作用。再次，就是要建設(shè)環(huán)境友好、景觀優(yōu)美、生態(tài)和諧的人居環(huán)境。
土地利用總體規(guī)劃需要解決的問題這輪土地利用規(guī)劃要解決的問題，概括起來是五個(gè)：
一、耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)問題。去年全國減少耕地60萬畝，按照這個(gè)速度，到2010年，三年減少180萬畝，保住18億畝耕地沒有問題。但是，這不僅僅是一個(gè)數(shù)字的問題，關(guān)鍵是這些耕地應(yīng)該怎么保護(hù)的問題，這輪土地利用規(guī)劃一定要研究好這個(gè)問題。
二、節(jié)約集約利用土地的問題。
三、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局的問題。集約節(jié)約利用土地，首先要合理布局，這是一個(gè)萬年大計(jì)，一旦布局搞錯(cuò)會(huì)造成巨大的浪費(fèi)。
四、統(tǒng)籌區(qū)域的土地利用問題。國家有東、中、西部區(qū)域土地利用問題，每個(gè)市、每個(gè)省也有發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)、先發(fā)展地區(qū)和后發(fā)展地區(qū)的土地利用問題。這就需要有個(gè)先后順序。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在未來的一段時(shí)間內(nèi)或者在本世紀(jì)20年代以前仍然是一個(gè)非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略要求不能平均使用土地，應(yīng)該有重點(diǎn)。這次土地利用總體規(guī)劃要體現(xiàn)出這種戰(zhàn)略。
五、協(xié)調(diào)土地建設(shè)與生態(tài)建設(shè)的問題。