2013年司法考試行政法考點：實施行政職能的非政府組織
實施行政職能的非政府組織
非政府組織在法律上并不具有行政職能，但在某些情況下可以具有行政職能。根據(jù)非政府組織獲得行政權(quán)力的來源，可以分為法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織。由于行政權(quán)力來源不同，它們在法律上也就具有不同的地位。
一、法律、法規(guī)授權(quán)的組織
法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復(fù)議和行政訴訟并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的非政府組織。“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”是一個習(xí)慣上的稱謂。根據(jù)法院的司法解釋，授權(quán)包括法律授權(quán)、法規(guī)授權(quán)和規(guī)章授權(quán)。
（一）法律、法規(guī)授權(quán)組織的特征
1.法律、法規(guī)授權(quán)的組織是非國家機(jī)關(guān)的組織。該組織是國家機(jī)關(guān)以外的社會組織，當(dāng)然也就不是行政機(jī)關(guān)。目前，我國法律對法律、法規(guī)、規(guī)章能夠授權(quán)的該類組織的性質(zhì)沒有作出限制，也就是說，這類組織可以是任何組織，包括企業(yè)組織、事業(yè)組織、社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織等。
2.法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。某組織按其本來的性質(zhì)并不具有行政職權(quán)，其之所以可以進(jìn)行行政管理，在于其獲得了授權(quán)，而能夠?qū)@些組織進(jìn)行授權(quán)的，僅限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。除此以外的其他規(guī)范性文件都不得進(jìn)行授權(quán)，如果進(jìn)行授權(quán)，也是無效的，只能視為委托。例如，某市人民政府制定的文件授權(quán)某高校對學(xué)生進(jìn)行行政處罰，某高校依據(jù)這一授權(quán)對學(xué)生實施了行政處罰，雖然在字面上使用了“授權(quán)”，但由于市人民政府的文件無權(quán)進(jìn)行授權(quán)，因而只能視為市人民政府委托高校實施行政處罰，無論在實施這一行政處罰時，是以某高校的名義，還是以市人民政府的名義，承擔(dān)這一行政處罰行為法律責(zé)任的主體都是市人民政府。
3.法律、法規(guī)授權(quán)組織行使的是特定行政職權(quán)，而不是一般行政職權(quán)。一般行政職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、各種組織法而獲得的行政職權(quán)；特定行政職權(quán)是指單行法律、法規(guī)基于處理特定行政事務(wù)的需要而規(guī)定的行政職權(quán)。
法律對哪些組織可以接受法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而行使特定的行政職權(quán)沒有作出明確的規(guī)定，因此，任何性質(zhì)的組織都可以接受法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而行使特定行政職權(quán)。但是，行政職權(quán)屬于社會公共權(quán)力，而社會公共權(quán)力的存在是基于處理社會公共事務(wù)的必要。在這一意義上，只有那些有處理社會公共事務(wù)必要的組織，法律、法規(guī)、規(guī)章才可以將特定行政職權(quán)授予它們。如果該組織沒有處理社會公共事務(wù)的必要，法律、法規(guī)、規(guī)章就不能或者不需要把特定行政職權(quán)授予該組織。我們在判斷哪些組織可以得到法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)時，其首要條件是該組織具有公共管理職能。
（二）常見的法律、法規(guī)授權(quán)組織
1.企業(yè)組織。企業(yè)組織主要是行政管理的對象，但在特定情況下，法律、法規(guī)也可以授權(quán)其行使一定的行政職能。在我國體制轉(zhuǎn)軌過程中，由一些原政府主管部門轉(zhuǎn)變或改建而成的行政性公司大量出現(xiàn)，例如，物資主管部門改為物資公司，煤炭主管部門改為煤炭統(tǒng)配公司，以及煙草公司、自來水公司、煤氣公司等。法律、法規(guī)往往授權(quán)其行使原行政機(jī)關(guān)行使的某些行政管理職能，而使其成為行政主體。
2.事業(yè)組織。事業(yè)組織是指不以營利為目的的單位。事業(yè)單位本來不具有行政主體地位，但接受法律、法規(guī)的授權(quán)，實施某項行政活動時即等同于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)和具有行政主體地位。例如，原《食品衛(wèi)生法（試行）》授予縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所從事食品衛(wèi)生監(jiān)督的行政職權(quán)。1980年全國人大常委會的《學(xué)位條例》授予高等院校以學(xué)位授予權(quán)，這種權(quán)力也屬于行政性權(quán)力。
3.社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織等。在行政管理活動中，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，社會團(tuán)體（如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）、基層群眾性自治組織（如城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會等），都可以進(jìn)行一定的行政職能活動，成為行政主體。
二、行政機(jī)關(guān)委托的組織
行政機(jī)關(guān)委托的組織，是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托，而以委托行政機(jī)關(guān)的名義在委托事項范圍內(nèi)從事行政管理活動的非政府組織。這類組織不能以自己的名義實施行政管理活動和對外承擔(dān)法律后果。行政機(jī)關(guān)委托的組織的特點是：
1.受行政機(jī)關(guān)委托的組織與法律、法規(guī)授權(quán)組織相同，也是非國家機(jī)關(guān)的社會組織。
2.受委托組織所行使的行政職權(quán)來源于行政機(jī)關(guān)的委托，而非直接來源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授予。
3.受委托組織只能根據(jù)行政機(jī)關(guān)的委托行使特定的行政職權(quán)，而不能行使一般的行政職權(quán)。
實施行政職能的非政府組織
非政府組織在法律上并不具有行政職能，但在某些情況下可以具有行政職能。根據(jù)非政府組織獲得行政權(quán)力的來源，可以分為法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)委托的組織。由于行政權(quán)力來源不同，它們在法律上也就具有不同的地位。
一、法律、法規(guī)授權(quán)的組織
法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以以自己的名義從事行政管理活動、參加行政復(fù)議和行政訴訟并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的非政府組織。“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”是一個習(xí)慣上的稱謂。根據(jù)法院的司法解釋，授權(quán)包括法律授權(quán)、法規(guī)授權(quán)和規(guī)章授權(quán)。
（一）法律、法規(guī)授權(quán)組織的特征
1.法律、法規(guī)授權(quán)的組織是非國家機(jī)關(guān)的組織。該組織是國家機(jī)關(guān)以外的社會組織，當(dāng)然也就不是行政機(jī)關(guān)。目前，我國法律對法律、法規(guī)、規(guī)章能夠授權(quán)的該類組織的性質(zhì)沒有作出限制，也就是說，這類組織可以是任何組織，包括企業(yè)組織、事業(yè)組織、社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織等。
2.法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)。某組織按其本來的性質(zhì)并不具有行政職權(quán)，其之所以可以進(jìn)行行政管理，在于其獲得了授權(quán)，而能夠?qū)@些組織進(jìn)行授權(quán)的，僅限于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。除此以外的其他規(guī)范性文件都不得進(jìn)行授權(quán)，如果進(jìn)行授權(quán)，也是無效的，只能視為委托。例如，某市人民政府制定的文件授權(quán)某高校對學(xué)生進(jìn)行行政處罰，某高校依據(jù)這一授權(quán)對學(xué)生實施了行政處罰，雖然在字面上使用了“授權(quán)”，但由于市人民政府的文件無權(quán)進(jìn)行授權(quán)，因而只能視為市人民政府委托高校實施行政處罰，無論在實施這一行政處罰時，是以某高校的名義，還是以市人民政府的名義，承擔(dān)這一行政處罰行為法律責(zé)任的主體都是市人民政府。
3.法律、法規(guī)授權(quán)組織行使的是特定行政職權(quán)，而不是一般行政職權(quán)。一般行政職權(quán)是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、各種組織法而獲得的行政職權(quán)；特定行政職權(quán)是指單行法律、法規(guī)基于處理特定行政事務(wù)的需要而規(guī)定的行政職權(quán)。
法律對哪些組織可以接受法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而行使特定的行政職權(quán)沒有作出明確的規(guī)定，因此，任何性質(zhì)的組織都可以接受法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)而行使特定行政職權(quán)。但是，行政職權(quán)屬于社會公共權(quán)力，而社會公共權(quán)力的存在是基于處理社會公共事務(wù)的必要。在這一意義上，只有那些有處理社會公共事務(wù)必要的組織，法律、法規(guī)、規(guī)章才可以將特定行政職權(quán)授予它們。如果該組織沒有處理社會公共事務(wù)的必要，法律、法規(guī)、規(guī)章就不能或者不需要把特定行政職權(quán)授予該組織。我們在判斷哪些組織可以得到法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)時，其首要條件是該組織具有公共管理職能。
（二）常見的法律、法規(guī)授權(quán)組織
1.企業(yè)組織。企業(yè)組織主要是行政管理的對象，但在特定情況下，法律、法規(guī)也可以授權(quán)其行使一定的行政職能。在我國體制轉(zhuǎn)軌過程中，由一些原政府主管部門轉(zhuǎn)變或改建而成的行政性公司大量出現(xiàn)，例如，物資主管部門改為物資公司，煤炭主管部門改為煤炭統(tǒng)配公司，以及煙草公司、自來水公司、煤氣公司等。法律、法規(guī)往往授權(quán)其行使原行政機(jī)關(guān)行使的某些行政管理職能，而使其成為行政主體。
2.事業(yè)組織。事業(yè)組織是指不以營利為目的的單位。事業(yè)單位本來不具有行政主體地位，但接受法律、法規(guī)的授權(quán)，實施某項行政活動時即等同于行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)和具有行政主體地位。例如，原《食品衛(wèi)生法（試行）》授予縣級以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所從事食品衛(wèi)生監(jiān)督的行政職權(quán)。1980年全國人大常委會的《學(xué)位條例》授予高等院校以學(xué)位授予權(quán)，這種權(quán)力也屬于行政性權(quán)力。
3.社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織等。在行政管理活動中，經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，社會團(tuán)體（如工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等）、基層群眾性自治組織（如城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會等），都可以進(jìn)行一定的行政職能活動，成為行政主體。
二、行政機(jī)關(guān)委托的組織
行政機(jī)關(guān)委托的組織，是指經(jīng)行政機(jī)關(guān)委托，而以委托行政機(jī)關(guān)的名義在委托事項范圍內(nèi)從事行政管理活動的非政府組織。這類組織不能以自己的名義實施行政管理活動和對外承擔(dān)法律后果。行政機(jī)關(guān)委托的組織的特點是：
1.受行政機(jī)關(guān)委托的組織與法律、法規(guī)授權(quán)組織相同，也是非國家機(jī)關(guān)的社會組織。
2.受委托組織所行使的行政職權(quán)來源于行政機(jī)關(guān)的委托，而非直接來源于法律、法規(guī)、規(guī)章的授予。
3.受委托組織只能根據(jù)行政機(jī)關(guān)的委托行使特定的行政職權(quán)，而不能行使一般的行政職權(quán)。