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充分認(rèn)識憲法在中國特色社會主義法律體系中的統(tǒng)帥作用
(許崇德)
吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上鄭重宣告：一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會主義法律體系的形成，是我國社會主義民主法制建設(shè)的重要里程碑，標(biāo)志著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)到了新的發(fā)展階段。中國特色社會主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，由多部門多層次法律規(guī)范組成的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠袡C(jī)整體。充分認(rèn)識憲法在中國特色社會主義法律體系形成和完善中發(fā)揮的統(tǒng)帥作用，對于維護(hù)憲法作為國家根本法的權(quán)威地位、堅(jiān)持社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，具有重要意義。
一、以憲法為統(tǒng)帥主要表現(xiàn)在法律以憲法為依據(jù)而制定
新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過全國人民的共同努力，終于在2010年底形成了這個(gè)涵蓋國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面的法律體系，這是我國立法工作取得的偉大成果，是中國法治發(fā)展進(jìn)程中的一件大事。中國特色社會主義法律體系以中華人民共和國憲法為統(tǒng)帥，主要表現(xiàn)在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個(gè)方面的法律都是以憲法為依據(jù)而制定的。一般說憲法是“母法”，就是從這個(gè)意義上而言的。
全國人大和全國人大常委會所制定的法律，通常都在第一條中明確規(guī)定“本法是根據(jù)憲法制定的”。譬如，《中華人民共和國刑事訴訟法》第一條就規(guī)定：“為了保證刑法的正確實(shí)施，懲罰犯罪，保護(hù)人民，保障國家安全和社會公共安全，維護(hù)社會主義社會秩序，根據(jù)憲法，制定本法。”還有一些法律是根據(jù)憲法的某個(gè)專門條款而制定的。如《中華人民共和國兵役法》第一條就這樣規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國憲法第五十五條‘保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個(gè)公民的神圣職責(zé)。依照法律服兵役和參加民兵組織是中華人民共和國公民的光榮義務(wù)’和其他有關(guān)條款的規(guī)定，制定本法?！边@些都是以憲法為依據(jù)制定法律的明顯例證。
我國的立法以憲法為依據(jù)，過去如此，將來仍將如此。在中國特色社會主義法律體系形成之后，還要繼續(xù)使這個(gè)法律體系日臻完善，有些新的法律需要制定，有的現(xiàn)行法律必須適應(yīng)客觀實(shí)際的變化而修正。不論是制定新法，還是修改已有法律，都要堅(jiān)持以憲法為立法依據(jù)?？傊袊厣鐣髁x法律體系的形成和未來的發(fā)展，都離不開憲法發(fā)揮其統(tǒng)帥作用。
二、以憲法為統(tǒng)帥是由憲法的性質(zhì)、地位和內(nèi)容決定的
中國特色社會主義法律體系以憲法為統(tǒng)帥，這是由憲法的性質(zhì)和地位決定的。我國憲法和法律是黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揚(yáng)民主制定的，體現(xiàn)了黨的主張，體現(xiàn)了全國各族人民的意志和利益。在經(jīng)過法定程序進(jìn)行法律化的時(shí)候，黨的根本、重要的主張和人民根本、重要的意志，就制定為憲法。憲法是根本法，具有高的法律效力。而黨的根本、重要的主張和人民根本、重要的意志之外的其他主張和意志，則轉(zhuǎn)化為具體門類的法律以及其他形式的法規(guī)。這些法律法規(guī)雖然也有國家賦予的強(qiáng)制力和約束力，但是，不同層次法律規(guī)范的效力并不相同。憲法是上位法，法律法規(guī)是下位法，下位法不得抵觸上位法，一切法律法規(guī)都不能同憲法相抵觸。
另一方面，中國特色社會主義法律體系以憲法為統(tǒng)帥，也是由憲法規(guī)定的內(nèi)容決定的。憲法是國家根本法，其重要性不言而喻。但憲法不是法律大全，不能把全部法律規(guī)范都包攬無遺，更不能代替一般的法律。憲法的主要內(nèi)容僅僅在于規(guī)定社會經(jīng)濟(jì)制度和國家政治制度等的根本原則。這些根本原則需要其他一般的法律加以具體化，有的甚至是憲法本身明文規(guī)定要求制定相應(yīng)的法律。例如，現(xiàn)行憲法第八條規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地”，至于在什么范圍內(nèi)可以經(jīng)營自留地，憲法并不作具體規(guī)定，而是由通常的立法去加以解決。又如，憲法第十三條也有類似規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，國家“可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。正是諸如此類的一系列規(guī)定，要求有大量相應(yīng)的立法，才能使憲法的原則落到實(shí)處。這表明，憲法在我國法律體系中的統(tǒng)帥地位與統(tǒng)帥作用是不可替代的。
為了保證憲法的統(tǒng)帥地位，國家賦予憲法與一般法律以不同的修改程序。從提案權(quán)來看，全國人大主席團(tuán)、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務(wù)院、中央軍委、高人民法院、高人民檢察院，全國人大的一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國人大提出修改法律的議案;但憲法的修改則只能由全國人大常委會或者1/5以上的全國人大代表聯(lián)名提議。從議案的表決來看，憲法修正案須由全國人大以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過;而法律案則需全體代表的過半數(shù)通過即可。修改程序的差別體現(xiàn)了憲法的穩(wěn)定和尊嚴(yán)高于一般的法律。
三、保障社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)應(yīng)以憲法為基礎(chǔ)
中國特色社會主義法律體系內(nèi)容極其豐富，涉及面非常廣泛，作為一個(gè)法律體系，它是一個(gè)層次分明、結(jié)構(gòu)清晰的整體。按照現(xiàn)行的中華人民共和國憲法第五條的規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！边@里強(qiáng)調(diào)的也就是保障中國特色社會主義法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。必須指出，統(tǒng)一和尊嚴(yán)應(yīng)該有公認(rèn)的共同基礎(chǔ)。這個(gè)基礎(chǔ)就是憲法。黨的十六屆三中全會曾對憲法作出明確定義：“中華人民共和國憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是保持國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和長治久安的法制基礎(chǔ)。”由此可見，法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)基本的要義是統(tǒng)一于憲法，服從于憲法的尊嚴(yán)，只有在憲法的基礎(chǔ)上，才能保障我國法律體系的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
我國法治建設(shè)的基本方針是實(shí)現(xiàn)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。有法可依是不可缺少的前提。假如無法，那就什么都談不上。中國特色社會主義法律體系既已形成，有法可依這個(gè)前提就已經(jīng)完全具備。但徒法不足以自行。假如不抓實(shí)施，即便有再多再好的法律，也屬枉然。吳邦國委員長1月24日在形成中國特色社會主義法律體系座談會上曾強(qiáng)調(diào)指出，“法律的生命力在于實(shí)施”，“我們要在繼續(xù)加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，采取積極有效措施，切實(shí)保障憲法和法律的有效實(shí)施”。實(shí)踐證明，制定法律與實(shí)施法律必須并重。在建設(shè)社會主義法治國家的歷史進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)更好地堅(jiān)持和做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究