第五節(jié) 建設程序和建設工程管理制度
一、（一）建設程序的概念（熟悉）：所謂建設程序是指一項建設工程從設想、提出到?jīng)Q策，經(jīng)過設計、施工，直至投產(chǎn)或交付使用的整個過程中，應當遵循的內(nèi)在規(guī)律。投資建設一項工程應當經(jīng)過投資決策、建設實施和交付使用三個發(fā)展時期，科學的建設程序應當在堅持“先勘察后設計、再施工”的原則基礎上，突出優(yōu)化決策、競爭擇優(yōu)、委托監(jiān)理的原則。目前我國的建設程序與計劃經(jīng)濟時期相比較，已經(jīng)發(fā)生了重要變化。其中，關鍵性的變化：一是在投資決策階段，實行了項目決策咨詢評估制度，二是實行了工程招標投標制度，三是實行了建設工程監(jiān)理制度，四是實行了項目法人責任制度。
按照先行規(guī)定，我國一般大中型及限額以上項目的建設程序中，將建設活動分成以下幾個階段：提出項目建議書；編制可行性研究報告；根據(jù)咨詢評估情況對建設項目進行決策；根據(jù)批準的可行性研究報告編制設計文件；初步設計批準后，做好施工前各項準備工作；組織施工，并根據(jù)施工進度做好生產(chǎn)或動用前準備工作；項目按照批準的設計內(nèi)容建完，經(jīng)投料試車驗收合格并正式投產(chǎn)交付使用；生產(chǎn)運營一段時間，進行項目后評估。
（二）建設工程各階段工作內(nèi)容：主要分為7個階段：項目建議書階段；可行性研究階段；設計階段；建設準備階段；施工安裝階段；生產(chǎn)準備階段；竣工驗收階段。
1．項目建議書階段：項目建議書是向國家提出建設某一項目的建議性文件，是對擬建項目的初步設想。作用是通過論述擬建項目的建設必要性、可行性，以及獲利、獲益的可能性，向國家推薦建設項目，供國家選擇并確定是否進行下一步工作?；緝?nèi)容：擬建項目的必要性和依據(jù)；產(chǎn)品方案、建設規(guī)模和建設地點的初步設想；資源情況、建設條件、協(xié)作關系和設備引進國別、廠商的初步分析；投資估算、資金籌措及還貸方案設想；項目進度安排；經(jīng)濟效益和社會效益的初步估計；環(huán)境影響的初步評價。審批制度：項目建議書根據(jù)擬建項目規(guī)模和限額劃分別報送有關部門審批。項目建議書批準以后，可以進行詳細的可行性研究報告，但并不表明項目非上不可，批準的項目建議書不是終的決策。根據(jù)《國務院關于投融資體制改革的決定》（2004年），對于企業(yè)不使用政府資金建設的項目，政府不再進行投資決策性質(zhì)的審批，項目實行核準或登記備案制度，企業(yè)不需要編制項目建議書而可直接編制項目可行性研究報告。
2．可行性研究階段：是指在項目決策之前，通過調(diào)查、研究、分析與項目有關的工程、技術、經(jīng)濟等方面的條件和情況，對可能的多種方案進行比較論證，同時對項目建成后的經(jīng)濟效益進行預測和評價的一種投資決策分析研究方法和科學分析活動?？尚行匝芯康闹饕饔檬菫榻ㄔO項目投資決策提供依據(jù)，同時也為建設項目設計、銀行貸款、申請開工建設、建設項目實施、項目評估、科學實驗、設備制造等提供依據(jù)。批準的可行性研究報告是項目終決策文件?？尚行匝芯繄蟾娼?jīng)有關部門審查通過，擬建項目正式立項。
可行性研究是從項目建設和生產(chǎn)經(jīng)營全過程分析項目的可行性，應完成工作內(nèi)容：1）市場研究，以解決項目建設的必要性問題；2）工藝技術方案的研究，以解決項目建設的技術可行性問題；3）財務和經(jīng)濟分析，以解決項目建設的經(jīng)濟合理性問題。凡經(jīng)可行性研究未通過的項目不得進行下一步工作。
項目投資決策審批制度：審核制、核準制或備案制
（3）項目投資決策審批制度（《國務院關于投資體制改革的決定》）
政府投資項目：采用直接投資和資本金注入方式，政府審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時還要嚴格審批其初步設計和概算。采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式，只審批資金申請報告。一般要經(jīng)過咨詢中介機構的評估論證，特別重大的項目還應實行專家評議制度。國家將逐步實行政府投資項目公示制度。
非政府投資項目：核準制。企業(yè)投資建設《政府核準的投資項目目錄》中的項目時，只需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。對于外商投向項目，還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。
登記備案制：《目錄》以外項目，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。國務院投資主管部門進行指導和監(jiān)督。
特大型企業(yè)集團，投資《目錄》中的項目可按項目單獨申報核準，也可編制中長期發(fā)展建設規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務院或國務院投資主管部門批準后，其中屬于《目錄》中的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續(xù)
3．設計階段：設計是組織施工的依據(jù)，是建設工程的決定性環(huán)節(jié)。經(jīng)批準立項的建設工程，一般應通過招標投標擇優(yōu)選擇設計單位。一般工程進行兩階段設計，即初步設計和施工圖設計。有些工程，根據(jù)需要可在兩階段之間增加技術設計。初步設計是根據(jù)批準的可行性研究報告和設計基礎資料，對工程進行系統(tǒng)研究，概略計算，如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上，或者其他主要指標需要變更時，應重新向原審批單位報批。
（2）技術設計：進一步解決初步設計中得問題
（3）施工圖設計：建設工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定，建設單位應將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或其他有關部門審查，未經(jīng)審查批準的施工圖設計文件不得使用。
4．施工準備階段：工程開工建設之前，應當切實做好各項施工準備工作。具備開工條件以后，建設單位申請開工。經(jīng)批準，項目進入下一階段，即施工安裝階段。
5．施工安裝階段：建設工程具備了開工條件并取得施工許可證后才能開工。按照規(guī)定，工程新開工時間是指計文件中規(guī)定的任何一項永久性工程第正式破土開槽的開始日期。不需開槽的工程，以正式打樁作為正式開工日期，本階段的主要任務是按設計進行施工安裝，建成工程實體。在施工安裝階段，施工承包單位應當認真做好圖紙會審工作，參加設計交底，了解設計意圖，明確質(zhì)量要求；選擇合適的材料供應商；做好人員培訓；合理組織施工；建立并落實技術管理、質(zhì)量管理體系和質(zhì)量保證體系；嚴格把好中間質(zhì)量驗收和竣工驗收環(huán)節(jié)。
6．生產(chǎn)準備階段：工程投產(chǎn)前，建設單位應當做好各項生產(chǎn)準備工作。生產(chǎn)準備階段是由建設階段轉(zhuǎn)入生產(chǎn)經(jīng)營階段的重要銜接階段。主要工作是：組建管理機構，制定有關制度和規(guī)定；招聘并培訓生產(chǎn)管理人員，組織有關人員參加設備安裝、調(diào)試、工程驗收、；簽訂供貨及運輸協(xié)議；進行工具、器具、備品、備件等得制造或訂貨；其他需要做好的有關工作。
7．竣工驗收階段：建設工程按設計文件規(guī)定的內(nèi)容和標準全部完成，并按規(guī)定將工程內(nèi)外全部清理完畢后，達到竣工驗收條件，建設單位即可組織竣工驗收，勘察、設計、施工、監(jiān)理等有關單位應參加竣工驗收。竣工驗收合格后，建設工程方可交付使用，竣工驗收后，建設單位應及時向建設行政主管部門或其他有關部門備案并移交建設項目檔案。
（三）堅持建設程序的意義：1）依法管理工程建設，保證正常建設秩序2）科學決策，保證投資效果3）順利實施建設工程，保證工程質(zhì)量4）．順利開展建設工程監(jiān)理
（四）建設程序與建設工程監(jiān)理的關系：1．建設程序為建設工程監(jiān)理提出了規(guī)范化的建設行為標準 2．建設程序為建設工程監(jiān)理提出了監(jiān)理的任務和內(nèi)容 3．建設程序明確了工程監(jiān)理企業(yè)在的重要地4．堅持建設程序是監(jiān)理人員的基本職業(yè)準則 5．嚴格執(zhí)行我國建設程序是結(jié)合中國國情推行建設工程監(jiān)理制的具體體現(xiàn)
二、建設工程主要管理制度：項目法人責任制、工程招標投標制、建設工程監(jiān)理制、合同管理制
（一）項目法人責任制：為了建立投資約束機制，規(guī)范建設單位的行為，建設工程應當按照政企分開的原則組建項目法人，實行項目法人責任制，即由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責的制度。
1．項目法人：國有單位經(jīng)營性大中型建設工程必須在建設階段組建項目法人。項目法人可按《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》的規(guī)定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司等。
2．項目法人的設立：新上項目在項目建議書被批準后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作。項目可行性報告經(jīng)批準后，正式成立項目法人，并按有關規(guī)定確保資金按時到位，同時及時辦理公司設立登記。
3．組織形式和職責：國有獨資公司設立董事會。董事會由投資方負責組建。國有控股或參股的有限責任公司、股份有限公司設立股東會、董事會和監(jiān)事會。董事會、監(jiān)事會由各投資方按照《公司法》的有關規(guī)定組建。
4．項目法人責任制與建設工程監(jiān)理制的關系：1）項目法人責任制是實行建設工程監(jiān)理制的必要條件。2）建設工程監(jiān)理制是實行項目法人責任制的基本保障。
（二）工程招標投標制
1．招標范圍和規(guī)模標準：下列建設工程包括工程的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到規(guī)定的規(guī)模標準的，必須進行招標。1）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目；4）法律或者國務院規(guī)定的其他項目。
2．招標方式和程序：1）招標方式：公開招標和邀請招標。2）招標程序：招標過程可以分為招標準備階段、招標投標階段和決標成交階段。
3．工程招標投標活動的監(jiān)督：招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督。有關行政監(jiān)督部門依法對招標投 標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。
（三）建設工程監(jiān)理制
1．建設工程監(jiān)理準則：“守法、誠信、公正、科學”
2．建設工程監(jiān)理主要內(nèi)容：控制建設工程的投資、工期和質(zhì)量；進行建設工程合同管理；協(xié)調(diào)有關單位的工作關系。
（四）合同管理制：建設工程的勘察、設計、施工、材料設備采購和建設工程監(jiān)理都要依法訂立合同。各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰條款。違約方要承擔相應的法律責任。合同管理制的實施對建設工程監(jiān)理開展合同管理工作提供了法律上的支持。
一、（一）建設程序的概念（熟悉）：所謂建設程序是指一項建設工程從設想、提出到?jīng)Q策，經(jīng)過設計、施工，直至投產(chǎn)或交付使用的整個過程中，應當遵循的內(nèi)在規(guī)律。投資建設一項工程應當經(jīng)過投資決策、建設實施和交付使用三個發(fā)展時期，科學的建設程序應當在堅持“先勘察后設計、再施工”的原則基礎上，突出優(yōu)化決策、競爭擇優(yōu)、委托監(jiān)理的原則。目前我國的建設程序與計劃經(jīng)濟時期相比較，已經(jīng)發(fā)生了重要變化。其中，關鍵性的變化：一是在投資決策階段，實行了項目決策咨詢評估制度，二是實行了工程招標投標制度，三是實行了建設工程監(jiān)理制度，四是實行了項目法人責任制度。
按照先行規(guī)定，我國一般大中型及限額以上項目的建設程序中，將建設活動分成以下幾個階段：提出項目建議書；編制可行性研究報告；根據(jù)咨詢評估情況對建設項目進行決策；根據(jù)批準的可行性研究報告編制設計文件；初步設計批準后，做好施工前各項準備工作；組織施工，并根據(jù)施工進度做好生產(chǎn)或動用前準備工作；項目按照批準的設計內(nèi)容建完，經(jīng)投料試車驗收合格并正式投產(chǎn)交付使用；生產(chǎn)運營一段時間，進行項目后評估。
（二）建設工程各階段工作內(nèi)容：主要分為7個階段：項目建議書階段；可行性研究階段；設計階段；建設準備階段；施工安裝階段；生產(chǎn)準備階段；竣工驗收階段。
1．項目建議書階段：項目建議書是向國家提出建設某一項目的建議性文件，是對擬建項目的初步設想。作用是通過論述擬建項目的建設必要性、可行性，以及獲利、獲益的可能性，向國家推薦建設項目，供國家選擇并確定是否進行下一步工作?；緝?nèi)容：擬建項目的必要性和依據(jù)；產(chǎn)品方案、建設規(guī)模和建設地點的初步設想；資源情況、建設條件、協(xié)作關系和設備引進國別、廠商的初步分析；投資估算、資金籌措及還貸方案設想；項目進度安排；經(jīng)濟效益和社會效益的初步估計；環(huán)境影響的初步評價。審批制度：項目建議書根據(jù)擬建項目規(guī)模和限額劃分別報送有關部門審批。項目建議書批準以后，可以進行詳細的可行性研究報告，但并不表明項目非上不可，批準的項目建議書不是終的決策。根據(jù)《國務院關于投融資體制改革的決定》（2004年），對于企業(yè)不使用政府資金建設的項目，政府不再進行投資決策性質(zhì)的審批，項目實行核準或登記備案制度，企業(yè)不需要編制項目建議書而可直接編制項目可行性研究報告。
2．可行性研究階段：是指在項目決策之前，通過調(diào)查、研究、分析與項目有關的工程、技術、經(jīng)濟等方面的條件和情況，對可能的多種方案進行比較論證，同時對項目建成后的經(jīng)濟效益進行預測和評價的一種投資決策分析研究方法和科學分析活動?？尚行匝芯康闹饕饔檬菫榻ㄔO項目投資決策提供依據(jù)，同時也為建設項目設計、銀行貸款、申請開工建設、建設項目實施、項目評估、科學實驗、設備制造等提供依據(jù)。批準的可行性研究報告是項目終決策文件?？尚行匝芯繄蟾娼?jīng)有關部門審查通過，擬建項目正式立項。
可行性研究是從項目建設和生產(chǎn)經(jīng)營全過程分析項目的可行性，應完成工作內(nèi)容：1）市場研究，以解決項目建設的必要性問題；2）工藝技術方案的研究，以解決項目建設的技術可行性問題；3）財務和經(jīng)濟分析，以解決項目建設的經(jīng)濟合理性問題。凡經(jīng)可行性研究未通過的項目不得進行下一步工作。
項目投資決策審批制度：審核制、核準制或備案制
（3）項目投資決策審批制度（《國務院關于投資體制改革的決定》）
政府投資項目：采用直接投資和資本金注入方式，政府審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時還要嚴格審批其初步設計和概算。采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式，只審批資金申請報告。一般要經(jīng)過咨詢中介機構的評估論證，特別重大的項目還應實行專家評議制度。國家將逐步實行政府投資項目公示制度。
非政府投資項目：核準制。企業(yè)投資建設《政府核準的投資項目目錄》中的項目時，只需向政府提交項目申請報告，不再經(jīng)過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。對于外商投向項目，還要從市場準入、資本項目管理等方面進行核準。
登記備案制：《目錄》以外項目，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。國務院投資主管部門進行指導和監(jiān)督。
特大型企業(yè)集團，投資《目錄》中的項目可按項目單獨申報核準，也可編制中長期發(fā)展建設規(guī)劃，規(guī)劃經(jīng)國務院或國務院投資主管部門批準后，其中屬于《目錄》中的項目不再另行申報核準，只須辦理備案手續(xù)
3．設計階段：設計是組織施工的依據(jù)，是建設工程的決定性環(huán)節(jié)。經(jīng)批準立項的建設工程，一般應通過招標投標擇優(yōu)選擇設計單位。一般工程進行兩階段設計，即初步設計和施工圖設計。有些工程，根據(jù)需要可在兩階段之間增加技術設計。初步設計是根據(jù)批準的可行性研究報告和設計基礎資料，對工程進行系統(tǒng)研究，概略計算，如果初步設計提出的總概算超過可行性研究報告總投資的10%以上，或者其他主要指標需要變更時，應重新向原審批單位報批。
（2）技術設計：進一步解決初步設計中得問題
（3）施工圖設計：建設工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定，建設單位應將施工圖設計文件報縣級以上人民政府建設行政主管部門或其他有關部門審查，未經(jīng)審查批準的施工圖設計文件不得使用。
4．施工準備階段：工程開工建設之前，應當切實做好各項施工準備工作。具備開工條件以后，建設單位申請開工。經(jīng)批準，項目進入下一階段，即施工安裝階段。
5．施工安裝階段：建設工程具備了開工條件并取得施工許可證后才能開工。按照規(guī)定，工程新開工時間是指計文件中規(guī)定的任何一項永久性工程第正式破土開槽的開始日期。不需開槽的工程，以正式打樁作為正式開工日期，本階段的主要任務是按設計進行施工安裝，建成工程實體。在施工安裝階段，施工承包單位應當認真做好圖紙會審工作，參加設計交底，了解設計意圖，明確質(zhì)量要求；選擇合適的材料供應商；做好人員培訓；合理組織施工；建立并落實技術管理、質(zhì)量管理體系和質(zhì)量保證體系；嚴格把好中間質(zhì)量驗收和竣工驗收環(huán)節(jié)。
6．生產(chǎn)準備階段：工程投產(chǎn)前，建設單位應當做好各項生產(chǎn)準備工作。生產(chǎn)準備階段是由建設階段轉(zhuǎn)入生產(chǎn)經(jīng)營階段的重要銜接階段。主要工作是：組建管理機構，制定有關制度和規(guī)定；招聘并培訓生產(chǎn)管理人員，組織有關人員參加設備安裝、調(diào)試、工程驗收、；簽訂供貨及運輸協(xié)議；進行工具、器具、備品、備件等得制造或訂貨；其他需要做好的有關工作。
7．竣工驗收階段：建設工程按設計文件規(guī)定的內(nèi)容和標準全部完成，并按規(guī)定將工程內(nèi)外全部清理完畢后，達到竣工驗收條件，建設單位即可組織竣工驗收，勘察、設計、施工、監(jiān)理等有關單位應參加竣工驗收。竣工驗收合格后，建設工程方可交付使用，竣工驗收后，建設單位應及時向建設行政主管部門或其他有關部門備案并移交建設項目檔案。
（三）堅持建設程序的意義：1）依法管理工程建設，保證正常建設秩序2）科學決策，保證投資效果3）順利實施建設工程，保證工程質(zhì)量4）．順利開展建設工程監(jiān)理
（四）建設程序與建設工程監(jiān)理的關系：1．建設程序為建設工程監(jiān)理提出了規(guī)范化的建設行為標準 2．建設程序為建設工程監(jiān)理提出了監(jiān)理的任務和內(nèi)容 3．建設程序明確了工程監(jiān)理企業(yè)在的重要地4．堅持建設程序是監(jiān)理人員的基本職業(yè)準則 5．嚴格執(zhí)行我國建設程序是結(jié)合中國國情推行建設工程監(jiān)理制的具體體現(xiàn)
二、建設工程主要管理制度：項目法人責任制、工程招標投標制、建設工程監(jiān)理制、合同管理制
（一）項目法人責任制：為了建立投資約束機制，規(guī)范建設單位的行為，建設工程應當按照政企分開的原則組建項目法人，實行項目法人責任制，即由項目法人對項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值，實行全過程負責的制度。
1．項目法人：國有單位經(jīng)營性大中型建設工程必須在建設階段組建項目法人。項目法人可按《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》的規(guī)定設立有限責任公司（包括國有獨資公司）和股份有限公司等。
2．項目法人的設立：新上項目在項目建議書被批準后，應及時組建項目法人籌備組，具體負責項目法人的籌建工作。項目可行性報告經(jīng)批準后，正式成立項目法人，并按有關規(guī)定確保資金按時到位，同時及時辦理公司設立登記。
3．組織形式和職責：國有獨資公司設立董事會。董事會由投資方負責組建。國有控股或參股的有限責任公司、股份有限公司設立股東會、董事會和監(jiān)事會。董事會、監(jiān)事會由各投資方按照《公司法》的有關規(guī)定組建。
4．項目法人責任制與建設工程監(jiān)理制的關系：1）項目法人責任制是實行建設工程監(jiān)理制的必要條件。2）建設工程監(jiān)理制是實行項目法人責任制的基本保障。
（二）工程招標投標制
1．招標范圍和規(guī)模標準：下列建設工程包括工程的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到規(guī)定的規(guī)模標準的，必須進行招標。1）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目；2）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；3）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目；4）法律或者國務院規(guī)定的其他項目。
2．招標方式和程序：1）招標方式：公開招標和邀請招標。2）招標程序：招標過程可以分為招標準備階段、招標投標階段和決標成交階段。
3．工程招標投標活動的監(jiān)督：招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監(jiān)督。有關行政監(jiān)督部門依法對招標投 標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。
（三）建設工程監(jiān)理制
1．建設工程監(jiān)理準則：“守法、誠信、公正、科學”
2．建設工程監(jiān)理主要內(nèi)容：控制建設工程的投資、工期和質(zhì)量；進行建設工程合同管理；協(xié)調(diào)有關單位的工作關系。
（四）合同管理制：建設工程的勘察、設計、施工、材料設備采購和建設工程監(jiān)理都要依法訂立合同。各類合同都要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰條款。違約方要承擔相應的法律責任。合同管理制的實施對建設工程監(jiān)理開展合同管理工作提供了法律上的支持。