閉幕的中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出：走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局、節(jié)約用地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。這就提出了中國城鎮(zhèn)化道路的基本原則、發(fā)展重點和作用，是我們今后一個明確的努力方向。
城鎮(zhèn)化的過程，是人口從第一產(chǎn)業(yè)脫離，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，向城鎮(zhèn)聚集。由于人口的聚集，需要有土地的供應(yīng)，使得日益增加的城鎮(zhèn)人口有生活、生產(chǎn)和其他活動的空間。對于中國而言，人口眾多與土地資源短缺，是城鎮(zhèn)化的一個基本矛盾。在城鎮(zhèn)化的過程中，既要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又要保護(hù)土地特別是耕地等農(nóng)用地，必須走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，從土地利用而言，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，提高土地利用的效率和效益，土地資源必須集約和節(jié)約利用。這與許多人口密度低，土地資源相對充足的國家相比，有很大的不同。
人口在城鎮(zhèn)集聚時，首先解決的是生活用地，其次才是生產(chǎn)用地和生態(tài)用地。近年來我國比較重視城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這毫無疑問是正確的，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載能力，才能吸引更多的人口，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是也存在一個不可忽視的問題：各地過多地追求產(chǎn)業(yè)開發(fā)，建設(shè)各類的開發(fā)區(qū)，生活用地、生產(chǎn)用地、生態(tài)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時序失調(diào)，布局不合理，造成諸如房價上漲，提高了城鎮(zhèn)的門檻，實際上是阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這必須引起高度重視。
一、城鎮(zhèn)化及其用地的現(xiàn)狀
新中國以來，我國城鎮(zhèn)化走過了一個曲折的歷程。改革開放以前(1978年以前)，年均只以 0.37個百分點增長。改革開放以后，增幅明顯加快。從1978年到1990年，年均增長速度達(dá)到了0.71個百分點。從1990到2000年，年均增加近1個百分點。從2000到2006年，年均增長了1.3個百分點。
從用地來講，按照國土資源部的口徑，2000年末城市、建制鎮(zhèn)和獨立工礦用地為59712平方公里，到2006年城市、建制鎮(zhèn)和獨立工礦用地為76227平方公里，6年間增加了16515平方公里，增長了28％，而城鎮(zhèn)人口增長了26％。人均用地2000年是130平方米，2006年是132平方米。總的來說，用地增長超過人口增長。從 1999年開始，國土資源部對全國93個50萬人口以上城市用地情況進(jìn)行監(jiān)測。通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)這些城市用地平均每年擴(kuò)展11平方公里。從統(tǒng)計情況看，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地占全國新增建設(shè)用地的53％，所占耕地占新增建設(shè)占用耕地的56％。
可見，城鎮(zhèn)擴(kuò)展用地是占用土地及占用耕地的一個主要因素。
二、城鎮(zhèn)用地存在的主要問題
第一，城鎮(zhèn)拓展與耕地保護(hù)的矛盾非常尖銳。城鎮(zhèn)大都是在地理位置、土地條件比較好的地方發(fā)展起來的，而這些地方也是光、熱、水等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的地方，特別適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，所以城市擴(kuò)展占地主要是城市周圍較好的土地，特別是耕地。一方面要保護(hù)耕地，保障國家的糧食安全；另一方面要促進(jìn)城鎮(zhèn)化，形成輻射作用大的城市群。這個矛盾必須是中國城市化長期面對的主要矛盾。
第二，許多地方在進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃時不切實際地把城市做大作強(qiáng)，有盲目擴(kuò)大城市建設(shè)用地的傾向?，F(xiàn)在有十幾個特大城市提出要做成“國際大都市”，有幾十個大城市提出要做成“特大城市”，幾百個小城市提出要做成“大城市”，大多不切合實際?，F(xiàn)在世界上有多少“國際大都市”?連香港都不稱自己是國際大都市，而稱區(qū)域性大都市。為了把城市“做大作強(qiáng)”，許多城市在規(guī)劃中對城市人口的預(yù)測過大，成為虛擬預(yù)測，目的是多要用地指標(biāo)。
第三，城鎮(zhèn)土地利用效率低，而且粗放。目前我國城鎮(zhèn)用地中，有大約8％的土地(約2670平方公里)屬于閑置用地，還沒有被開發(fā)，而低效利用的土地則更多。這個數(shù)字是2004年11月至2005年3月由地方層層上報出來的，實際的情況肯定比這還要多。
第四，城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理，各類用地比例失調(diào)，尤其是居住用地偏小。城市是人口聚集區(qū)，應(yīng)當(dāng)以生活用地為主，而我國城市生產(chǎn)用地偏大。國外城市居住用地一般占到城市用地的45％左右，而我國的城市一般只有20％左右。
第五，城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度低。一般來講，城鎮(zhèn)化土地是集約和節(jié)約的，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)大，農(nóng)村建設(shè)用地相對減少，建設(shè)用地總量趨于平衡。我國的情況是，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)大了，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有減少，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大速度過快。從2000到2006年，我國農(nóng)村人口減少了7000多萬，而村莊用地卻增加了4340平方公里，
三、加強(qiáng)土地利用調(diào)控，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展
按照中共十七大的要求，在城鎮(zhèn)化過程中，土地利用的總體要求應(yīng)當(dāng)是：控制城鎮(zhèn)用地的過快擴(kuò)張，加強(qiáng)城鎮(zhèn)用地的區(qū)域調(diào)控，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。
第一，控制城鎮(zhèn)用地的過快擴(kuò)張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)用地增長的規(guī)模，防止城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張超越人口、產(chǎn)業(yè)集聚進(jìn)程，提高集約用地水平，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。
第二，加強(qiáng)城鎮(zhèn)用地區(qū)域調(diào)控。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化配置大城市各類建設(shè)用地，提高中小城市土地集約利用水平。統(tǒng)籌優(yōu)化城市群區(qū)域的城鎮(zhèn)用地，促進(jìn)各城市間的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，發(fā)揮區(qū)域土地利用整體效益。合理規(guī)劃具備城市群發(fā)展條件區(qū)域的城鎮(zhèn)發(fā)展用地，促進(jìn)形成用地少、就業(yè)多、產(chǎn)業(yè)集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。
第三，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。以國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為導(dǎo)向，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，嚴(yán)格控制限制類工業(yè)項目用地，禁止向淘汰類工業(yè)項目供地，重點支持發(fā)展與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)?？茖W(xué)配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成，提高工業(yè)用地綜合效益。
第四，引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。鼓勵采用公共交通導(dǎo)向等城鎮(zhèn)用地開發(fā)模式，優(yōu)化調(diào)整居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)保、生態(tài)保障等用地的比例，促進(jìn)建筑密度高中低合理搭配的用地結(jié)構(gòu)的形成，提高城鎮(zhèn)用地效率。
只要認(rèn)真根據(jù)中國的國情，研究土地使用政策，該保的保，該壓的壓，中國城市和住宅可持續(xù)發(fā)展就能夠?qū)崿F(xiàn)。
城鎮(zhèn)化的過程，是人口從第一產(chǎn)業(yè)脫離，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，向城鎮(zhèn)聚集。由于人口的聚集，需要有土地的供應(yīng)，使得日益增加的城鎮(zhèn)人口有生活、生產(chǎn)和其他活動的空間。對于中國而言，人口眾多與土地資源短缺，是城鎮(zhèn)化的一個基本矛盾。在城鎮(zhèn)化的過程中，既要促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又要保護(hù)土地特別是耕地等農(nóng)用地，必須走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，從土地利用而言，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，提高土地利用的效率和效益，土地資源必須集約和節(jié)約利用。這與許多人口密度低，土地資源相對充足的國家相比，有很大的不同。
人口在城鎮(zhèn)集聚時，首先解決的是生活用地，其次才是生產(chǎn)用地和生態(tài)用地。近年來我國比較重視城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這毫無疑問是正確的，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，才能增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合承載能力，才能吸引更多的人口，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但是也存在一個不可忽視的問題：各地過多地追求產(chǎn)業(yè)開發(fā)，建設(shè)各類的開發(fā)區(qū)，生活用地、生產(chǎn)用地、生態(tài)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)和時序失調(diào)，布局不合理，造成諸如房價上漲，提高了城鎮(zhèn)的門檻，實際上是阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這必須引起高度重視。
一、城鎮(zhèn)化及其用地的現(xiàn)狀
新中國以來，我國城鎮(zhèn)化走過了一個曲折的歷程。改革開放以前(1978年以前)，年均只以 0.37個百分點增長。改革開放以后，增幅明顯加快。從1978年到1990年，年均增長速度達(dá)到了0.71個百分點。從1990到2000年，年均增加近1個百分點。從2000到2006年，年均增長了1.3個百分點。
從用地來講，按照國土資源部的口徑，2000年末城市、建制鎮(zhèn)和獨立工礦用地為59712平方公里，到2006年城市、建制鎮(zhèn)和獨立工礦用地為76227平方公里，6年間增加了16515平方公里，增長了28％，而城鎮(zhèn)人口增長了26％。人均用地2000年是130平方米，2006年是132平方米。總的來說，用地增長超過人口增長。從 1999年開始，國土資源部對全國93個50萬人口以上城市用地情況進(jìn)行監(jiān)測。通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)這些城市用地平均每年擴(kuò)展11平方公里。從統(tǒng)計情況看，城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地占全國新增建設(shè)用地的53％，所占耕地占新增建設(shè)占用耕地的56％。
可見，城鎮(zhèn)擴(kuò)展用地是占用土地及占用耕地的一個主要因素。
二、城鎮(zhèn)用地存在的主要問題
第一，城鎮(zhèn)拓展與耕地保護(hù)的矛盾非常尖銳。城鎮(zhèn)大都是在地理位置、土地條件比較好的地方發(fā)展起來的，而這些地方也是光、熱、水等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的地方，特別適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，所以城市擴(kuò)展占地主要是城市周圍較好的土地，特別是耕地。一方面要保護(hù)耕地，保障國家的糧食安全；另一方面要促進(jìn)城鎮(zhèn)化，形成輻射作用大的城市群。這個矛盾必須是中國城市化長期面對的主要矛盾。
第二，許多地方在進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃時不切實際地把城市做大作強(qiáng)，有盲目擴(kuò)大城市建設(shè)用地的傾向?，F(xiàn)在有十幾個特大城市提出要做成“國際大都市”，有幾十個大城市提出要做成“特大城市”，幾百個小城市提出要做成“大城市”，大多不切合實際?，F(xiàn)在世界上有多少“國際大都市”?連香港都不稱自己是國際大都市，而稱區(qū)域性大都市。為了把城市“做大作強(qiáng)”，許多城市在規(guī)劃中對城市人口的預(yù)測過大，成為虛擬預(yù)測，目的是多要用地指標(biāo)。
第三，城鎮(zhèn)土地利用效率低，而且粗放。目前我國城鎮(zhèn)用地中，有大約8％的土地(約2670平方公里)屬于閑置用地，還沒有被開發(fā)，而低效利用的土地則更多。這個數(shù)字是2004年11月至2005年3月由地方層層上報出來的，實際的情況肯定比這還要多。
第四，城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)不合理，各類用地比例失調(diào)，尤其是居住用地偏小。城市是人口聚集區(qū)，應(yīng)當(dāng)以生活用地為主，而我國城市生產(chǎn)用地偏大。國外城市居住用地一般占到城市用地的45％左右，而我國的城市一般只有20％左右。
第五，城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度低。一般來講，城鎮(zhèn)化土地是集約和節(jié)約的，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)大，農(nóng)村建設(shè)用地相對減少，建設(shè)用地總量趨于平衡。我國的情況是，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)大了，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有減少，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大速度過快。從2000到2006年，我國農(nóng)村人口減少了7000多萬，而村莊用地卻增加了4340平方公里，
三、加強(qiáng)土地利用調(diào)控，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展
按照中共十七大的要求，在城鎮(zhèn)化過程中，土地利用的總體要求應(yīng)當(dāng)是：控制城鎮(zhèn)用地的過快擴(kuò)張，加強(qiáng)城鎮(zhèn)用地的區(qū)域調(diào)控，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)城鎮(zhèn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)調(diào)整。
第一，控制城鎮(zhèn)用地的過快擴(kuò)張。合理調(diào)控城鎮(zhèn)用地增長的規(guī)模，防止城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)張超越人口、產(chǎn)業(yè)集聚進(jìn)程，提高集約用地水平，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。
第二，加強(qiáng)城鎮(zhèn)用地區(qū)域調(diào)控。堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化配置大城市各類建設(shè)用地，提高中小城市土地集約利用水平。統(tǒng)籌優(yōu)化城市群區(qū)域的城鎮(zhèn)用地，促進(jìn)各城市間的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，發(fā)揮區(qū)域土地利用整體效益。合理規(guī)劃具備城市群發(fā)展條件區(qū)域的城鎮(zhèn)發(fā)展用地，促進(jìn)形成用地少、就業(yè)多、產(chǎn)業(yè)集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。
第三，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。以國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為導(dǎo)向，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先保障技術(shù)含量高、社會經(jīng)濟(jì)效益好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，嚴(yán)格控制限制類工業(yè)項目用地，禁止向淘汰類工業(yè)項目供地，重點支持發(fā)展與地區(qū)資源環(huán)境條件相適應(yīng)的各具特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)?？茖W(xué)配置不同類型和不同規(guī)模的企業(yè)用地，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的形成，提高工業(yè)用地綜合效益。
第四，引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。鼓勵采用公共交通導(dǎo)向等城鎮(zhèn)用地開發(fā)模式，優(yōu)化調(diào)整居住、商業(yè)、工業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)保、生態(tài)保障等用地的比例，促進(jìn)建筑密度高中低合理搭配的用地結(jié)構(gòu)的形成，提高城鎮(zhèn)用地效率。
只要認(rèn)真根據(jù)中國的國情，研究土地使用政策，該保的保，該壓的壓，中國城市和住宅可持續(xù)發(fā)展就能夠?qū)崿F(xiàn)。