城市土地是的存量資產(chǎn)，是城市經(jīng)濟(jì)運行的載體，是城市建設(shè)與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是“經(jīng)營城市”發(fā)展戰(zhàn)略的重要支持基礎(chǔ)。城市土地制度建設(shè)是我國土地制度建設(shè)的重要組成部分，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要內(nèi)容之一。搞好城市土地制度建設(shè)，不僅有利于我國經(jīng)濟(jì)體制的改革與完善，而且有利于我國城市化建設(shè)步伐的加快，同時對全面建設(shè)小康社會具有積極的推動作用。建國之后，尤其是改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國的城市土地制度改革取得了可喜的成就。但總體來說，與城市化進(jìn)程還很不適應(yīng)。目前仍然存在著諸多問題需要認(rèn)真研究。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個體勞動者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：
（1）沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲宜校?BR> （2）用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價、有限期的特點）將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有；考試大土地估價師站點
（3）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價將農(nóng)村的非國有土地轉(zhuǎn)變成國有土地；
（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個人所有的土地向國有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。
1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得?？荚嚧笸恋毓纼r師站點
如果說城市土地由私有（個體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，是一個歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來是沒有價值和價格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來表現(xiàn)自己時，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的?，F(xiàn)在實行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，也是國有土地價值的具體體現(xiàn)。實踐證明，實行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個現(xiàn)實問題。這里涉及到一個土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊型恋氐乃袡?quán)，但誰都沒有實際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)等，并對每一項權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評判標(biāo)準(zhǔn)?？荚嚧笸恋毓纼r師站點
通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時的行為更加長期化。通過嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個人之間的反向流動，實現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價出售大發(fā)橫財，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機(jī)關(guān)、軍隊、學(xué)校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營行為進(jìn)行有效的遏制?？擅鞔_土地?zé)o償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評估價格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實行土地租約制，推動城市土地資源的合理配置。
一、城市土地所有制變革：
產(chǎn)權(quán)界定與土地資產(chǎn)的保值增殖1949年以前，我國土地基本上實行的是私有制。由于商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，城市的數(shù)量和規(guī)模都比較小，因而城市土地在國土面積中所占的比重很小。然而，很小的一塊土地也分散在政府官僚、封建地主、民族工商業(yè)者、個體勞動者、城市居民和外國人手中。新中國成立后，我國政府著力推行城市土地國有化：
（1）沒收外國人、封建地主和國民黨政府在城市中的土地，強(qiáng)制使之變?yōu)閲宜校?BR> （2）用贖買、國家經(jīng)租和公私合營的辦法（帶有較大程度的強(qiáng)制性和不等價、有限期的特點）將私營工商企業(yè)、房地產(chǎn)公司和房地產(chǎn)業(yè)主的城市房地產(chǎn)收歸國有；考試大土地估價師站點
（3）以城市建設(shè)征用土地的方式強(qiáng)制、低價將農(nóng)村的非國有土地轉(zhuǎn)變成國有土地；
（4）以立憲的方式宣布全部城市土地歸國家所有，從而完成了城市內(nèi)部少量集體和個人所有的土地向國有產(chǎn)權(quán)的無償轉(zhuǎn)移。
從1949年到1982年，中央政府著力推行城市土地國有化政策，使我國城市土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化，并最終形成了城市土地單一的國家所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種土地所有制形式與整個生產(chǎn)資料所有制形式是基本吻合的。它在一定程度上為國家的基本建設(shè)、政治穩(wěn)定奠定了最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是這種單一的土地所有制形式，隨著時代的發(fā)展，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的制約因素。
1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！钡搅?987年，深圳市政府以定向協(xié)議的方式出讓了中國第一塊商品土地的使用權(quán)，此后又以公開招標(biāo)、拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得?？荚嚧笸恋毓纼r師站點
如果說城市土地由私有（個體）轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，是一個歷史性的轉(zhuǎn)折或革命的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，則是又一次歷史性轉(zhuǎn)折或革命。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。馬克思講過，地租的占有是土地所有權(quán)借以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形式。土地本來是沒有價值和價格的。但是當(dāng)存在土地所有權(quán)且土地所有權(quán)需要以經(jīng)濟(jì)形式來表現(xiàn)自己時，地租的出現(xiàn)就成為一種可能。我國城市土地收取的地租，一方面來源于建筑物的壟斷價格，另一方面來源于建設(shè)用地的高額地租。過去我們無償劃撥土地從一定意義上說是不符合經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的?，F(xiàn)在實行城市土地有償使用，這既是土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，也是國有土地價值的具體體現(xiàn)。實踐證明，實行城市土地有償使用既有利于國有資產(chǎn)保值增殖，也有利于國有資產(chǎn)的良性循環(huán)，直接受益于市政建設(shè)。
按法律規(guī)定我國城市土地屬于國家所有，但這里有些問題需要認(rèn)真研究。如城市土地歸國家所有，這里的國家是單指中央政府？還是包括地方政府？在這個問題上法律規(guī)定或界定并不十分清楚。由于法律界定模糊，在中央政府和地方政府之間經(jīng)常發(fā)生激烈的碰撞和摩擦。表現(xiàn)為對土地出讓金分成比例的矛盾以及越來越多的地方政府直接參與的“土地違法案件”。由于土地多分散在各地，因而土地開發(fā)利用、出讓轉(zhuǎn)讓只能由地方政府實施。這就使地方政府在行使土地的所有權(quán)時具有明顯的效率優(yōu)勢。近年來，我國城市土地利用之所以趨于好轉(zhuǎn)，其原因就是地方政府有積極性。
中央政府如何行使對城市土地的所有權(quán)？中央政府與地方政府如何劃分產(chǎn)權(quán)？這是一個現(xiàn)實問題。這里涉及到一個土地產(chǎn)權(quán)的人格化問題。這幾乎是公有制形式存在的一個共性問題。我們通常說的城市土地的國家所有，實際上是國家在代理全體人民行使對土地的所有權(quán)。雖然全體人民理論上可以按人數(shù)均勻地?fù)碛袊型恋氐乃袡?quán)，但誰都沒有實際上的支配權(quán)。為此，我們必須明確城市政府作為城市土地所有權(quán)主體的地位，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵，將土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步分解為所有權(quán)、占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、贈與權(quán)、抵押權(quán)等，并對每一項權(quán)利加以明確界定。如將所有權(quán)、出售權(quán)歸中央政府；占有權(quán)、開發(fā)權(quán)歸地方政府。收益權(quán)由中央政府與地方政府按比例分成等等。在此基礎(chǔ)上決定將哪些權(quán)利在多大程度上和多長期限內(nèi)賦予土地使用者，并保留對這些安排進(jìn)行調(diào)整和最終處置的權(quán)利。這樣將為解決國家所有權(quán)和使用者使用權(quán)之間的沖突和糾紛提供明確的評判標(biāo)準(zhǔn)?？荚嚧笸恋毓纼r師站點
通過明確產(chǎn)權(quán)，使城市政府在配置土地時的行為更加長期化。通過嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃以及公眾參與的辦法對城市政府的權(quán)力進(jìn)行約束，使土地資源配置能夠反映國家和社會的利益。允許城市土地所有權(quán)在政府與企業(yè)、個人之間的反向流動，實現(xiàn)城市用地產(chǎn)權(quán)的多元化；充分發(fā)揮土地市場在城市土地資源配置中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用；在價格機(jī)制和政府合理的公共政策作用下實現(xiàn)高效和可持續(xù)利用。避免開發(fā)公司憑借特權(quán)低價甚至無償從政府手中得到土地，通過開發(fā)后加價出售大發(fā)橫財，占有了本應(yīng)屬于政府收入的地租。
對原有無償劃撥土地的土地使用者如國家機(jī)關(guān)、軍隊、學(xué)校、國有企業(yè)等變相以土地入股分成、出地合建住宅分成、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣等經(jīng)營行為進(jìn)行有效的遏制?？擅鞔_土地?zé)o償無期使用的最后期限，到期由政府依據(jù)評估價格逐一與使用單位簽訂用地合同，補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交困難的可采取緩繳、逐年收繳，甚至政府土地使用權(quán)入股的方式，全面實行土地租約制，推動城市土地資源的合理配置。