一、“代建制”提出的原因
長期以來，在基本建設(shè)領(lǐng)域，對非經(jīng)營性公益性建設(shè)項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設(shè)單位負責建設(shè)實施、對形成的資產(chǎn)擁有使用權(quán)和所有權(quán)的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現(xiàn)了政府投資項目投資失控、建設(shè)周期和質(zhì)量難以保證、政府投資效益難以按預(yù)期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產(chǎn)權(quán)使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產(chǎn)不具有所有權(quán)，因此對項目的建設(shè)管理和使用必定缺少發(fā)言權(quán)，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設(shè)過程管理的傾向；而建設(shè)單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設(shè)項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設(shè)資金的外來性，謀求建設(shè)單位自身利益的化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關(guān)注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現(xiàn)實。
因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。
二、“代建制”應(yīng)解決的主要問題
《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出“對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應(yīng)是解決現(xiàn)行投資管理體制中出資與使用之間的利益關(guān)系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應(yīng)具有項目建設(shè)法人主體地位，不在于項目建設(shè)資金應(yīng)由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關(guān)系。如何將出資人和使用人從體制上構(gòu)建成為利益相關(guān)的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應(yīng)將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設(shè)管理相適應(yīng)的業(yè)主體制構(gòu)建上。只有構(gòu)建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。
三、“代建制”實施的可行模式
就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。
1.項目管理（PM）的基本形式
項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現(xiàn)項目的工期、質(zhì)量和成本目標，按照工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和程序?qū)椖拷ㄔO(shè)全過程實施計劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以項目目標為導(dǎo)向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。
從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構(gòu)為其提供全過程的項目管理服務(wù)，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構(gòu)幫助其對項目進行管理，項目管理機構(gòu)按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務(wù)，包括提供項目的前期策劃服務(wù)。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關(guān)職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產(chǎn)權(quán)所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一體化，使得項目管理機構(gòu)除關(guān)注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協(xié)調(diào)處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務(wù)商、供貨商、承建商對合同的履行。
在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現(xiàn)投資與使用需求達到平衡的管理咨詢服務(wù)。PM在性質(zhì)上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務(wù)合同，與服務(wù)商、供貨商、承建商沒有合同關(guān)系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。
長期以來，在基本建設(shè)領(lǐng)域，對非經(jīng)營性公益性建設(shè)項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設(shè)單位負責建設(shè)實施、對形成的資產(chǎn)擁有使用權(quán)和所有權(quán)的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現(xiàn)了政府投資項目投資失控、建設(shè)周期和質(zhì)量難以保證、政府投資效益難以按預(yù)期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產(chǎn)權(quán)使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產(chǎn)不具有所有權(quán)，因此對項目的建設(shè)管理和使用必定缺少發(fā)言權(quán)，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設(shè)過程管理的傾向；而建設(shè)單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設(shè)項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設(shè)資金的外來性，謀求建設(shè)單位自身利益的化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關(guān)注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現(xiàn)實。
因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。
二、“代建制”應(yīng)解決的主要問題
《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中提出“對非經(jīng)營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應(yīng)是解決現(xiàn)行投資管理體制中出資與使用之間的利益關(guān)系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應(yīng)具有項目建設(shè)法人主體地位，不在于項目建設(shè)資金應(yīng)由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關(guān)系。如何將出資人和使用人從體制上構(gòu)建成為利益相關(guān)的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應(yīng)將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設(shè)管理相適應(yīng)的業(yè)主體制構(gòu)建上。只有構(gòu)建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。
三、“代建制”實施的可行模式
就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。
1.項目管理（PM）的基本形式
項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現(xiàn)項目的工期、質(zhì)量和成本目標，按照工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和程序?qū)椖拷ㄔO(shè)全過程實施計劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以項目目標為導(dǎo)向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。
從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構(gòu)為其提供全過程的項目管理服務(wù)，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構(gòu)幫助其對項目進行管理，項目管理機構(gòu)按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務(wù)，包括提供項目的前期策劃服務(wù)。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關(guān)職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產(chǎn)權(quán)所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一體化，使得項目管理機構(gòu)除關(guān)注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協(xié)調(diào)處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務(wù)商、供貨商、承建商對合同的履行。
在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現(xiàn)投資與使用需求達到平衡的管理咨詢服務(wù)。PM在性質(zhì)上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務(wù)合同，與服務(wù)商、供貨商、承建商沒有合同關(guān)系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。