一、“代建制”提出的原因
長期以來，在基本建設領域，對非經營性公益性建設項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設單位負責建設實施、對形成的資產擁有使用權和所有權的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現了政府投資項目投資失控、建設周期和質量難以保證、政府投資效益難以按預期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產權使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產不具有所有權，因此對項目的建設管理和使用必定缺少發(fā)言權，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設過程管理的傾向；而建設單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設資金的外來性，謀求建設單位自身利益的化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現實。
因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。
二、“代建制”應解決的主要問題
《國務院關于投資體制改革的決定》中提出“對非經營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應是解決現行投資管理體制中出資與使用之間的利益關系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應具有項目建設法人主體地位，不在于項目建設資金應由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關系。如何將出資人和使用人從體制上構建成為利益相關的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設管理相適應的業(yè)主體制構建上。只有構建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。
三、“代建制”實施的可行模式
就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。
1.項目管理（PM）的基本形式
項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現項目的工期、質量和成本目標，按照工程建設的內在規(guī)律和程序對項目建設全過程實施計劃、組織、控制和協(xié)調，以項目目標為導向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。
從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構為其提供全過程的項目管理服務，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構幫助其對項目進行管理，項目管理機構按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務，包括提供項目的前期策劃服務。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產權所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產權關系的一體化，使得項目管理機構除關注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協(xié)調處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務商、供貨商、承建商對合同的履行。
在這種關系結構下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現投資與使用需求達到平衡的管理咨詢服務。PM在性質上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務合同，與服務商、供貨商、承建商沒有合同關系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。
長期以來，在基本建設領域，對非經營性公益性建設項目，我國政府一直實行的是政府出資、建設單位負責建設實施、對形成的資產擁有使用權和所有權的體制。在這種政府投資管理體制下，便出現了政府投資項目投資失控、建設周期和質量難以保證、政府投資效益難以按預期有效發(fā)揮、甚至孳生腐敗的問題。這些問題的出現，原因是多方面的，但歸集到一點，就是出資人與產權使用人的異體化矛盾造成的。政府作為項目投資管理中的出資者和審批者，由于其對最終形成資產不具有所有權，因此對項目的建設管理和使用必定缺少發(fā)言權，因此必然形成重重投資必要性和投資量管理、輕項目建設過程管理的傾向；而建設單位作為項目投資的最終獲益者，便利用工程建設項目投資的不可逆性、項目使用的決定性以及建設資金的外來性，謀求建設單位自身利益的化，千方百計爭取政府投資資金為我所用，其利益關注點與出資方形成倒置。這也是長期以來政府在投資項目管理中不得不面對的現實。
因此，“代建制”的提出是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益，規(guī)范項目投資管理行為的必然。
二、“代建制”應解決的主要問題
《國務院關于投資體制改革的決定》中提出“對非經營性政府投資項目，加快推進”代建制“，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”的要求，其根本目的應是解決現行投資管理體制中出資與使用之間的利益關系問題。要解決這種由于投資管理體制形成的利益矛盾沖突，問題不在于“代建制”采取何種工程項目管理模式，不在于代建人是否應具有項目建設法人主體地位，不在于項目建設資金應由誰管理，不在于代建管理費的多少等表面問題上，根本的問題是在于如何處理解決好出資人、使用人和代建人三者之間的利益關系。如何將出資人和使用人從體制上構建成為利益相關的統(tǒng)一體，即形成項目投資管理的單一業(yè)主，這是“代建制”能夠正常開展的有效保證（見圖1）。因此，我們探討“代建制”應將工作重點放在研究如何建立一種與工程建設管理相適應的業(yè)主體制構建上。只有構建起了政府投資項目管理單一業(yè)主制，“代建制”推行過程中的其它具體問題都可以通過投資項目業(yè)主在實踐中逐步加以解決和完善。
三、“代建制”實施的可行模式
就“代建制”實施的模式而言，可以針對政府投資項目的不同要求、不同特點，選擇適合的工程項目管理模式實施，沒有必要采取固定的、單一或統(tǒng)一的模式。下面對工程項目管理的幾種模式進行分析來加以認識。
1.項目管理（PM）的基本形式
項目管理（PM）就廣義而言，泛指為實現項目的工期、質量和成本目標，按照工程建設的內在規(guī)律和程序對項目建設全過程實施計劃、組織、控制和協(xié)調，以項目目標為導向，執(zhí)行管理各項基本職能的綜合活動過程。
從狹義上理解，項目管理（PM）是指項目業(yè)主委托專業(yè)化的項目管理機構為其提供全過程的項目管理服務，其基本特征是業(yè)主不再自行管理項目，而是委托項目管理機構幫助其對項目進行管理，項目管理機構按照委托合同的要求代表業(yè)主行使項目管理職能，為業(yè)主提供的是項目管理咨詢服務，包括提供項目的前期策劃服務。項目管理（PM）不承包工程，只代表業(yè)主利益，是業(yè)主的延伸，行使業(yè)主方項目管理的有關職能。在這里，業(yè)主既是投資者，也是未來項目產權所有者，由于業(yè)主的投資、使用與產權關系的一體化，使得項目管理機構除關注自身利益外主要考慮業(yè)主的各種利益，在實施中可以較好的協(xié)調處理投資與使用需求的矛盾，監(jiān)督服務商、供貨商、承建商對合同的履行。
在這種關系結構下，PM尋求的是為業(yè)主提供一個實現投資與使用需求達到平衡的管理咨詢服務。PM在性質上不屬于承包商，其只與業(yè)主簽訂管理咨詢服務合同，與服務商、供貨商、承建商沒有合同關系。PM模式下，需要業(yè)主對項目管理要有一定程度的介入。