摘 要：在分析國(guó)內(nèi)外建設(shè)項(xiàng)目管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)我國(guó)水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀的分析，提出“代建制”的定義和在水利工程建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)施條件。
1、國(guó)內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析
1.1 國(guó)外工程建設(shè)管理的主要模式
國(guó)外工程建設(shè)管理發(fā)展情況都是與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、建筑市場(chǎng)化率、投融資主體以及其項(xiàng)目管理專業(yè)化程度是緊密相關(guān)的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的私有化程度較高。建設(shè)項(xiàng)目（包括許多大型項(xiàng)目）大多由私人作為投資主體，建筑業(yè)的市場(chǎng)化程度較高。加之發(fā)達(dá)國(guó)家建筑市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多、內(nèi)容細(xì)、信用好；建筑業(yè)的工程保險(xiǎn)、擔(dān)保體系非常健全。在這種市場(chǎng)環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量控制的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項(xiàng)目管理公司協(xié)助自己做好項(xiàng)目管理，形成項(xiàng)目一體化管理。因此，國(guó)外對(duì)項(xiàng)目管理模式的研究主要從項(xiàng)目的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善項(xiàng)目的質(zhì)量、投資和進(jìn)度目標(biāo)。國(guó)外目前工程建設(shè)管理主要有兩種類型，即工程總承包和工程項(xiàng)目管理兩種大類。
工程總承包是在美國(guó)上世紀(jì)60年代的比較單一、傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)一招投標(biāo)一施工(DBB，Design-Bid -Build)方式上發(fā)展起來(lái)的?！半S著70年代初項(xiàng)目造價(jià)增加和工程延期越來(lái)越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強(qiáng)項(xiàng)目的全過(guò)程管理”，各種項(xiàng)目管理模式應(yīng)運(yùn)而生并迅速被社會(huì)接受。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(CM，Construction Management)、項(xiàng)目總承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turn-key四種主要的模式。
根據(jù)美國(guó)“設(shè)計(jì)一建造”學(xué)會(huì)2000年的報(bào)告，采用設(shè)計(jì)一建造總承包合同方式的比例已達(dá)到30％，并預(yù)計(jì)2005年將上升到45％。在美國(guó)、加拿大等國(guó)家的大型工程公司的主要業(yè)務(wù)中，工程總承包業(yè)務(wù)占60—85％，工程項(xiàng)目管理服務(wù)占5—15％，項(xiàng)目組織實(shí)施委托專業(yè)性公司運(yùn)作已是一種通行的做法。
1.1.1 工程總承包
（1）DBB模式
DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。業(yè)主分別與設(shè)計(jì)和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設(shè)計(jì)全部完成后，進(jìn)行招投標(biāo)，然后進(jìn)入施工。這種模式的各階段相互搭接安排緊湊，便于質(zhì)量控制。但建設(shè)周期長(zhǎng)、設(shè)計(jì)可施工性差、早期無(wú)法確定工程造價(jià)、組織管理風(fēng)險(xiǎn)大是該模式固有的缺點(diǎn)。
（2）CM模式
CM模式1966年首次被應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(Scott，1986)。該模式分為Agency CM 和Non－Agency CM兩種方式。前者是業(yè)主分別與設(shè)計(jì)、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同(圖2)。專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化和施工管理，不對(duì)投資負(fù)責(zé)；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對(duì)施工的保證費(fèi)用(GMP，Guaranteed Maximum Price)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（3）DB模式
DB模式起源于60年代，特點(diǎn)是由業(yè)主與設(shè)計(jì)和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。業(yè)主和設(shè)計(jì)—建造承包商密切合作，完成項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購(gòu)買和項(xiàng)目融資。使用一個(gè)承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計(jì)和施工的矛盾，可顯著降低項(xiàng)目的成本和縮短工期。同時(shí)，在選定承包商時(shí)，把設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣作為主要的評(píng)標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項(xiàng)目。
（4）設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工／交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)
EPC／Turnkey方式是指業(yè)主通過(guò)委托專業(yè)咨詢公司研究擬建項(xiàng)目的基本要求，初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價(jià)，而后通過(guò)招標(biāo)等方式選定一個(gè)設(shè)計(jì)建造總承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成本負(fù)責(zé)，由總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。
1.1.2 工程項(xiàng)目管理
它是指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的管理與服務(wù)。
（1）項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)
PM是工程項(xiàng)目公司按合同約定，在項(xiàng)目的決策、實(shí)施階段為業(yè)主編制相關(guān)文件，提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行的管理和服務(wù)。
英國(guó)建筑師協(xié)會(huì)將項(xiàng)目管理(PM)的定義為“從項(xiàng)目的開始到項(xiàng)目的完成，通過(guò)項(xiàng)目策劃(PP)和項(xiàng)目控制(PC)以達(dá)到項(xiàng)目的費(fèi)用目標(biāo)(投資目標(biāo)、成本目標(biāo))、質(zhì)量目標(biāo)和進(jìn)度目標(biāo)”。即PM=PP+PC。項(xiàng)目管理(PM)分為業(yè)主方的PM、設(shè)計(jì)方的PM、承包方的PM和供貨方的PM四種類型。其中業(yè)主方的PM起主導(dǎo)作用，本文所指為業(yè)主方的PM。
項(xiàng)目策劃(PP)從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)主要包括目標(biāo)論證、目標(biāo)分解、組織結(jié)構(gòu)策劃、工作流程策劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險(xiǎn)管理策劃等。項(xiàng)目策劃以時(shí)間劃分包括決策期的策劃、實(shí)施期的策劃(又分為進(jìn)度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營(yíng)策劃。策劃的目的是為了控制，項(xiàng)目控制(PC)的主要措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施。
具體來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等服務(wù)，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報(bào)酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。
（2）項(xiàng)目管理承包(PMC)
項(xiàng)目管理承包商代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的項(xiàng)目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項(xiàng)目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工承包商，并對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工進(jìn)行全面管理。
PMC是受業(yè)主委托對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面的管理的項(xiàng)目管理承包商，PMC管理模式分成兩個(gè)階段來(lái)進(jìn)行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。在定義階段，PMC要負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)單位完成初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)，提出一定的合理化建議；根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、類似項(xiàng)目的成本資料與經(jīng)驗(yàn)做出投資預(yù)算作為工程造價(jià)控制的參考；在此基礎(chǔ)上，編制出工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造的招標(biāo)書，確定工程中各個(gè)項(xiàng)目的總承包商，視不同的項(xiàng)目總承包商可以是EPC或設(shè)計(jì)—建造。在執(zhí)行階段，由中標(biāo)的總承包商負(fù)責(zé)執(zhí)行詳細(xì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造工作，PMC在業(yè)主的委托管理合同授權(quán)下，進(jìn)行全部項(xiàng)目的管理協(xié)調(diào)工作，直到項(xiàng)目完成。在PMC介入的各階段，PMC要及時(shí)向業(yè)主報(bào)告工作，業(yè)主則派出少量人員對(duì)PMC的工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
PMC的報(bào)價(jià)組成多數(shù)為工時(shí)費(fèi)用部分、利潤(rùn)部分和風(fēng)險(xiǎn)金部分之和。項(xiàng)目的最終決算要同在定義階段結(jié)束時(shí)批準(zhǔn)的預(yù)算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成辦法就節(jié)約部分初步計(jì)算，再按項(xiàng)目的可用性、性能、工期三個(gè)方面的指標(biāo)考核而得最終獎(jiǎng)勵(lì)額；若超支了，則要按協(xié)議約定承擔(dān)罰款，直至罰沒(méi)PMC的全部擔(dān)保金。
與PM模式相比，PMC服務(wù)方式除完成項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)的全部工作內(nèi)容外，還按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的服務(wù)。
總之，PM／PMC是指咨詢公司代業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，并且使業(yè)主接收到合理的建議和決策信息，有利于業(yè)主做出合理和正確的決策。PM／PMC與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調(diào)者的地位。
1.2 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理模式和存在問(wèn)題
1.2.1國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理的主要模式
使得我國(guó)工程建設(shè)的水平和投資效益長(zhǎng)期得不到提高，投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)失控的現(xiàn)象在許多工國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理模式的發(fā)展是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，建筑業(yè)市場(chǎng)化、投融資主體改革密切相關(guān)的。從新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)八十年代改革開放，國(guó)內(nèi)的建設(shè)管理模式大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：
第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。這種模式適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際環(huán)境等形式，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。
第二階段，基于產(chǎn)品、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的自營(yíng)制建設(shè)管理模式。在改革開放前，我國(guó)的建設(shè)產(chǎn)品不作為商品，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理一直采用產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種管理體制下，設(shè)計(jì)單位、施工單位、運(yùn)行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級(jí)行政管理關(guān)系。這種管理體制下沒(méi)有一個(gè)職責(zé)明確的單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設(shè)的不管運(yùn)行，項(xiàng)目投資效益無(wú)人問(wèn)津的局面。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和項(xiàng)目建設(shè)自營(yíng)制的歷史條件下，一般在大中型項(xiàng)目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場(chǎng)指揮部，行使項(xiàng)目建設(shè)指揮權(quán)力。由于這種傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理體制不符合項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和深入，新的建設(shè)管理體制取代原來(lái)不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。
第三階段，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制。在實(shí)施了改革開放的基本國(guó)策后，我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過(guò)推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國(guó)家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。出現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場(chǎng)三元主體。
從工程的組織和項(xiàng)目投資主體上分析，改革開放前后出現(xiàn)的建設(shè)管理模式主要有以下特點(diǎn)。
（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位
1980年代以前，政府投資項(xiàng)目主要由相關(guān)的對(duì)口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府的要求，由建設(shè)機(jī)構(gòu)編制并提出項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)書、可行性報(bào)告，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)管理，建成后移交對(duì)口主管政府部門下屬的使用和管理機(jī)構(gòu)（ 性質(zhì)為事業(yè)單位）。
（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位
1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實(shí)施政府投資工程的管理。
（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位
專業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也基本上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實(shí)施。
（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位
對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項(xiàng)目一般跨越多個(gè)行政區(qū)域、動(dòng)拆遷量大面廣、各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，很多地方都是由具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。與之類似的機(jī)構(gòu)還有項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實(shí)施過(guò)程。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。
（5）成立的項(xiàng)目法人為建設(shè)單位
項(xiàng)目法人方式是指應(yīng)國(guó)家發(fā)改委1996年通知要求，由按照規(guī)定成立的項(xiàng)目法人在經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中實(shí)施建設(shè)工程的管理。一般是，在項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)之后，由有關(guān)部門組建項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。工程完工后，項(xiàng)目建設(shè)管理班子一般即轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理班子。
1.2.2 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問(wèn)題
根據(jù)對(duì)收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中所存在的問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面。
（1）造價(jià)超支嚴(yán)重
由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。造成管理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。更難以積極主動(dòng)地控制投資。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按計(jì)劃投資完成的極少。多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的20～30％，超過(guò)1-2倍的也屢見(jiàn)不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。使用者只受益無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。而且有時(shí)甚至超過(guò)的投資越多效益竟越高。
而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的都是國(guó)有資金,提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),僅貴州省2000 年由政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,超出概率幾乎是100% ,有的項(xiàng)目甚至超出批準(zhǔn)概算的200%。
（2）專業(yè)化程度低
目前，大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位臨時(shí)組建項(xiàng)目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理．其實(shí)質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動(dòng)中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的特征，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，同時(shí)浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問(wèn)題。
（3）政府監(jiān)控不力
目前，我國(guó)政府對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒(méi)有一部系統(tǒng)性的在實(shí)踐中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴(yán)格。無(wú)法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒(méi)有處罰的法規(guī)，對(duì)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補(bǔ)資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
此外，監(jiān)管力量的缺乏也導(dǎo)致了大量招投標(biāo)不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造成了漏洞。
（4）項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性
由于政府投資的無(wú)償性．即對(duì)資金管理者沒(méi)有還本付息的壓力，反而這種項(xiàng)目的實(shí)施能體現(xiàn)“政績(jī)”、甚至有謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)的單位對(duì)有限的項(xiàng)目投資資金的爭(zhēng)奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門(如計(jì)委、財(cái)政等)，在面臨方方面面的要求和壓力下．一般是采取平衡策略來(lái)分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分配資金。因此項(xiàng)目實(shí)施的決策缺乏科學(xué)性。
（5）項(xiàng)目法人實(shí)體缺位
我國(guó)政府工程的實(shí)施與使用。至今仍沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、高度壟斷的“四位一體”(投資、建設(shè)、管理、使用)投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中，既是行政長(zhǎng)官。又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)；既是建設(shè)者。又是管理者； 政企不分。官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問(wèn)題．如項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過(guò)多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項(xiàng)目的資金難以得到有效控制。
1、國(guó)內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析
1.1 國(guó)外工程建設(shè)管理的主要模式
國(guó)外工程建設(shè)管理發(fā)展情況都是與該國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、建筑市場(chǎng)化率、投融資主體以及其項(xiàng)目管理專業(yè)化程度是緊密相關(guān)的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的私有化程度較高。建設(shè)項(xiàng)目（包括許多大型項(xiàng)目）大多由私人作為投資主體，建筑業(yè)的市場(chǎng)化程度較高。加之發(fā)達(dá)國(guó)家建筑市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多、內(nèi)容細(xì)、信用好；建筑業(yè)的工程保險(xiǎn)、擔(dān)保體系非常健全。在這種市場(chǎng)環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量控制的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項(xiàng)目管理公司協(xié)助自己做好項(xiàng)目管理，形成項(xiàng)目一體化管理。因此，國(guó)外對(duì)項(xiàng)目管理模式的研究主要從項(xiàng)目的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善項(xiàng)目的質(zhì)量、投資和進(jìn)度目標(biāo)。國(guó)外目前工程建設(shè)管理主要有兩種類型，即工程總承包和工程項(xiàng)目管理兩種大類。
工程總承包是在美國(guó)上世紀(jì)60年代的比較單一、傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)一招投標(biāo)一施工(DBB，Design-Bid -Build)方式上發(fā)展起來(lái)的?！半S著70年代初項(xiàng)目造價(jià)增加和工程延期越來(lái)越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強(qiáng)項(xiàng)目的全過(guò)程管理”，各種項(xiàng)目管理模式應(yīng)運(yùn)而生并迅速被社會(huì)接受。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(CM，Construction Management)、項(xiàng)目總承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turn-key四種主要的模式。
根據(jù)美國(guó)“設(shè)計(jì)一建造”學(xué)會(huì)2000年的報(bào)告，采用設(shè)計(jì)一建造總承包合同方式的比例已達(dá)到30％，并預(yù)計(jì)2005年將上升到45％。在美國(guó)、加拿大等國(guó)家的大型工程公司的主要業(yè)務(wù)中，工程總承包業(yè)務(wù)占60—85％，工程項(xiàng)目管理服務(wù)占5—15％，項(xiàng)目組織實(shí)施委托專業(yè)性公司運(yùn)作已是一種通行的做法。
1.1.1 工程總承包
（1）DBB模式
DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。業(yè)主分別與設(shè)計(jì)和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設(shè)計(jì)全部完成后，進(jìn)行招投標(biāo)，然后進(jìn)入施工。這種模式的各階段相互搭接安排緊湊，便于質(zhì)量控制。但建設(shè)周期長(zhǎng)、設(shè)計(jì)可施工性差、早期無(wú)法確定工程造價(jià)、組織管理風(fēng)險(xiǎn)大是該模式固有的缺點(diǎn)。
（2）CM模式
CM模式1966年首次被應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(Scott，1986)。該模式分為Agency CM 和Non－Agency CM兩種方式。前者是業(yè)主分別與設(shè)計(jì)、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同(圖2)。專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化和施工管理，不對(duì)投資負(fù)責(zé)；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對(duì)施工的保證費(fèi)用(GMP，Guaranteed Maximum Price)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
（3）DB模式
DB模式起源于60年代，特點(diǎn)是由業(yè)主與設(shè)計(jì)和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。業(yè)主和設(shè)計(jì)—建造承包商密切合作，完成項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購(gòu)買和項(xiàng)目融資。使用一個(gè)承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計(jì)和施工的矛盾，可顯著降低項(xiàng)目的成本和縮短工期。同時(shí)，在選定承包商時(shí)，把設(shè)計(jì)方案的優(yōu)劣作為主要的評(píng)標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項(xiàng)目。
（4）設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工／交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)
EPC／Turnkey方式是指業(yè)主通過(guò)委托專業(yè)咨詢公司研究擬建項(xiàng)目的基本要求，初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價(jià)，而后通過(guò)招標(biāo)等方式選定一個(gè)設(shè)計(jì)建造總承包商對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的成本負(fù)責(zé)，由總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)全面負(fù)責(zé)。
1.1.2 工程項(xiàng)目管理
它是指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的管理與服務(wù)。
（1）項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)
PM是工程項(xiàng)目公司按合同約定，在項(xiàng)目的決策、實(shí)施階段為業(yè)主編制相關(guān)文件，提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行的管理和服務(wù)。
英國(guó)建筑師協(xié)會(huì)將項(xiàng)目管理(PM)的定義為“從項(xiàng)目的開始到項(xiàng)目的完成，通過(guò)項(xiàng)目策劃(PP)和項(xiàng)目控制(PC)以達(dá)到項(xiàng)目的費(fèi)用目標(biāo)(投資目標(biāo)、成本目標(biāo))、質(zhì)量目標(biāo)和進(jìn)度目標(biāo)”。即PM=PP+PC。項(xiàng)目管理(PM)分為業(yè)主方的PM、設(shè)計(jì)方的PM、承包方的PM和供貨方的PM四種類型。其中業(yè)主方的PM起主導(dǎo)作用，本文所指為業(yè)主方的PM。
項(xiàng)目策劃(PP)從內(nèi)容上來(lái)說(shuō)主要包括目標(biāo)論證、目標(biāo)分解、組織結(jié)構(gòu)策劃、工作流程策劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險(xiǎn)管理策劃等。項(xiàng)目策劃以時(shí)間劃分包括決策期的策劃、實(shí)施期的策劃(又分為進(jìn)度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營(yíng)策劃。策劃的目的是為了控制，項(xiàng)目控制(PC)的主要措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施。
具體來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行(竣工驗(yàn)收)等服務(wù)，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費(fèi)用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報(bào)酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。
（2）項(xiàng)目管理承包(PMC)
項(xiàng)目管理承包商代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的項(xiàng)目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項(xiàng)目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工承包商，并對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工進(jìn)行全面管理。
PMC是受業(yè)主委托對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面的管理的項(xiàng)目管理承包商，PMC管理模式分成兩個(gè)階段來(lái)進(jìn)行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。在定義階段，PMC要負(fù)責(zé)組織設(shè)計(jì)單位完成初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)，提出一定的合理化建議；根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、類似項(xiàng)目的成本資料與經(jīng)驗(yàn)做出投資預(yù)算作為工程造價(jià)控制的參考；在此基礎(chǔ)上，編制出工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造的招標(biāo)書，確定工程中各個(gè)項(xiàng)目的總承包商，視不同的項(xiàng)目總承包商可以是EPC或設(shè)計(jì)—建造。在執(zhí)行階段，由中標(biāo)的總承包商負(fù)責(zé)執(zhí)行詳細(xì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和建造工作，PMC在業(yè)主的委托管理合同授權(quán)下，進(jìn)行全部項(xiàng)目的管理協(xié)調(diào)工作，直到項(xiàng)目完成。在PMC介入的各階段，PMC要及時(shí)向業(yè)主報(bào)告工作，業(yè)主則派出少量人員對(duì)PMC的工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
PMC的報(bào)價(jià)組成多數(shù)為工時(shí)費(fèi)用部分、利潤(rùn)部分和風(fēng)險(xiǎn)金部分之和。項(xiàng)目的最終決算要同在定義階段結(jié)束時(shí)批準(zhǔn)的預(yù)算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成辦法就節(jié)約部分初步計(jì)算，再按項(xiàng)目的可用性、性能、工期三個(gè)方面的指標(biāo)考核而得最終獎(jiǎng)勵(lì)額；若超支了，則要按協(xié)議約定承擔(dān)罰款，直至罰沒(méi)PMC的全部擔(dān)保金。
與PM模式相比，PMC服務(wù)方式除完成項(xiàng)目管理服務(wù)(PM)的全部工作內(nèi)容外，還按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的服務(wù)。
總之，PM／PMC是指咨詢公司代業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，并且使業(yè)主接收到合理的建議和決策信息，有利于業(yè)主做出合理和正確的決策。PM／PMC與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調(diào)者的地位。
1.2 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理模式和存在問(wèn)題
1.2.1國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理的主要模式
使得我國(guó)工程建設(shè)的水平和投資效益長(zhǎng)期得不到提高，投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)失控的現(xiàn)象在許多工國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理模式的發(fā)展是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革，建筑業(yè)市場(chǎng)化、投融資主體改革密切相關(guān)的。從新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)八十年代改革開放，國(guó)內(nèi)的建設(shè)管理模式大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：
第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。這種模式適應(yīng)于當(dāng)時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)、國(guó)際環(huán)境等形式，為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。
第二階段，基于產(chǎn)品、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的自營(yíng)制建設(shè)管理模式。在改革開放前，我國(guó)的建設(shè)產(chǎn)品不作為商品，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理一直采用產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種管理體制下，設(shè)計(jì)單位、施工單位、運(yùn)行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級(jí)行政管理關(guān)系。這種管理體制下沒(méi)有一個(gè)職責(zé)明確的單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設(shè)的不管運(yùn)行，項(xiàng)目投資效益無(wú)人問(wèn)津的局面。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和項(xiàng)目建設(shè)自營(yíng)制的歷史條件下，一般在大中型項(xiàng)目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場(chǎng)指揮部，行使項(xiàng)目建設(shè)指揮權(quán)力。由于這種傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理體制不符合項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和深入，新的建設(shè)管理體制取代原來(lái)不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。
第三階段，基于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制。在實(shí)施了改革開放的基本國(guó)策后，我國(guó)在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過(guò)推行項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國(guó)家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項(xiàng)目管理體制基本格局。出現(xiàn)了以項(xiàng)目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計(jì)、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場(chǎng)三元主體。
從工程的組織和項(xiàng)目投資主體上分析，改革開放前后出現(xiàn)的建設(shè)管理模式主要有以下特點(diǎn)。
（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位
1980年代以前，政府投資項(xiàng)目主要由相關(guān)的對(duì)口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府的要求，由建設(shè)機(jī)構(gòu)編制并提出項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)書、可行性報(bào)告，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)管理，建成后移交對(duì)口主管政府部門下屬的使用和管理機(jī)構(gòu)（ 性質(zhì)為事業(yè)單位）。
（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位
1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實(shí)施政府投資工程的管理。
（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位
專業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也基本上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實(shí)施。
（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位
對(duì)投資大、周期長(zhǎng)、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項(xiàng)目一般跨越多個(gè)行政區(qū)域、動(dòng)拆遷量大面廣、各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，很多地方都是由具有一定行政級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。與之類似的機(jī)構(gòu)還有項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實(shí)施過(guò)程。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。
（5）成立的項(xiàng)目法人為建設(shè)單位
項(xiàng)目法人方式是指應(yīng)國(guó)家發(fā)改委1996年通知要求，由按照規(guī)定成立的項(xiàng)目法人在經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中實(shí)施建設(shè)工程的管理。一般是，在項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)之后，由有關(guān)部門組建項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。工程完工后，項(xiàng)目建設(shè)管理班子一般即轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理班子。
1.2.2 國(guó)內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問(wèn)題
根據(jù)對(duì)收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理中所存在的問(wèn)題歸納為以下幾個(gè)方面。
（1）造價(jià)超支嚴(yán)重
由于政府項(xiàng)目的法人機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。造成管理者的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)。更難以積極主動(dòng)地控制投資。我國(guó)政府投資工程項(xiàng)目真正按計(jì)劃投資完成的極少。多數(shù)都超過(guò)預(yù)算的20～30％，超過(guò)1-2倍的也屢見(jiàn)不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。使用者只受益無(wú)風(fēng)險(xiǎn)。而且有時(shí)甚至超過(guò)的投資越多效益竟越高。
而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的都是國(guó)有資金,提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),僅貴州省2000 年由政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,超出概率幾乎是100% ,有的項(xiàng)目甚至超出批準(zhǔn)概算的200%。
（2）專業(yè)化程度低
目前，大量政府投資項(xiàng)目是由建設(shè)單位臨時(shí)組建項(xiàng)目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項(xiàng)目業(yè)主”對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理．其實(shí)質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動(dòng)中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時(shí)性和自營(yíng)性的特征，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，同時(shí)浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問(wèn)題。
（3）政府監(jiān)控不力
目前，我國(guó)政府對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒(méi)有一部系統(tǒng)性的在實(shí)踐中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴(yán)格。無(wú)法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再?gòu)?qiáng)調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒(méi)有處罰的法規(guī)，對(duì)超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補(bǔ)資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
此外，監(jiān)管力量的缺乏也導(dǎo)致了大量招投標(biāo)不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造成了漏洞。
（4）項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性
由于政府投資的無(wú)償性．即對(duì)資金管理者沒(méi)有還本付息的壓力，反而這種項(xiàng)目的實(shí)施能體現(xiàn)“政績(jī)”、甚至有謀取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)的單位對(duì)有限的項(xiàng)目投資資金的爭(zhēng)奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門(如計(jì)委、財(cái)政等)，在面臨方方面面的要求和壓力下．一般是采取平衡策略來(lái)分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急分配資金。因此項(xiàng)目實(shí)施的決策缺乏科學(xué)性。
（5）項(xiàng)目法人實(shí)體缺位
我國(guó)政府工程的實(shí)施與使用。至今仍沿襲著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中、高度壟斷的“四位一體”(投資、建設(shè)、管理、使用)投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項(xiàng)目整個(gè)過(guò)程中，既是行政長(zhǎng)官。又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)；既是建設(shè)者。又是管理者； 政企不分。官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問(wèn)題．如項(xiàng)目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過(guò)多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項(xiàng)目的資金難以得到有效控制。