摘 要：在分析國內(nèi)外建設(shè)項目管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合對我國水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀的分析，提出“代建制”的定義和在水利工程建設(shè)項目中實施條件。
1、國內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析
1.1 國外工程建設(shè)管理的主要模式
國外工程建設(shè)管理發(fā)展情況都是與該國的經(jīng)濟(jì)體制、建筑市場化率、投融資主體以及其項目管理專業(yè)化程度是緊密相關(guān)的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的私有化程度較高。建設(shè)項目（包括許多大型項目）大多由私人作為投資主體，建筑業(yè)的市場化程度較高。加之發(fā)達(dá)國家建筑市場中的中介機(jī)構(gòu)非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多、內(nèi)容細(xì)、信用好；建筑業(yè)的工程保險、擔(dān)保體系非常健全。在這種市場環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量控制的風(fēng)險大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項目管理公司協(xié)助自己做好項目管理，形成項目一體化管理。因此，國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善項目的質(zhì)量、投資和進(jìn)度目標(biāo)。國外目前工程建設(shè)管理主要有兩種類型，即工程總承包和工程項目管理兩種大類。
工程總承包是在美國上世紀(jì)60年代的比較單一、傳統(tǒng)的設(shè)計一招投標(biāo)一施工(DBB，Design-Bid -Build)方式上發(fā)展起來的?！半S著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強項目的全過程管理”，各種項目管理模式應(yīng)運而生并迅速被社會接受。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(CM，Construction Management)、項目總承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turn-key四種主要的模式。
根據(jù)美國“設(shè)計一建造”學(xué)會2000年的報告，采用設(shè)計一建造總承包合同方式的比例已達(dá)到30％，并預(yù)計2005年將上升到45％。在美國、加拿大等國家的大型工程公司的主要業(yè)務(wù)中，工程總承包業(yè)務(wù)占60—85％，工程項目管理服務(wù)占5—15％，項目組織實施委托專業(yè)性公司運作已是一種通行的做法。
1.1.1 工程總承包
（1）DBB模式
DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。業(yè)主分別與設(shè)計和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設(shè)計全部完成后，進(jìn)行招投標(biāo)，然后進(jìn)入施工。這種模式的各階段相互搭接安排緊湊，便于質(zhì)量控制。但建設(shè)周期長、設(shè)計可施工性差、早期無法確定工程造價、組織管理風(fēng)險大是該模式固有的缺點。
（2）CM模式
CM模式1966年首次被應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(Scott，1986)。該模式分為Agency CM 和Non－Agency CM兩種方式。前者是業(yè)主分別與設(shè)計、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同(圖2)。專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進(jìn)行設(shè)計優(yōu)化和施工管理，不對投資負(fù)責(zé)；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對施工的保證費用(GMP，Guaranteed Maximum Price)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)風(fēng)險。
（3）DB模式
DB模式起源于60年代，特點是由業(yè)主與設(shè)計和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。業(yè)主和設(shè)計—建造承包商密切合作，完成項目的規(guī)劃、設(shè)計、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購買和項目融資。使用一個承包商對整個項目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計和施工的矛盾，可顯著降低項目的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設(shè)計方案的優(yōu)劣作為主要的評標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項目。
（4）設(shè)計—采購—施工／交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)
EPC／Turnkey方式是指業(yè)主通過委托專業(yè)咨詢公司研究擬建項目的基本要求，初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價，而后通過招標(biāo)等方式選定一個設(shè)計建造總承包商對整個項目的成本負(fù)責(zé)，由總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價全面負(fù)責(zé)。
1.1.2 工程項目管理
它是指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理與服務(wù)。
（1）項目管理服務(wù)(PM)
PM是工程項目公司按合同約定，在項目的決策、實施階段為業(yè)主編制相關(guān)文件，提供招標(biāo)代理、設(shè)計、采購、施工、試運行的管理和服務(wù)。
英國建筑師協(xié)會將項目管理(PM)的定義為“從項目的開始到項目的完成，通過項目策劃(PP)和項目控制(PC)以達(dá)到項目的費用目標(biāo)(投資目標(biāo)、成本目標(biāo))、質(zhì)量目標(biāo)和進(jìn)度目標(biāo)”。即PM=PP+PC。項目管理(PM)分為業(yè)主方的PM、設(shè)計方的PM、承包方的PM和供貨方的PM四種類型。其中業(yè)主方的PM起主導(dǎo)作用，本文所指為業(yè)主方的PM。
項目策劃(PP)從內(nèi)容上來說主要包括目標(biāo)論證、目標(biāo)分解、組織結(jié)構(gòu)策劃、工作流程策劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險管理策劃等。項目策劃以時間劃分包括決策期的策劃、實施期的策劃(又分為進(jìn)度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營策劃。策劃的目的是為了控制，項目控制(PC)的主要措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施。
具體來說，項目管理服務(wù)(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程項目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行(竣工驗收)等服務(wù)，代表業(yè)主對工程項目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。
（2）項目管理承包(PMC)
項目管理承包商代表業(yè)主對工程項目進(jìn)行全過程、全方位的項目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計、采購、施工承包商，并對設(shè)計、采購、施工進(jìn)行全面管理。
PMC是受業(yè)主委托對項目進(jìn)行全面的管理的項目管理承包商，PMC管理模式分成兩個階段來進(jìn)行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。在定義階段，PMC要負(fù)責(zé)組織設(shè)計單位完成初步設(shè)計和技術(shù)設(shè)計，提出一定的合理化建議；根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、類似項目的成本資料與經(jīng)驗做出投資預(yù)算作為工程造價控制的參考；在此基礎(chǔ)上，編制出工程設(shè)計、采購和建造的招標(biāo)書，確定工程中各個項目的總承包商，視不同的項目總承包商可以是EPC或設(shè)計—建造。在執(zhí)行階段，由中標(biāo)的總承包商負(fù)責(zé)執(zhí)行詳細(xì)設(shè)計、采購和建造工作，PMC在業(yè)主的委托管理合同授權(quán)下，進(jìn)行全部項目的管理協(xié)調(diào)工作，直到項目完成。在PMC介入的各階段，PMC要及時向業(yè)主報告工作，業(yè)主則派出少量人員對PMC的工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
PMC的報價組成多數(shù)為工時費用部分、利潤部分和風(fēng)險金部分之和。項目的最終決算要同在定義階段結(jié)束時批準(zhǔn)的預(yù)算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成辦法就節(jié)約部分初步計算，再按項目的可用性、性能、工期三個方面的指標(biāo)考核而得最終獎勵額；若超支了，則要按協(xié)議約定承擔(dān)罰款，直至罰沒PMC的全部擔(dān)保金。
與PM模式相比，PMC服務(wù)方式除完成項目管理服務(wù)(PM)的全部工作內(nèi)容外，還按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是一項高風(fēng)險、高回報的服務(wù)。
總之，PM／PMC是指咨詢公司代業(yè)主對工程項目進(jìn)行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，并且使業(yè)主接收到合理的建議和決策信息，有利于業(yè)主做出合理和正確的決策。PM／PMC與設(shè)計、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調(diào)者的地位。
1.2 國內(nèi)工程建設(shè)管理模式和存在問題
1.2.1國內(nèi)工程建設(shè)管理的主要模式
使得我國工程建設(shè)的水平和投資效益長期得不到提高，投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)失控的現(xiàn)象在許多工國內(nèi)工程建設(shè)管理模式的發(fā)展是與我國經(jīng)濟(jì)體制改革，建筑業(yè)市場化、投融資主體改革密切相關(guān)的。從新中國成立到上個世紀(jì)八十年代改革開放，國內(nèi)的建設(shè)管理模式大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：
第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。這種模式適應(yīng)于當(dāng)時的中國經(jīng)濟(jì)、國際環(huán)境等形式，為國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。
第二階段，基于產(chǎn)品、計劃經(jīng)濟(jì)的自營制建設(shè)管理模式。在改革開放前，我國的建設(shè)產(chǎn)品不作為商品，對建設(shè)項目的管理一直采用產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種管理體制下，設(shè)計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關(guān)系。這種管理體制下沒有一個職責(zé)明確的單位對項目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設(shè)的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和項目建設(shè)自營制的歷史條件下，一般在大中型項目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場指揮部，行使項目建設(shè)指揮權(quán)力。由于這種傳統(tǒng)的工程項目管理體制不符合項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和深入，新的建設(shè)管理體制取代原來不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。
第三階段，基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制。在實施了改革開放的基本國策后，我國在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過推行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制基本格局。出現(xiàn)了以項目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場三元主體。
從工程的組織和項目投資主體上分析，改革開放前后出現(xiàn)的建設(shè)管理模式主要有以下特點。
（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位
1980年代以前，政府投資項目主要由相關(guān)的對口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府的要求，由建設(shè)機(jī)構(gòu)編制并提出項目的計劃任務(wù)書、可行性報告，并負(fù)責(zé)項目的前期動拆遷和建設(shè)管理，建成后移交對口主管政府部門下屬的使用和管理機(jī)構(gòu)（ 性質(zhì)為事業(yè)單位）。
（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位
1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。
（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位
專業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也基本上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實施。
（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位
對投資大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項目一般跨越多個行政區(qū)域、動拆遷量大面廣、各項配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，很多地方都是由具有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。與之類似的機(jī)構(gòu)還有項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實施過程。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。
（5）成立的項目法人為建設(shè)單位
項目法人方式是指應(yīng)國家發(fā)改委1996年通知要求，由按照規(guī)定成立的項目法人在經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目中實施建設(shè)工程的管理。一般是，在項目批準(zhǔn)立項之后，由有關(guān)部門組建項目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項目建成后的運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。工程完工后，項目建設(shè)管理班子一般即轉(zhuǎn)化為項目經(jīng)營管理班子。
1.2.2 國內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問題
根據(jù)對收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國政府投資項目管理中所存在的問題歸納為以下幾個方面。
（1）造價超支嚴(yán)重
由于政府項目的法人機(jī)制沒有真正建立起來。造成管理者的各項責(zé)任難以真正落實。更難以積極主動地控制投資。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少。多數(shù)都超過預(yù)算的20～30％，超過1-2倍的也屢見不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險。使用者只受益無風(fēng)險。而且有時甚至超過的投資越多效益竟越高。
而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的都是國有資金,提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,僅貴州省2000 年由政府投資的非經(jīng)營性項目,超出概率幾乎是100% ,有的項目甚至超出批準(zhǔn)概算的200%。
（2）專業(yè)化程度低
目前，大量政府投資項目是由建設(shè)單位臨時組建項目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項目業(yè)主”對政府投資項目進(jìn)行管理．其實質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的特征，造成社會資源的重復(fù)配置，同時浪費了大量的人力、物力和財力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。
（3）政府監(jiān)控不力
目前，我國政府對政府投資項目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒有一部系統(tǒng)性的在實踐中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴(yán)格。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再強調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒有處罰的法規(guī)，對超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
此外，監(jiān)管力量的缺乏也導(dǎo)致了大量招投標(biāo)不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造成了漏洞。
（4）項目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性
由于政府投資的無償性．即對資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項目的實施能體現(xiàn)“政績”、甚至有謀取個人經(jīng)濟(jì)利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請項目建設(shè)的單位對有限的項目投資資金的爭奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門(如計委、財政等)，在面臨方方面面的要求和壓力下．一般是采取平衡策略來分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)項目的輕重緩急分配資金。因此項目實施的決策缺乏科學(xué)性。
（5）項目法人實體缺位
我國政府工程的實施與使用。至今仍沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)時期高度集中、高度壟斷的“四位一體”(投資、建設(shè)、管理、使用)投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項目整個過程中，既是行政長官。又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)；既是建設(shè)者。又是管理者； 政企不分。官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問題．如項目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項目的資金難以得到有效控制。
1、國內(nèi)外工程建設(shè)管理模式的分析
1.1 國外工程建設(shè)管理的主要模式
國外工程建設(shè)管理發(fā)展情況都是與該國的經(jīng)濟(jì)體制、建筑市場化率、投融資主體以及其項目管理專業(yè)化程度是緊密相關(guān)的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的私有化程度較高。建設(shè)項目（包括許多大型項目）大多由私人作為投資主體，建筑業(yè)的市場化程度較高。加之發(fā)達(dá)國家建筑市場中的中介機(jī)構(gòu)非常完善和成熟，專業(yè)咨詢服務(wù)多、內(nèi)容細(xì)、信用好；建筑業(yè)的工程保險、擔(dān)保體系非常健全。在這種市場環(huán)境下，業(yè)主的投資和質(zhì)量控制的風(fēng)險大大降低，業(yè)主可以在不同的工程階段委托不同的專業(yè)項目管理公司協(xié)助自己做好項目管理，形成項目一體化管理。因此，國外對項目管理模式的研究主要從項目的承發(fā)包方式出發(fā)，研討不同的管理模式，以改善項目的質(zhì)量、投資和進(jìn)度目標(biāo)。國外目前工程建設(shè)管理主要有兩種類型，即工程總承包和工程項目管理兩種大類。
工程總承包是在美國上世紀(jì)60年代的比較單一、傳統(tǒng)的設(shè)計一招投標(biāo)一施工(DBB，Design-Bid -Build)方式上發(fā)展起來的?！半S著70年代初項目造價增加和工程延期越來越頻繁，迫切需要采用新型的承發(fā)包模式和技術(shù)加強項目的全過程管理”，各種項目管理模式應(yīng)運而生并迅速被社會接受。目前,主要的承發(fā)包模式有建設(shè)管理(CM，Construction Management)、項目總承包(DB，Design —Build)、DBB和EPC/Turn-key四種主要的模式。
根據(jù)美國“設(shè)計一建造”學(xué)會2000年的報告，采用設(shè)計一建造總承包合同方式的比例已達(dá)到30％，并預(yù)計2005年將上升到45％。在美國、加拿大等國家的大型工程公司的主要業(yè)務(wù)中，工程總承包業(yè)務(wù)占60—85％，工程項目管理服務(wù)占5—15％，項目組織實施委托專業(yè)性公司運作已是一種通行的做法。
1.1.1 工程總承包
（1）DBB模式
DBB模式是專業(yè)化分工的產(chǎn)物。業(yè)主分別與設(shè)計和施工承包商簽訂合同(圖1)，在設(shè)計全部完成后，進(jìn)行招投標(biāo)，然后進(jìn)入施工。這種模式的各階段相互搭接安排緊湊，便于質(zhì)量控制。但建設(shè)周期長、設(shè)計可施工性差、早期無法確定工程造價、組織管理風(fēng)險大是該模式固有的缺點。
（2）CM模式
CM模式1966年首次被應(yīng)用于世界貿(mào)易中心建設(shè)(Scott，1986)。該模式分為Agency CM 和Non－Agency CM兩種方式。前者是業(yè)主分別與設(shè)計、施工承包商和專業(yè)管理公司簽訂合同(圖2)。專業(yè)管理公司協(xié)助業(yè)主進(jìn)行設(shè)計優(yōu)化和施工管理，不對投資負(fù)責(zé)；后者的不同之處在于專業(yè)管理公司需要對施工的保證費用(GMP，Guaranteed Maximum Price)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)風(fēng)險。
（3）DB模式
DB模式起源于60年代，特點是由業(yè)主與設(shè)計和施工的聯(lián)合體簽訂合同(圖3)。承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)。業(yè)主和設(shè)計—建造承包商密切合作，完成項目的規(guī)劃、設(shè)計、成本控制、進(jìn)度安排等工作，甚至負(fù)責(zé)土地購買和項目融資。使用一個承包商對整個項目負(fù)責(zé)，避免了設(shè)計和施工的矛盾，可顯著降低項目的成本和縮短工期。同時，在選定承包商時，把設(shè)計方案的優(yōu)劣作為主要的評標(biāo)因素，可保證業(yè)主得到高質(zhì)量的工程項目。
（4）設(shè)計—采購—施工／交鑰匙總承包 (Engineering Procurement Construction／Turnkey，即EPC／Turnkey)
EPC／Turnkey方式是指業(yè)主通過委托專業(yè)咨詢公司研究擬建項目的基本要求，初步確定了作為合同基礎(chǔ)的工程總價，而后通過招標(biāo)等方式選定一個設(shè)計建造總承包商對整個項目的成本負(fù)責(zé)，由總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價全面負(fù)責(zé)。
1.1.2 工程項目管理
它是指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理與服務(wù)。
（1）項目管理服務(wù)(PM)
PM是工程項目公司按合同約定，在項目的決策、實施階段為業(yè)主編制相關(guān)文件，提供招標(biāo)代理、設(shè)計、采購、施工、試運行的管理和服務(wù)。
英國建筑師協(xié)會將項目管理(PM)的定義為“從項目的開始到項目的完成，通過項目策劃(PP)和項目控制(PC)以達(dá)到項目的費用目標(biāo)(投資目標(biāo)、成本目標(biāo))、質(zhì)量目標(biāo)和進(jìn)度目標(biāo)”。即PM=PP+PC。項目管理(PM)分為業(yè)主方的PM、設(shè)計方的PM、承包方的PM和供貨方的PM四種類型。其中業(yè)主方的PM起主導(dǎo)作用，本文所指為業(yè)主方的PM。
項目策劃(PP)從內(nèi)容上來說主要包括目標(biāo)論證、目標(biāo)分解、組織結(jié)構(gòu)策劃、工作流程策劃、合同結(jié)構(gòu)策劃、風(fēng)險管理策劃等。項目策劃以時間劃分包括決策期的策劃、實施期的策劃(又分為進(jìn)度策劃、投資策劃、質(zhì)量策劃)及經(jīng)營策劃。策劃的目的是為了控制，項目控制(PC)的主要措施包括：組織措施、合同措施、經(jīng)濟(jì)措施、技術(shù)措施。
具體來說，項目管理服務(wù)(PM)是指工程咨詢公司按照合同約定，在工程項目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段，為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行(竣工驗收)等服務(wù)，代表業(yè)主對工程項目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、費用、合同、信息等管理和控制，并按照合同約定收取一定的報酬和承擔(dān)一定管理責(zé)任的服務(wù)方式。
（2）項目管理承包(PMC)
項目管理承包商代表業(yè)主對工程項目進(jìn)行全過程、全方位的項目管理，包括進(jìn)行工程的總體規(guī)劃、項目定義、工程招標(biāo)，選擇設(shè)計、采購、施工承包商，并對設(shè)計、采購、施工進(jìn)行全面管理。
PMC是受業(yè)主委托對項目進(jìn)行全面的管理的項目管理承包商，PMC管理模式分成兩個階段來進(jìn)行，第一階段為定義階段，第二階段為執(zhí)行階段。在定義階段，PMC要負(fù)責(zé)組織設(shè)計單位完成初步設(shè)計和技術(shù)設(shè)計，提出一定的合理化建議；根據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、類似項目的成本資料與經(jīng)驗做出投資預(yù)算作為工程造價控制的參考；在此基礎(chǔ)上，編制出工程設(shè)計、采購和建造的招標(biāo)書，確定工程中各個項目的總承包商，視不同的項目總承包商可以是EPC或設(shè)計—建造。在執(zhí)行階段，由中標(biāo)的總承包商負(fù)責(zé)執(zhí)行詳細(xì)設(shè)計、采購和建造工作，PMC在業(yè)主的委托管理合同授權(quán)下，進(jìn)行全部項目的管理協(xié)調(diào)工作，直到項目完成。在PMC介入的各階段，PMC要及時向業(yè)主報告工作，業(yè)主則派出少量人員對PMC的工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查。
PMC的報價組成多數(shù)為工時費用部分、利潤部分和風(fēng)險金部分之和。項目的最終決算要同在定義階段結(jié)束時批準(zhǔn)的預(yù)算相比較，若節(jié)約了則按PMC約定的分成辦法就節(jié)約部分初步計算，再按項目的可用性、性能、工期三個方面的指標(biāo)考核而得最終獎勵額；若超支了，則要按協(xié)議約定承擔(dān)罰款，直至罰沒PMC的全部擔(dān)保金。
與PM模式相比，PMC服務(wù)方式除完成項目管理服務(wù)(PM)的全部工作內(nèi)容外，還按照合同約定承擔(dān)相應(yīng)的管理風(fēng)險和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是一項高風(fēng)險、高回報的服務(wù)。
總之，PM／PMC是指咨詢公司代業(yè)主對工程項目進(jìn)行管理，咨詢公司與業(yè)主之間具有密切的關(guān)系，能夠更充分地反映和貫徹業(yè)主的意圖，并且使業(yè)主接收到合理的建議和決策信息，有利于業(yè)主做出合理和正確的決策。PM／PMC與設(shè)計、施工、監(jiān)理比較，處于管理者和協(xié)調(diào)者的地位。
1.2 國內(nèi)工程建設(shè)管理模式和存在問題
1.2.1國內(nèi)工程建設(shè)管理的主要模式
使得我國工程建設(shè)的水平和投資效益長期得不到提高，投資、進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo)失控的現(xiàn)象在許多工國內(nèi)工程建設(shè)管理模式的發(fā)展是與我國經(jīng)濟(jì)體制改革，建筑業(yè)市場化、投融資主體改革密切相關(guān)的。從新中國成立到上個世紀(jì)八十年代改革開放，國內(nèi)的建設(shè)管理模式大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：
第一階段，解放初期的軍事化生產(chǎn)和管理模式。這種模式適應(yīng)于當(dāng)時的中國經(jīng)濟(jì)、國際環(huán)境等形式，為國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)產(chǎn)生了重大深遠(yuǎn)的影響。
第二階段，基于產(chǎn)品、計劃經(jīng)濟(jì)的自營制建設(shè)管理模式。在改革開放前，我國的建設(shè)產(chǎn)品不作為商品，對建設(shè)項目的管理一直采用產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種管理體制下，設(shè)計單位、施工單位、運行管理單位均隸屬于行政主管部門，它們與主管部門是上下級行政管理關(guān)系。這種管理體制下沒有一個職責(zé)明確的單位對項目建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，出現(xiàn)了花錢的不管還錢、建設(shè)的不管運行，項目投資效益無人問津的局面。在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和項目建設(shè)自營制的歷史條件下，一般在大中型項目的建設(shè)中設(shè)立工程現(xiàn)場指揮部，行使項目建設(shè)指揮權(quán)力。由于這種傳統(tǒng)的工程項目管理體制不符合項目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，程中存在，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和深入，新的建設(shè)管理體制取代原來不合理的舊的體制，是歷史的必然規(guī)律。
第三階段，基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)管理體制。在實施了改革開放的基本國策后，我國在工程建設(shè)領(lǐng)域推出了一系列的改革新舉措，通過推行項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制等制度改革，形成了以國家宏觀監(jiān)督調(diào)控為指導(dǎo)，項目法人責(zé)任制為核心，招標(biāo)投標(biāo)制和建設(shè)監(jiān)理制為服務(wù)體系的建設(shè)項目管理體制基本格局。出現(xiàn)了以項目法人為主體的工程招標(biāo)發(fā)包體系，以設(shè)計、施工和材料設(shè)備供應(yīng)為主體的投標(biāo)承包體系，以建設(shè)監(jiān)理單位為主體的中介服務(wù)體系等市場三元主體。
從工程的組織和項目投資主體上分析，改革開放前后出現(xiàn)的建設(shè)管理模式主要有以下特點。
（1）以專門的事業(yè)單位為建設(shè)單位
1980年代以前，政府投資項目主要由相關(guān)的對口主管政府部門（如市政設(shè)施局）下屬的建設(shè)機(jī)構(gòu)（性質(zhì)為事業(yè)單位）承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。根據(jù)政府的要求，由建設(shè)機(jī)構(gòu)編制并提出項目的計劃任務(wù)書、可行性報告，并負(fù)責(zé)項目的前期動拆遷和建設(shè)管理，建成后移交對口主管政府部門下屬的使用和管理機(jī)構(gòu)（ 性質(zhì)為事業(yè)單位）。
（2）以政府直屬的公司為建設(shè)單位
1980 年代以后，隨著建設(shè)工程領(lǐng)域市場競爭機(jī)制的引入，許多政府部門都成立了直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者直接以建設(shè)單位名義，或者以代建設(shè)單位（即代甲方）的名義、工程總承包的名義實施政府投資工程的管理。
（3）以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位
專業(yè)工程領(lǐng)域（即其他各委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，也基本上由各自的基建處（性質(zhì)為政府內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實施。
（4）以專門的工程指揮部為建設(shè)單位
對投資大、周期長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，比如城市高架道路、跨江大橋、軌道交通工程等，這些項目一般跨越多個行政區(qū)域、動拆遷量大面廣、各項配套建設(shè)內(nèi)容多，加之工程進(jìn)度要求高，很多地方都是由具有一定行政級別的領(lǐng)導(dǎo)掛帥成立工程指揮部。與之類似的機(jī)構(gòu)還有項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實施過程。如果需要，領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)辦公室或工程指揮部。
（5）成立的項目法人為建設(shè)單位
項目法人方式是指應(yīng)國家發(fā)改委1996年通知要求，由按照規(guī)定成立的項目法人在經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目中實施建設(shè)工程的管理。一般是，在項目批準(zhǔn)立項之后，由有關(guān)部門組建項目法人，具體負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項目策劃、資金籌措、建設(shè)施工，并負(fù)責(zé)項目建成后的運營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值責(zé)任。工程完工后，項目建設(shè)管理班子一般即轉(zhuǎn)化為項目經(jīng)營管理班子。
1.2.2 國內(nèi)工程建設(shè)管理存在的問題
根據(jù)對收集資料和文獻(xiàn)的分析，我們把當(dāng)前我國政府投資項目管理中所存在的問題歸納為以下幾個方面。
（1）造價超支嚴(yán)重
由于政府項目的法人機(jī)制沒有真正建立起來。造成管理者的各項責(zé)任難以真正落實。更難以積極主動地控制投資。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少。多數(shù)都超過預(yù)算的20～30％，超過1-2倍的也屢見不鮮。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)建設(shè)單位)的責(zé)任與利益相分離。在這種關(guān)系中，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險。使用者只受益無風(fēng)險。而且有時甚至超過的投資越多效益竟越高。
而由于建設(shè)單位也是最終使用單位,花的都是國有資金,提高規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為各建設(shè)單位的一種通病。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計,僅貴州省2000 年由政府投資的非經(jīng)營性項目,超出概率幾乎是100% ,有的項目甚至超出批準(zhǔn)概算的200%。
（2）專業(yè)化程度低
目前，大量政府投資項目是由建設(shè)單位臨時組建項目管理班子．這種管理班子通常是“大而全、小而全”。由此產(chǎn)生的“一次性項目業(yè)主”對政府投資項目進(jìn)行管理．其實質(zhì)是小生產(chǎn)方式在建設(shè)活動中的反映，使得政府投資工程的管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的特征，造成社會資源的重復(fù)配置，同時浪費了大量的人力、物力和財力，并引發(fā)了大量的質(zhì)量和安全問題。
（3）政府監(jiān)控不力
目前，我國政府對政府投資項目的監(jiān)管只有一些條例和規(guī)定．還沒有一部系統(tǒng)性的在實踐中具有可操作性法律。一方面由于法制不健全、管理不嚴(yán)格。無法可依、有法不依現(xiàn)象依然存在。因此雖一再強調(diào)工程投資不準(zhǔn)“三超”，但沒有處罰的法規(guī)，對超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)工程往往只給予追補資金。另一方面政府職能部門之間相互交叉，但又有管理脫節(jié)，缺乏強有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。
此外，監(jiān)管力量的缺乏也導(dǎo)致了大量招投標(biāo)不規(guī)范的行為和暗箱操作，為腐敗的滋生造成了漏洞。
（4）項目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性
由于政府投資的無償性．即對資金管理者沒有還本付息的壓力，反而這種項目的實施能體現(xiàn)“政績”、甚至有謀取個人經(jīng)濟(jì)利益的好處． 因此很容易誘發(fā)申請項目建設(shè)的單位對有限的項目投資資金的爭奪。負(fù)責(zé)資金分配的部門(如計委、財政等)，在面臨方方面面的要求和壓力下．一般是采取平衡策略來分配資金以求照顧到各方面的利益。在這種背景下往往很難根據(jù)項目的輕重緩急分配資金。因此項目實施的決策缺乏科學(xué)性。
（5）項目法人實體缺位
我國政府工程的實施與使用。至今仍沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)時期高度集中、高度壟斷的“四位一體”(投資、建設(shè)、管理、使用)投資體制。政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人在建設(shè)項目整個過程中，既是行政長官。又是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)；既是建設(shè)者。又是管理者； 政企不分。官商合一。往往缺少明確的法人，因此缺乏投資責(zé)任約束機(jī)制，并引發(fā)出許多的問題．如項目建設(shè)的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，過多的行政干預(yù)，截留、挪用、擠占建設(shè)資金，使得項目的資金難以得到有效控制。