政府職能的轉變、國有資產(chǎn)經(jīng)營管理和投融資體制改革催生了國有投融資企業(yè)。國有投融資企業(yè)承接了原來由政府直接經(jīng)營的全部經(jīng)營性資產(chǎn)，通過政企、事企、政資分開，使政府從微觀的經(jīng)濟管理活動中解脫，立足宏觀的法規(guī)政策制定和實施層面去解決問題。
國有投融資企業(yè)既代表政府行使出資人職能，保證事關國計民生的重大基礎設施建設的基本方向和原則，又作為企業(yè)參與市場化運作，成為招商引資的平臺和項目公司的發(fā)起人，它的存在有力推動城市建設和公益性社會事業(yè)建設的快速發(fā)展。但目前國有投融資企業(yè)還存在資產(chǎn)質量不高，盈利能力不強，償債機制不健全，持續(xù)的投融資能力日漸削弱的問題。針對國有投融資企業(yè)運營中存在的問題，我們對某國有投融資企業(yè)投融資情況進行了效益審計試點，在效益審計方法、審計的重點和內容等方面進行了一些初步探索，希望效益審計的成果能夠為國有投融資企業(yè)進一步在規(guī)模上做大，在內涵上做優(yōu)、在競爭力上做強，提供有益的借鑒。
一、國有投融資企業(yè)效益審計的內涵
根據(jù)審計機關國際組織《關于績效審計、公營審計、公營企業(yè)審計質量控制的總聲明》，績效審計（我國稱之為效益審計）是指“對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價”。
經(jīng)濟性是指在適當考慮質量的情況下，盡量減少購置或使用資源的成本，即是否能夠在不影響工作質量的前提下，節(jié)約支出。國有投融資企業(yè)投資的經(jīng)濟性體現(xiàn)在：根據(jù)初步設計、招投標、合同以及項目控制程序確定投資項目是否符合要求，是否在規(guī)定的時間內，用最低的成本或在批準的資金范圍內建成，有無損失浪費的現(xiàn)象。國有投融資企業(yè)融資的經(jīng)濟性體現(xiàn)在：融資附加條件的可接受性以及是否在規(guī)定的時間內，以的融資結構，用最低的成本籌集資金等。
效率性是指提供的商品、勞務或其他成果與其所耗費的資源之間的關系，即如何能在資源投入一定的情況下，得到產(chǎn)出，或在產(chǎn)出一定時使所需投入的資源最少。國有投融資企業(yè)投資的效率性體現(xiàn)在：投資項目建成后使用情況如何，其運營、維護和管理系統(tǒng)是否有效。國有投融資企業(yè)融資的效率性體現(xiàn)在：根據(jù)融資計劃、合同以及資金籌措控制程序確定資金來源是否可靠、合法，融資風險是否合理預計；融資償還能力是否充足。
效果性是指項目、計劃或其他活動的實際結果與預期結果之間的關系，即在多大程度上達到了政策目標、經(jīng)營目標以及其他預期效果。國有投融資企業(yè)投資的效果性體現(xiàn)在：投資項目是否達到了預期目標，比如是否緩解了當?shù)氐慕煌ňo張狀況，是否有效改善了當?shù)赝顿Y環(huán)境,是否促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展等。國有投融資企業(yè)融資的效果性體現(xiàn)在：是否完成政府下達的年度融資計劃,是否根據(jù)項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金保證資金足額到位等。
二、投融資企業(yè)效益審計的重點和內容
由于現(xiàn)階段國家審計還沒有實現(xiàn)對所有公共部門和單位的審計，也沒有實現(xiàn)對被審計單位會計報表發(fā)表意見。同時，我國的經(jīng)濟活動中違法亂紀行為還大量存在，會計資料的真實性還不能得到保證，效益審計賴以評價的基礎可靠性不夠。加之政府管理水平還有待提高，政府部門與績效相關的責任機制尚未建立。因此，現(xiàn)階段效益審計應“以真實性為基礎，重點查處和反映由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題；應以揭露問題為主，而不是進行全面的效益評估”。
（一）國有投融資企業(yè)效益審計重點
國有投融資企業(yè)效益審計應重點把握其中心任務是否完成，即是否有效構建推進重大基礎設施和社會公益事業(yè)實施的投融資平臺。重點把握其功能定位是否準確，即是否有效發(fā)揮政府政策導向作用和市場化運作的載體作用。重點把握其經(jīng)營理念是否正確，即是否有效推進國有資產(chǎn)管理體制改革和實現(xiàn)社會效益化。
（二）國有投融資企業(yè)效益審計內容
國有投融資企業(yè)效益審計應以“了解現(xiàn)狀、規(guī)范運作、防范風險”為目的，以效益審計為主導，項目審計為基礎。以“摸清家底、分析虧損原因、提出建議”為審計重點內容。
1．項目融資情況效益審計重點內容
項目融資情況的效益審計，應注重對融資總量進行調查及分析：重點審查是否根據(jù)項目所需的投資總額足額融資。注重對融資渠道進行調查及分析：重點一是審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協(xié)議；二是融資數(shù)量的保證性，如是否根據(jù)項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金供應數(shù)量；三是資金渠道合法性；四是融資附加條件的可接受性。注重對融資方式進行調查及分析，即合資合作方式、BOT方式等。注重對融資方案進行調查及分析：一是融資結構的是否合理；二是融資成本是否最低；三是融資風險是否預計；四是融資償還能力。
2．項目投資情況效益審計重點內容
項目投資情況效益審計，應按公共投資項目壽命周期，將公共投資項目效益審計的重點內容，劃分為項目建設前期準備階段的審計與評價、項目建設過程及執(zhí)行結果的審計與評價、項目營運效果的審計與評價三個階段進行審計。
3．案例分析與研究
（1）將融資數(shù)量的保證性審計、融資附加條件的可接受性審計與投資的經(jīng)濟性結合在一起
[案例]某建設項目于2003年8月29日正式開工，2005年10月建成。 2004年4月在項目建設過程中采用向社會資本開放，采用市場化籌融資模式，引進社會資本金5.94億元。
[審計分析]①將融資數(shù)量的保證性與投資經(jīng)濟性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：該項目資本金2004年6月開始陸續(xù)投入，至2004年底才全部到帳。而項目2003年末在銀行的貸款為79074.24萬元，2004年末在銀行的貸款為216454.04萬元。在項目的建設期中向社會資本開放，以原始股價格轉讓權益，不僅政府資源不能在項目轉讓收益中得到體現(xiàn)，而且使出資額不能在項目開始就投入使用，企業(yè)仍需向銀行貸款，導致企業(yè)多負擔利息，直接導致工程建設成本加大。②將融資附加條件的可接受性與投資經(jīng)濟性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：2005年12月股東各方按其出資比例抽回資金4900萬元，2006年6月股東各方又按其出資比例抽回資金3200萬元，如用此資金還貸，該項目兩年要少支付利息336.96萬元。
[審計建議] ①建立有效的反饋機制，對該項目市場化運作方式進行回顧：是轉讓股權合資經(jīng)營，還是爭取部、省、市資金獨資經(jīng)營；是在橋梁建設期轉讓股權還是建成后評估增值再轉讓。通過對反饋信息的分析，為其他項目的建設和運營提供借鑒。②應以企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和項目的優(yōu)質運轉和養(yǎng)護為企業(yè)目標,并建立與此目標相一致的會計政策,杜絕在虧損的情況下為股東預支股利，防止股東利益化。
（2）將融資渠道合法性審計、融資方式有效性審計與投資的效益性結合在一起
[案例]集團所屬某子公司2005年采用合資方式，從一民營企業(yè)引入資金490萬元 。合資公司成立當月以進貨為由，向該民營企業(yè)的關聯(lián)企業(yè)付貨款200萬元。3個月后，該民營企業(yè)又以借款方式借回300萬元 。
[審計分析]①將融資渠道合法性與投資的效益性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：合資公司成立后，以訂立虛假合同支付貨款和借款方式，抽回出資，不僅使子公司融資失敗，而且違反了《公司法》第三十六條的規(guī)定，并導致合資公司資金運轉發(fā)生困難，業(yè)務難以開展。②將融資方式有效性審計與投資的效益性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：合資公司成立后，原定的合資公司重要業(yè)務一直未開展，卻于2005年末，與該子公司簽訂協(xié)議，將子公司將所擁有的部分優(yōu)質資源授予該合資公司經(jīng)營。合資公司用子公司的無償給予的資源尚不能維持日常運轉，完全背離了成立合資公司的初宗，更談不上做強做大和投資回報。
[審計建議] ①該子公司擁有壟斷性優(yōu)質資源, 應充分應用優(yōu)質資源，使其效益化，以此形成明顯的投入產(chǎn)出能力和強勁的還本付息機制，突破資金瓶頸。②在長期投資項目的選擇上要關注項目的發(fā)展前景,在投資人的選擇上要立足有業(yè)務的投資人,關注投資效益。建立科學、規(guī)范、有效的內控制度和完善的監(jiān)督體系，加強對外投資的事前、事中、事后的全過程控制。
（3）將融資償還能力真實性審計和債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合在一起
[案例]審計發(fā)現(xiàn)某子公司投資的三條路產(chǎn)4.895億元,全部為銀行貸款。2003年至2006年末，投資收益為-4336.34萬元。三條路產(chǎn)采用的是非市場化的公路管理模式，企業(yè)對路產(chǎn)無實質性的經(jīng)營、管理和處置權。
[審計分析]①將融資的償還能力真實性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：兩條路產(chǎn)2006年末本息債務比率分別為41.91%和34.90%，另一路產(chǎn)沒有還本付息來源。三條路本息償還完全依賴債務收入，而通行費結余返還不足以付息，實質上已進入“債滾債”的惡性循環(huán)。②將債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：該子公司2006年末對外擔?？傤~為265300萬元（其中為三條路擔保131000萬元），是公司凈資產(chǎn)的9倍。債務風險較大，再舉債空間狹小。
[審計建議] ①市政府進一步與省政府協(xié)調，盡快將YL公路納入NT高速公路改擴建工程，實行聯(lián)網(wǎng)收費，實施RC和NM高速公路收費標準提高，使企業(yè)盡快走出經(jīng)營困境。②企業(yè)應重視債務風險的防范,降低對外擔保數(shù)量,使其與凈資產(chǎn)保持安全的比例。③企業(yè)應將債務的期限結構與通行費收入相匹配,在當前我國存貸款利率多次變動情況下,注意確定合適的債務利率結構,同時要改變目前單一的銀行借款債務類型,尋找新的融資方式以降低債務成本。
（4）將項目建設規(guī)模和管理情況審計與投融資的效果性結合在一起
[案例] 某項目為爭取國家批準，有關部門要求在100天內建成。項目涉及多個管理部門，各主管部門對監(jiān)管、辦公等設施要求意見不統(tǒng)一。項目建成后，運營能力達不到工程可行性報告估算水平。
[審計分析] 倉促開工導致許多項目未履行公開招標手續(xù)，工程質量欠佳；多頭管理使項目建設規(guī)模不斷變化，部分工程項目臨時增加，工程量計算出入較大，并且在合同管理上不夠規(guī)范，補充協(xié)議缺少施工合同和工程量清單。項目建成后，運營能力不足工程可行性報告估算水平的1%，實際可出租倉庫面積為4.84萬平方米是工程可行性報告確定面積8.695萬平方米的55.66%。
[審計建議] ①積極推動區(qū)港聯(lián)動的方案實行，爭取出口退稅政策近早批準，限度減低項目倉促上馬帶來的政策支持滯后、建設規(guī)模和運營需求脫節(jié)對項目效益的影響，提高效率，降低運作成本；②加強資源整合和利用,充分挖掘該項目的資本化運作能力，使其成為企業(yè)新的增長點。
國有投融資企業(yè)既代表政府行使出資人職能，保證事關國計民生的重大基礎設施建設的基本方向和原則，又作為企業(yè)參與市場化運作，成為招商引資的平臺和項目公司的發(fā)起人，它的存在有力推動城市建設和公益性社會事業(yè)建設的快速發(fā)展。但目前國有投融資企業(yè)還存在資產(chǎn)質量不高，盈利能力不強，償債機制不健全，持續(xù)的投融資能力日漸削弱的問題。針對國有投融資企業(yè)運營中存在的問題，我們對某國有投融資企業(yè)投融資情況進行了效益審計試點，在效益審計方法、審計的重點和內容等方面進行了一些初步探索，希望效益審計的成果能夠為國有投融資企業(yè)進一步在規(guī)模上做大，在內涵上做優(yōu)、在競爭力上做強，提供有益的借鑒。
一、國有投融資企業(yè)效益審計的內涵
根據(jù)審計機關國際組織《關于績效審計、公營審計、公營企業(yè)審計質量控制的總聲明》，績效審計（我國稱之為效益審計）是指“對公營部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價”。
經(jīng)濟性是指在適當考慮質量的情況下，盡量減少購置或使用資源的成本，即是否能夠在不影響工作質量的前提下，節(jié)約支出。國有投融資企業(yè)投資的經(jīng)濟性體現(xiàn)在：根據(jù)初步設計、招投標、合同以及項目控制程序確定投資項目是否符合要求，是否在規(guī)定的時間內，用最低的成本或在批準的資金范圍內建成，有無損失浪費的現(xiàn)象。國有投融資企業(yè)融資的經(jīng)濟性體現(xiàn)在：融資附加條件的可接受性以及是否在規(guī)定的時間內，以的融資結構，用最低的成本籌集資金等。
效率性是指提供的商品、勞務或其他成果與其所耗費的資源之間的關系，即如何能在資源投入一定的情況下，得到產(chǎn)出，或在產(chǎn)出一定時使所需投入的資源最少。國有投融資企業(yè)投資的效率性體現(xiàn)在：投資項目建成后使用情況如何，其運營、維護和管理系統(tǒng)是否有效。國有投融資企業(yè)融資的效率性體現(xiàn)在：根據(jù)融資計劃、合同以及資金籌措控制程序確定資金來源是否可靠、合法，融資風險是否合理預計；融資償還能力是否充足。
效果性是指項目、計劃或其他活動的實際結果與預期結果之間的關系，即在多大程度上達到了政策目標、經(jīng)營目標以及其他預期效果。國有投融資企業(yè)投資的效果性體現(xiàn)在：投資項目是否達到了預期目標，比如是否緩解了當?shù)氐慕煌ňo張狀況，是否有效改善了當?shù)赝顿Y環(huán)境,是否促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展等。國有投融資企業(yè)融資的效果性體現(xiàn)在：是否完成政府下達的年度融資計劃,是否根據(jù)項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金保證資金足額到位等。
二、投融資企業(yè)效益審計的重點和內容
由于現(xiàn)階段國家審計還沒有實現(xiàn)對所有公共部門和單位的審計，也沒有實現(xiàn)對被審計單位會計報表發(fā)表意見。同時，我國的經(jīng)濟活動中違法亂紀行為還大量存在，會計資料的真實性還不能得到保證，效益審計賴以評價的基礎可靠性不夠。加之政府管理水平還有待提高，政府部門與績效相關的責任機制尚未建立。因此，現(xiàn)階段效益審計應“以真實性為基礎，重點查處和反映由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題；應以揭露問題為主，而不是進行全面的效益評估”。
（一）國有投融資企業(yè)效益審計重點
國有投融資企業(yè)效益審計應重點把握其中心任務是否完成，即是否有效構建推進重大基礎設施和社會公益事業(yè)實施的投融資平臺。重點把握其功能定位是否準確，即是否有效發(fā)揮政府政策導向作用和市場化運作的載體作用。重點把握其經(jīng)營理念是否正確，即是否有效推進國有資產(chǎn)管理體制改革和實現(xiàn)社會效益化。
（二）國有投融資企業(yè)效益審計內容
國有投融資企業(yè)效益審計應以“了解現(xiàn)狀、規(guī)范運作、防范風險”為目的，以效益審計為主導，項目審計為基礎。以“摸清家底、分析虧損原因、提出建議”為審計重點內容。
1．項目融資情況效益審計重點內容
項目融資情況的效益審計，應注重對融資總量進行調查及分析：重點審查是否根據(jù)項目所需的投資總額足額融資。注重對融資渠道進行調查及分析：重點一是審查資金來源可靠性，如資金供需單位之間的書面協(xié)議；二是融資數(shù)量的保證性，如是否根據(jù)項目所需的投資總額按不同的來源逐項落實資金供應數(shù)量；三是資金渠道合法性；四是融資附加條件的可接受性。注重對融資方式進行調查及分析，即合資合作方式、BOT方式等。注重對融資方案進行調查及分析：一是融資結構的是否合理；二是融資成本是否最低；三是融資風險是否預計；四是融資償還能力。
2．項目投資情況效益審計重點內容
項目投資情況效益審計，應按公共投資項目壽命周期，將公共投資項目效益審計的重點內容，劃分為項目建設前期準備階段的審計與評價、項目建設過程及執(zhí)行結果的審計與評價、項目營運效果的審計與評價三個階段進行審計。
3．案例分析與研究
（1）將融資數(shù)量的保證性審計、融資附加條件的可接受性審計與投資的經(jīng)濟性結合在一起
[案例]某建設項目于2003年8月29日正式開工，2005年10月建成。 2004年4月在項目建設過程中采用向社會資本開放，采用市場化籌融資模式，引進社會資本金5.94億元。
[審計分析]①將融資數(shù)量的保證性與投資經(jīng)濟性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：該項目資本金2004年6月開始陸續(xù)投入，至2004年底才全部到帳。而項目2003年末在銀行的貸款為79074.24萬元，2004年末在銀行的貸款為216454.04萬元。在項目的建設期中向社會資本開放，以原始股價格轉讓權益，不僅政府資源不能在項目轉讓收益中得到體現(xiàn)，而且使出資額不能在項目開始就投入使用，企業(yè)仍需向銀行貸款，導致企業(yè)多負擔利息，直接導致工程建設成本加大。②將融資附加條件的可接受性與投資經(jīng)濟性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：2005年12月股東各方按其出資比例抽回資金4900萬元，2006年6月股東各方又按其出資比例抽回資金3200萬元，如用此資金還貸，該項目兩年要少支付利息336.96萬元。
[審計建議] ①建立有效的反饋機制，對該項目市場化運作方式進行回顧：是轉讓股權合資經(jīng)營，還是爭取部、省、市資金獨資經(jīng)營；是在橋梁建設期轉讓股權還是建成后評估增值再轉讓。通過對反饋信息的分析，為其他項目的建設和運營提供借鑒。②應以企業(yè)可持續(xù)發(fā)展和項目的優(yōu)質運轉和養(yǎng)護為企業(yè)目標,并建立與此目標相一致的會計政策,杜絕在虧損的情況下為股東預支股利，防止股東利益化。
（2）將融資渠道合法性審計、融資方式有效性審計與投資的效益性結合在一起
[案例]集團所屬某子公司2005年采用合資方式，從一民營企業(yè)引入資金490萬元 。合資公司成立當月以進貨為由，向該民營企業(yè)的關聯(lián)企業(yè)付貨款200萬元。3個月后，該民營企業(yè)又以借款方式借回300萬元 。
[審計分析]①將融資渠道合法性與投資的效益性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：合資公司成立后，以訂立虛假合同支付貨款和借款方式，抽回出資，不僅使子公司融資失敗，而且違反了《公司法》第三十六條的規(guī)定，并導致合資公司資金運轉發(fā)生困難，業(yè)務難以開展。②將融資方式有效性審計與投資的效益性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：合資公司成立后，原定的合資公司重要業(yè)務一直未開展，卻于2005年末，與該子公司簽訂協(xié)議，將子公司將所擁有的部分優(yōu)質資源授予該合資公司經(jīng)營。合資公司用子公司的無償給予的資源尚不能維持日常運轉，完全背離了成立合資公司的初宗，更談不上做強做大和投資回報。
[審計建議] ①該子公司擁有壟斷性優(yōu)質資源, 應充分應用優(yōu)質資源，使其效益化，以此形成明顯的投入產(chǎn)出能力和強勁的還本付息機制，突破資金瓶頸。②在長期投資項目的選擇上要關注項目的發(fā)展前景,在投資人的選擇上要立足有業(yè)務的投資人,關注投資效益。建立科學、規(guī)范、有效的內控制度和完善的監(jiān)督體系，加強對外投資的事前、事中、事后的全過程控制。
（3）將融資償還能力真實性審計和債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合在一起
[案例]審計發(fā)現(xiàn)某子公司投資的三條路產(chǎn)4.895億元,全部為銀行貸款。2003年至2006年末，投資收益為-4336.34萬元。三條路產(chǎn)采用的是非市場化的公路管理模式，企業(yè)對路產(chǎn)無實質性的經(jīng)營、管理和處置權。
[審計分析]①將融資的償還能力真實性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：兩條路產(chǎn)2006年末本息債務比率分別為41.91%和34.90%，另一路產(chǎn)沒有還本付息來源。三條路本息償還完全依賴債務收入，而通行費結余返還不足以付息，實質上已進入“債滾債”的惡性循環(huán)。②將債務風險防范有效性審計與投資的效率性結合，進行審計和分析發(fā)現(xiàn)：該子公司2006年末對外擔?？傤~為265300萬元（其中為三條路擔保131000萬元），是公司凈資產(chǎn)的9倍。債務風險較大，再舉債空間狹小。
[審計建議] ①市政府進一步與省政府協(xié)調，盡快將YL公路納入NT高速公路改擴建工程，實行聯(lián)網(wǎng)收費，實施RC和NM高速公路收費標準提高，使企業(yè)盡快走出經(jīng)營困境。②企業(yè)應重視債務風險的防范,降低對外擔保數(shù)量,使其與凈資產(chǎn)保持安全的比例。③企業(yè)應將債務的期限結構與通行費收入相匹配,在當前我國存貸款利率多次變動情況下,注意確定合適的債務利率結構,同時要改變目前單一的銀行借款債務類型,尋找新的融資方式以降低債務成本。
（4）將項目建設規(guī)模和管理情況審計與投融資的效果性結合在一起
[案例] 某項目為爭取國家批準，有關部門要求在100天內建成。項目涉及多個管理部門，各主管部門對監(jiān)管、辦公等設施要求意見不統(tǒng)一。項目建成后，運營能力達不到工程可行性報告估算水平。
[審計分析] 倉促開工導致許多項目未履行公開招標手續(xù)，工程質量欠佳；多頭管理使項目建設規(guī)模不斷變化，部分工程項目臨時增加，工程量計算出入較大，并且在合同管理上不夠規(guī)范，補充協(xié)議缺少施工合同和工程量清單。項目建成后，運營能力不足工程可行性報告估算水平的1%，實際可出租倉庫面積為4.84萬平方米是工程可行性報告確定面積8.695萬平方米的55.66%。
[審計建議] ①積極推動區(qū)港聯(lián)動的方案實行，爭取出口退稅政策近早批準，限度減低項目倉促上馬帶來的政策支持滯后、建設規(guī)模和運營需求脫節(jié)對項目效益的影響，提高效率，降低運作成本；②加強資源整合和利用,充分挖掘該項目的資本化運作能力，使其成為企業(yè)新的增長點。