推動(dòng)事業(yè)單位改革，不能只靠政策推動(dòng)，忽視法律手段。審視新一輪事業(yè)單位改革，既要頂層設(shè)計(jì)、通盤(pán)考慮、穩(wěn)妥推進(jìn)，也要善用法律手段推進(jìn)改革。
一、推進(jìn)事業(yè)單位改革迫切需要法律手段的引領(lǐng)和保障我國(guó)30多年的改革開(kāi)放，更多地采用政策定調(diào)——試點(diǎn)探索——總結(jié)推廣——法律固定的模式，改革的推動(dòng)主要依靠政策手段，法律手段往往不是用來(lái)推進(jìn)改革，而是用來(lái)固定改革成果。
推進(jìn)事業(yè)單位改革必須加大、加快法律手段運(yùn)用，主要理由是：一是與當(dāng)年農(nóng)村改革和國(guó)企改革相比，事業(yè)單位改革的動(dòng)力、壓力明顯不足，亟需法律提供明確、穩(wěn)定的預(yù)期和剛性約束力。當(dāng)前事業(yè)單位改革面臨“兩頭熱中間冷”問(wèn)題，即中央、基層兩頭熱，主管部門(mén)和事業(yè)單位自身冷。事業(yè)單位及其主管部門(mén)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在“不想改、不敢改、不愿改”的思想，認(rèn)為事業(yè)單位目前還過(guò)得去因而不想改，擔(dān)心引發(fā)矛盾、影響穩(wěn)定因而不敢改，害怕失去既有權(quán)力和利益因而不愿改。事業(yè)單位職工“想改革”又“怕改革”，既想通過(guò)改革解決事業(yè)單位突出問(wèn)題，又不想失去和公務(wù)員一樣的社會(huì)保障，尤其是對(duì)改革不確定性和復(fù)雜性有擔(dān)心，這些都造成對(duì)改革前景信心不足。
解決這些問(wèn)題，僅僅依靠政策文件顯然不夠。政策文件無(wú)法建立與改革力度相當(dāng)?shù)呢?zé)任約束機(jī)制，既不能促使主管部門(mén)向事業(yè)單位放權(quán)及事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)向其民主治理機(jī)構(gòu)放權(quán)，也不能保障現(xiàn)代事業(yè)法人監(jiān)管體制和治理結(jié)構(gòu)的順利建立。同時(shí)，也很難觸動(dòng)既有法律制度結(jié)構(gòu)，不能建立人們所期望的明確、穩(wěn)定的制度體系，無(wú)法滿(mǎn)足廣大事業(yè)單位人和社會(huì)公眾的制度需求，迫切需要通過(guò)立法廣聚共識(shí)以減少阻力，需要法律提供明確穩(wěn)定預(yù)期和持久動(dòng)力，需要法律構(gòu)筑剛性約束機(jī)制以保證改革順利推進(jìn)而“不走樣”。
二是依靠政策推動(dòng)的“試點(diǎn)式”改革，面臨法律困境。在社會(huì)主義法律體系已然形成，法治精神逐漸深入人心的今天，“試點(diǎn)式”改革模式，要么囤于既有法律之限而難有作為，要么大膽突破法律規(guī)定而傷害法律尊嚴(yán)和人們對(duì)法治的信仰，同時(shí)改革推進(jìn)者也面臨巨大的法律和政治風(fēng)險(xiǎn)。所以，在事業(yè)單位改革中，“試點(diǎn)式”改革的結(jié)果很可能是推進(jìn)緩慢、難有作為。典型的例子是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革，雖已推出5年，但至今仍未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
三是事業(yè)單位改革的目標(biāo)和時(shí)間表已經(jīng)確定，相應(yīng)的立法任務(wù)繁重，必須盡快啟動(dòng)立法程序。實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的2015 年階段性目標(biāo)和2020 年總體目標(biāo)，都需要運(yùn)用法律手段推動(dòng)、保障，需要立、改、廢的法律法規(guī)為數(shù)甚多。要完成如此繁重的立法任務(wù)，唯有抓緊啟動(dòng)立法程序，并根據(jù)輕重急緩，依次出臺(tái)法律法規(guī)。
二、事業(yè)單位改革立法的基本思路和框架結(jié)構(gòu)
基本立法思路是改革法與治理法并行，治理法采取基本法+單行法模式，立法措施堅(jiān)持“立、改、廢”并舉。
首先，事業(yè)單位改革和公益性事業(yè)單位治理都應(yīng)納入法治范疇。推進(jìn)改革的立法應(yīng)以所有事業(yè)單位為規(guī)范對(duì)象，可稱(chēng)之為“事業(yè)單位改革法”，主要解決目前事業(yè)單位領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題。治理事業(yè)單位的立法，則應(yīng)以公益性事業(yè)單位為規(guī)范對(duì)象，采取基本法+單行法模式，即在出臺(tái)“公益性事業(yè)單位法”基礎(chǔ)上，再根據(jù)不同行業(yè)事業(yè)單位特點(diǎn)，分別制定或完善相關(guān)配套單行法，如制定、修改“醫(yī)療衛(wèi)生法”、《高等教育法》等法律。
其次，“事業(yè)單位改革法”應(yīng)以中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件及10個(gè)配套規(guī)定為基礎(chǔ)。要總結(jié)事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確規(guī)定事業(yè)單位分類(lèi)改革的目標(biāo)、原則、推進(jìn)步驟，以及公益性事業(yè)單位法律地位、管理體制和治理結(jié)構(gòu)等重大問(wèn)題?！肮嫘允聵I(yè)單位法”應(yīng)在進(jìn)一步細(xì)化改革法關(guān)于公益性事業(yè)單位基本規(guī)定基礎(chǔ)上，重點(diǎn)規(guī)定事業(yè)單位設(shè)立、變更、登記、年度報(bào)告、信息披露等制度。
最后，事業(yè)單位改革立法還需要制定修改事業(yè)單位改革相關(guān)法。如制定“非政府社會(huì)組織法”，以公益性事業(yè)單位之外的社會(huì)組織為規(guī)范對(duì)象，明確規(guī)定其成立條件、性質(zhì)、地位、組織形態(tài)、稅收優(yōu)惠等基本制度。制定“養(yǎng)老保險(xiǎn)法”，建立公務(wù)員等公職人員相對(duì)平等的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為事業(yè)單位改革掃清養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別過(guò)大的制度障礙。此外，修改《政府采購(gòu)法》等法律，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等奠定基礎(chǔ)。事業(yè)單位改革立法基本框架應(yīng)由事業(yè)單位改革法、治理法和相關(guān)法三部分構(gòu)成。具體類(lèi)別和立法項(xiàng)目主要有：一是改革法，主要制定事業(yè)單位改革法。二是治理法，主要制定公益性事業(yè)單位法、醫(yī)療衛(wèi)生法，修改教育法、高等教育法。三是相關(guān)法，主要制定非政府社會(huì)組織法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法，修改《政府采購(gòu)法》、稅法等。
三、事業(yè)單位改革法應(yīng)著重解決的問(wèn)題
（一）事業(yè)單位的分類(lèi)。要著重解決分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊、參公事業(yè)單位地位不明及復(fù)合事業(yè)單位如何去復(fù)合性等重大問(wèn)題。
（二）公益性事業(yè)單位的法律地位問(wèn)題。建議借鑒世界銀行關(guān)于中國(guó)事業(yè)單位的研究報(bào)告及一些國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)以及英、法等一些西方國(guó)家實(shí)踐，將事業(yè)單位劃分為有關(guān)部門(mén)的直屬事業(yè)單位（沒(méi)有獨(dú)立法律地位）和公務(wù)法人（非民法意義上的法人）。
（三）公益性事業(yè)單位應(yīng)切實(shí)改變當(dāng)前“上沒(méi)到頂，下不著底”的管理體制。要使事業(yè)單位的管理向上（人大）、向下（職工、社區(qū)民眾、社會(huì)精英等）兩個(gè)方向延伸，其中人大應(yīng)當(dāng)在事業(yè)單位監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，尤其是在預(yù)算、決算審議，獨(dú)立審計(jì)等方面。
（四）公益性事業(yè)單位治理，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直屬事業(yè)單位和獨(dú)立法人并分別建立治理模式。直屬事業(yè)單位歸行政部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)員工在事業(yè)單位治理中的作用。獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)的建立需要妥善處理好黨管干部原則與建立現(xiàn)代事業(yè)法人之間的關(guān)系，尤其是要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不能削弱的同時(shí)，真正改變黨對(duì)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)方式，變當(dāng)前的直接任命領(lǐng)導(dǎo)人方式為事業(yè)單位選舉+相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)方式。同時(shí)，要根據(jù)不同類(lèi)型公益性事業(yè)單位的特點(diǎn)，建立不同類(lèi)型各有特點(diǎn)、相同類(lèi)型基本統(tǒng)一的法人治理模式，尤其是要明確事業(yè)單位職工及社會(huì)人士在法人治理中的地位、比例以及理事會(huì)中不同類(lèi)型理事的產(chǎn)生方式，不斷擴(kuò)大選舉產(chǎn)生理事的比例。
（五）進(jìn)一步明確現(xiàn)行文件中的模糊、原則規(guī)定，切實(shí)規(guī)定法律責(zé)任。目前的規(guī)范性文件限于其“指導(dǎo)意見(jiàn)”和“規(guī)范性文件”的屬性，基本上沒(méi)有涉及法律責(zé)任，需要及時(shí)補(bǔ)充到位。
（六）公益性事業(yè)單位法應(yīng)當(dāng)在完善管理體制和治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，著重規(guī)定信息公開(kāi)、人大監(jiān)督制度。事業(yè)單位管理體制和法人治理結(jié)構(gòu)，需要在改革法基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、完善，尤其要對(duì)事業(yè)法人理事會(huì)構(gòu)成比例及民主產(chǎn)生方式作出剛性規(guī)定，避免主管部門(mén)或事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)“說(shuō)了算”或變相“說(shuō)了算”。信息公開(kāi)方面，要全面、具體規(guī)定信息公開(kāi)制度，尤其是與預(yù)算資金有關(guān)的公共資產(chǎn)規(guī)模、變動(dòng)、損益等財(cái)務(wù)方面信息，必須通過(guò)媒體或以報(bào)告形式及時(shí)發(fā)布。監(jiān)督方面，要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，突出人大在公益性事業(yè)單位監(jiān)督中的核心地位，規(guī)定人大通過(guò)審議批準(zhǔn)預(yù)決算、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)、年度報(bào)告審議等多種途徑，既監(jiān)督事業(yè)單位，也對(duì)行政部門(mén)監(jiān)管事業(yè)單位的權(quán)力本身實(shí)施監(jiān)督。
國(guó)家行政學(xué)院“事業(yè)單位改革立法研究”項(xiàng)目組
一、推進(jìn)事業(yè)單位改革迫切需要法律手段的引領(lǐng)和保障我國(guó)30多年的改革開(kāi)放，更多地采用政策定調(diào)——試點(diǎn)探索——總結(jié)推廣——法律固定的模式，改革的推動(dòng)主要依靠政策手段，法律手段往往不是用來(lái)推進(jìn)改革，而是用來(lái)固定改革成果。
推進(jìn)事業(yè)單位改革必須加大、加快法律手段運(yùn)用，主要理由是：一是與當(dāng)年農(nóng)村改革和國(guó)企改革相比，事業(yè)單位改革的動(dòng)力、壓力明顯不足，亟需法律提供明確、穩(wěn)定的預(yù)期和剛性約束力。當(dāng)前事業(yè)單位改革面臨“兩頭熱中間冷”問(wèn)題，即中央、基層兩頭熱，主管部門(mén)和事業(yè)單位自身冷。事業(yè)單位及其主管部門(mén)的一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在“不想改、不敢改、不愿改”的思想，認(rèn)為事業(yè)單位目前還過(guò)得去因而不想改，擔(dān)心引發(fā)矛盾、影響穩(wěn)定因而不敢改，害怕失去既有權(quán)力和利益因而不愿改。事業(yè)單位職工“想改革”又“怕改革”，既想通過(guò)改革解決事業(yè)單位突出問(wèn)題，又不想失去和公務(wù)員一樣的社會(huì)保障，尤其是對(duì)改革不確定性和復(fù)雜性有擔(dān)心，這些都造成對(duì)改革前景信心不足。
解決這些問(wèn)題，僅僅依靠政策文件顯然不夠。政策文件無(wú)法建立與改革力度相當(dāng)?shù)呢?zé)任約束機(jī)制，既不能促使主管部門(mén)向事業(yè)單位放權(quán)及事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)向其民主治理機(jī)構(gòu)放權(quán)，也不能保障現(xiàn)代事業(yè)法人監(jiān)管體制和治理結(jié)構(gòu)的順利建立。同時(shí)，也很難觸動(dòng)既有法律制度結(jié)構(gòu)，不能建立人們所期望的明確、穩(wěn)定的制度體系，無(wú)法滿(mǎn)足廣大事業(yè)單位人和社會(huì)公眾的制度需求，迫切需要通過(guò)立法廣聚共識(shí)以減少阻力，需要法律提供明確穩(wěn)定預(yù)期和持久動(dòng)力，需要法律構(gòu)筑剛性約束機(jī)制以保證改革順利推進(jìn)而“不走樣”。
二是依靠政策推動(dòng)的“試點(diǎn)式”改革，面臨法律困境。在社會(huì)主義法律體系已然形成，法治精神逐漸深入人心的今天，“試點(diǎn)式”改革模式，要么囤于既有法律之限而難有作為，要么大膽突破法律規(guī)定而傷害法律尊嚴(yán)和人們對(duì)法治的信仰，同時(shí)改革推進(jìn)者也面臨巨大的法律和政治風(fēng)險(xiǎn)。所以，在事業(yè)單位改革中，“試點(diǎn)式”改革的結(jié)果很可能是推進(jìn)緩慢、難有作為。典型的例子是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)改革，雖已推出5年，但至今仍未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
三是事業(yè)單位改革的目標(biāo)和時(shí)間表已經(jīng)確定，相應(yīng)的立法任務(wù)繁重，必須盡快啟動(dòng)立法程序。實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的2015 年階段性目標(biāo)和2020 年總體目標(biāo)，都需要運(yùn)用法律手段推動(dòng)、保障，需要立、改、廢的法律法規(guī)為數(shù)甚多。要完成如此繁重的立法任務(wù)，唯有抓緊啟動(dòng)立法程序，并根據(jù)輕重急緩，依次出臺(tái)法律法規(guī)。
二、事業(yè)單位改革立法的基本思路和框架結(jié)構(gòu)
基本立法思路是改革法與治理法并行，治理法采取基本法+單行法模式，立法措施堅(jiān)持“立、改、廢”并舉。
首先，事業(yè)單位改革和公益性事業(yè)單位治理都應(yīng)納入法治范疇。推進(jìn)改革的立法應(yīng)以所有事業(yè)單位為規(guī)范對(duì)象，可稱(chēng)之為“事業(yè)單位改革法”，主要解決目前事業(yè)單位領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題。治理事業(yè)單位的立法，則應(yīng)以公益性事業(yè)單位為規(guī)范對(duì)象，采取基本法+單行法模式，即在出臺(tái)“公益性事業(yè)單位法”基礎(chǔ)上，再根據(jù)不同行業(yè)事業(yè)單位特點(diǎn)，分別制定或完善相關(guān)配套單行法，如制定、修改“醫(yī)療衛(wèi)生法”、《高等教育法》等法律。
其次，“事業(yè)單位改革法”應(yīng)以中發(fā)〔2011〕5號(hào)文件及10個(gè)配套規(guī)定為基礎(chǔ)。要總結(jié)事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確規(guī)定事業(yè)單位分類(lèi)改革的目標(biāo)、原則、推進(jìn)步驟，以及公益性事業(yè)單位法律地位、管理體制和治理結(jié)構(gòu)等重大問(wèn)題?！肮嫘允聵I(yè)單位法”應(yīng)在進(jìn)一步細(xì)化改革法關(guān)于公益性事業(yè)單位基本規(guī)定基礎(chǔ)上，重點(diǎn)規(guī)定事業(yè)單位設(shè)立、變更、登記、年度報(bào)告、信息披露等制度。
最后，事業(yè)單位改革立法還需要制定修改事業(yè)單位改革相關(guān)法。如制定“非政府社會(huì)組織法”，以公益性事業(yè)單位之外的社會(huì)組織為規(guī)范對(duì)象，明確規(guī)定其成立條件、性質(zhì)、地位、組織形態(tài)、稅收優(yōu)惠等基本制度。制定“養(yǎng)老保險(xiǎn)法”，建立公務(wù)員等公職人員相對(duì)平等的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為事業(yè)單位改革掃清養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別過(guò)大的制度障礙。此外，修改《政府采購(gòu)法》等法律，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等奠定基礎(chǔ)。事業(yè)單位改革立法基本框架應(yīng)由事業(yè)單位改革法、治理法和相關(guān)法三部分構(gòu)成。具體類(lèi)別和立法項(xiàng)目主要有：一是改革法，主要制定事業(yè)單位改革法。二是治理法，主要制定公益性事業(yè)單位法、醫(yī)療衛(wèi)生法，修改教育法、高等教育法。三是相關(guān)法，主要制定非政府社會(huì)組織法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法，修改《政府采購(gòu)法》、稅法等。
三、事業(yè)單位改革法應(yīng)著重解決的問(wèn)題
（一）事業(yè)單位的分類(lèi)。要著重解決分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊、參公事業(yè)單位地位不明及復(fù)合事業(yè)單位如何去復(fù)合性等重大問(wèn)題。
（二）公益性事業(yè)單位的法律地位問(wèn)題。建議借鑒世界銀行關(guān)于中國(guó)事業(yè)單位的研究報(bào)告及一些國(guó)內(nèi)學(xué)者的觀點(diǎn)以及英、法等一些西方國(guó)家實(shí)踐，將事業(yè)單位劃分為有關(guān)部門(mén)的直屬事業(yè)單位（沒(méi)有獨(dú)立法律地位）和公務(wù)法人（非民法意義上的法人）。
（三）公益性事業(yè)單位應(yīng)切實(shí)改變當(dāng)前“上沒(méi)到頂，下不著底”的管理體制。要使事業(yè)單位的管理向上（人大）、向下（職工、社區(qū)民眾、社會(huì)精英等）兩個(gè)方向延伸，其中人大應(yīng)當(dāng)在事業(yè)單位監(jiān)管中發(fā)揮重要作用，尤其是在預(yù)算、決算審議，獨(dú)立審計(jì)等方面。
（四）公益性事業(yè)單位治理，應(yīng)當(dāng)區(qū)分直屬事業(yè)單位和獨(dú)立法人并分別建立治理模式。直屬事業(yè)單位歸行政部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)加強(qiáng)員工在事業(yè)單位治理中的作用。獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)的建立需要妥善處理好黨管干部原則與建立現(xiàn)代事業(yè)法人之間的關(guān)系，尤其是要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不能削弱的同時(shí)，真正改變黨對(duì)事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)方式，變當(dāng)前的直接任命領(lǐng)導(dǎo)人方式為事業(yè)單位選舉+相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)方式。同時(shí)，要根據(jù)不同類(lèi)型公益性事業(yè)單位的特點(diǎn)，建立不同類(lèi)型各有特點(diǎn)、相同類(lèi)型基本統(tǒng)一的法人治理模式，尤其是要明確事業(yè)單位職工及社會(huì)人士在法人治理中的地位、比例以及理事會(huì)中不同類(lèi)型理事的產(chǎn)生方式，不斷擴(kuò)大選舉產(chǎn)生理事的比例。
（五）進(jìn)一步明確現(xiàn)行文件中的模糊、原則規(guī)定，切實(shí)規(guī)定法律責(zé)任。目前的規(guī)范性文件限于其“指導(dǎo)意見(jiàn)”和“規(guī)范性文件”的屬性，基本上沒(méi)有涉及法律責(zé)任，需要及時(shí)補(bǔ)充到位。
（六）公益性事業(yè)單位法應(yīng)當(dāng)在完善管理體制和治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，著重規(guī)定信息公開(kāi)、人大監(jiān)督制度。事業(yè)單位管理體制和法人治理結(jié)構(gòu)，需要在改革法基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、完善，尤其要對(duì)事業(yè)法人理事會(huì)構(gòu)成比例及民主產(chǎn)生方式作出剛性規(guī)定，避免主管部門(mén)或事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)“說(shuō)了算”或變相“說(shuō)了算”。信息公開(kāi)方面，要全面、具體規(guī)定信息公開(kāi)制度，尤其是與預(yù)算資金有關(guān)的公共資產(chǎn)規(guī)模、變動(dòng)、損益等財(cái)務(wù)方面信息，必須通過(guò)媒體或以報(bào)告形式及時(shí)發(fā)布。監(jiān)督方面，要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，突出人大在公益性事業(yè)單位監(jiān)督中的核心地位，規(guī)定人大通過(guò)審議批準(zhǔn)預(yù)決算、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)、年度報(bào)告審議等多種途徑，既監(jiān)督事業(yè)單位，也對(duì)行政部門(mén)監(jiān)管事業(yè)單位的權(quán)力本身實(shí)施監(jiān)督。
國(guó)家行政學(xué)院“事業(yè)單位改革立法研究”項(xiàng)目組