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生態(tài)保護制度建設(shè)調(diào)研報告格式模板
為深入貫徹落實黨的xx屆xx全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、市委相關(guān)決策和市人大常委會今年的工作部署，市人大常委會成立了由張桂芳主任任組長，吳樹堅副主任、周素勤秘書長參加，部分委辦室領(lǐng)導(dǎo)以及5位專職委員組成的調(diào)研組，對加強我市生態(tài)保護制度建設(shè)課題進行調(diào)研。自3月份以來，調(diào)研組走訪了市農(nóng)業(yè)局、林業(yè)園林局、國土房管局、規(guī)劃局、財政局等部門，與市發(fā)改委、建委、水務(wù)局、環(huán)保局、法制辦進行座談討論、聽取意見;先后深入到花都、南沙、從化、增城，以及到省內(nèi)的深圳、珠海、惠州、肇慶市進行實地調(diào)研;張桂芳主任、吳樹堅副主任還分別帶領(lǐng)調(diào)研小組赴廈門、寧波、蘇州和天津、上海、貴陽等城市學(xué)習(xí)考察。通過以上調(diào)研活動，調(diào)研組深入了解了我市在生態(tài)保護制度建設(shè)方面取得的成效和存在的問題，直觀地學(xué)習(xí)了兄弟城市在生態(tài)保護方面的經(jīng)驗,并在此基礎(chǔ)上研究提出了加強我市生態(tài)保護制度建設(shè)的若干建議。
一、我市生態(tài)保護工作的基本情況和存在問題
我市一直比較重視生態(tài)保護工作，2000年就通過概念規(guī)劃提出建設(shè)“山、城、田、?！钡某鞘懈窬趾汀叭v四橫”七大生態(tài)走廊，并大力開展生態(tài)復(fù)綠、綠地建設(shè)、污染治理以及河涌整治等工作;2009年新一輪城市戰(zhàn)略規(guī)劃與總體規(guī)劃制定了禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)劃定，基本生態(tài)控制線規(guī)劃等內(nèi)容，隨后幾年又先后完成了全市綠道網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃和《廣州市生態(tài)專項規(guī)劃》;生態(tài)公益林劃定起步較早，經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)相比于兄弟省市處于較高水平，據(jù)統(tǒng)計，全市按新標(biāo)準(zhǔn)計算補償金額年均約2億元，基本農(nóng)田保護經(jīng)濟補償金額年均約5億元，較好地促進了生態(tài)公益林和基本農(nóng)田的保護;大力推進濕地保護工作，新建了白云湖等一批人工湖和濕地公園;初步建立了生態(tài)保護責(zé)任考核制度;市人大及其常委會在推進生態(tài)保護方面也主動作為，積極介入，先后制定了《廣州市白云山風(fēng)景名勝區(qū)保護條例》等有關(guān)法規(guī)，采取各種監(jiān)督舉措促進生態(tài)補償制度的完善，通過落實代表重點建議的方式建設(shè)如火龍鳳森林公園等一批綠化項目，推進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)重點工作。這些卓有成效的工作，促進了我市生態(tài)環(huán)境的不斷改善，獲得“國家環(huán)保模范城市”、“國家園林城市”、“國家森林城市”等諸多榮譽稱號。
2012年9月，市委、市政府作出全面推進新型城市化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，提出了一系列環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)，并就推進低碳發(fā)展建設(shè)生態(tài)城市專門出臺了實施意見;2014年1月，市委xx屆五次全體會議通過《貫徹落實〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的意見》，提出要建立健全生態(tài)保護紅線、自然資源集約使用和生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管制度，建立生態(tài)環(huán)境保護市場化機制和生態(tài)文明評估考核及責(zé)任追究機制，為全面推進生態(tài)文明體制改革吹響了號角。
面對新的形勢和任務(wù)，我市生態(tài)保護工作還存在一些問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃出臺相對滯后，生態(tài)保護紅線劃定工作沒有完成，生態(tài)保護區(qū)受到損害的情況未得到根本遏制。
多年來，雖然規(guī)劃、國土、發(fā)改、環(huán)保、林業(yè)等相關(guān)部門分別出臺各種生態(tài)保護相關(guān)文件和規(guī)范，但卻一直沒有出臺統(tǒng)領(lǐng)全市生態(tài)保護方面的綱領(lǐng)性文件。今年初市委明確要求市發(fā)改委和環(huán)保局共同編制《廣州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，目前還處于起步階段。生態(tài)控制線規(guī)劃編制按省政府的規(guī)范要求也還在進行中。生態(tài)保護紅線是維持基本生態(tài)需要的小空間范圍與高或低數(shù)量限值，包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。生態(tài)保護紅線中重要的內(nèi)容是劃定“生態(tài)功能紅線”的控制范圍，生態(tài)保護紅線是生態(tài)控制線的核心內(nèi)容，根據(jù)《廣東省生態(tài)控制線劃定工作指引》，生態(tài)功能紅線的劃定范圍應(yīng)納入生態(tài)控制線一級管控區(qū)。確定生態(tài)控制線面臨的困難包括：如何處理線內(nèi)存在的村莊、廠房、違章建筑以及未建的合法用地的問題;控制方案與各級政府或業(yè)主的發(fā)展訴求存在巨大矛盾;生態(tài)紅線的劃定涉及到多達十幾個職能部門，各自的保護要求和規(guī)范都不相同，整合多個部門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)大的難度。我市于2012年開始了新一輪《環(huán)境保護總體規(guī)劃》的編制，其核心內(nèi)容之一就是由環(huán)保局牽頭開展“生態(tài)保護紅線”的劃定工作，但由于各種原因至今沒有完成。雖然我市于2012年完成《廣州市生態(tài)專項規(guī)劃》，劃定市域基本生態(tài)控制線面積為5000平方公里;2013年開展“三規(guī)合一”工作，通過“三上三下”核定的基本生態(tài)控制線總面積為4508平方公里，占市域面積的60%。但以上方案均不能作為終的實施方案。按照省政府《關(guān)于在全省開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》要求，我市需要在省住建廳的統(tǒng)一規(guī)范指引下，正式開始生態(tài)控制線的劃定工作。
生態(tài)保護區(qū)管理混亂，破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象時有發(fā)生。生態(tài)保護紅線至今在國家層面沒有立法，各職能部門都對生態(tài)用地行使各自的審批管理權(quán)限，缺少條塊協(xié)調(diào)，存在不少管理漏洞。侵占生態(tài)保護區(qū)的情況有兩種：一方面，違法建設(shè)問題長期得不到有效解決，控制線內(nèi)的村莊或其他建設(shè)區(qū)不斷“長大”;另一方面，保護生態(tài)的法律責(zé)任只對下、不對上，各級審批部門沒有為涉及生態(tài)控制線的項目設(shè)定專門的審批程序，調(diào)整規(guī)劃的隨意性很大。各種經(jīng)過批準(zhǔn)的“合法的” 項目，對生態(tài)保護區(qū)造成一定破壞，以各種理由侵占生態(tài)控制線的情況沒有得到根本遏制。
(二)生態(tài)補償范圍較窄，補償方式單一，尚未形成科學(xué)長效的生態(tài)補償機制。
生態(tài)補償是生態(tài)保護重要的經(jīng)濟手段，我市生態(tài)公益林補償工作啟動較早，補償標(biāo)準(zhǔn)在國內(nèi)居較高水平，近年在基本農(nóng)田保護和生活垃圾終端處理經(jīng)濟補償方面作了積極嘗試，取得一定成效，但關(guān)于生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)性研究還相對滯后，在補償范疇方面，涉及領(lǐng)域有限，范圍較窄，一些重要生態(tài)領(lǐng)域，如濕地、水源地保護等的價值補償尚未涉及。在補償機制方面，基于政府間生態(tài)保護事權(quán)劃分與支出責(zé)任相匹配的“環(huán)境財政”或“生態(tài)財政”制度設(shè)計還不完善，尚未形成以生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)、對重要生態(tài)功能區(qū)域?qū)嵭姓w服務(wù)價值評估并予補償?shù)囊话阈赞D(zhuǎn)移支付機制;補償要素與標(biāo)準(zhǔn)、補償流程與對象、補償方式與資金來源等均有待研究完善，生態(tài)補償?shù)氖袌龌Ｊ缴形唇∪Ｒ虼?，生態(tài)補償所應(yīng)發(fā)揮的彌補地區(qū)間、個體間經(jīng)濟發(fā)展差異的作用未能充分體現(xiàn)，生態(tài)保護全民共識和積極參與的效果不甚理想。
(三)生態(tài)保護管理體制不順，缺乏強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，基層管理力量薄弱。
按照現(xiàn)行體制，我市的生態(tài)資源分別由國土、農(nóng)業(yè)(海洋與漁業(yè))、林業(yè)園林、水務(wù)等部門實施專業(yè)性、行業(yè)性管理，環(huán)保部門雖然被賦予“監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作”的職責(zé)，但由于缺乏相應(yīng)的法律保障和制度安排，實際上難以承擔(dān)對生態(tài)保護工作進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。雖然我市早在2005年就建立了由分管市領(lǐng)導(dǎo)任召集人的濕地保護管理聯(lián)席會議制度，但近十年來沒有開過會，基本沒有發(fā)揮其應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。各相關(guān)部門之間也存在不少生態(tài)保護職責(zé)不清、管理交叉的情況。如濕地保護方面，林業(yè)園林部門被賦予“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督濕地保護工作” 的職責(zé)，但我市的濕地資源包括近海及海岸濕地(占45.6%)和庫塘、河流、湖泊濕地(合計占54.4%)，主要由農(nóng)業(yè)(海洋)和水務(wù)部門依照各自職責(zé)進行管理;耕地污染治理方面，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土部門都有相關(guān)職責(zé)，但在操作層面上并沒有清晰界定。
各類生態(tài)保護區(qū)域管理體制不一，基層一線管理力量總體偏弱。各類生態(tài)保護區(qū)被各個部門冠以各種名堂實行不同的管理體制，如林業(yè)園林部門主管的生態(tài)公益林、公園、森林公園、風(fēng)景區(qū)、森林及陸生野生動植物類型自然保護區(qū)、濕地公園等，水務(wù)部門主管的水源保護區(qū)、灌區(qū)、庫區(qū)和河道、湖泊、水庫、堤防等，農(nóng)業(yè)(海洋與漁業(yè))部門主管的海洋與漁業(yè)類型自然保護區(qū)，國土部門主管的基本農(nóng)田保護區(qū)。這種部門分割、各自為政的體制弊端，在行政管理層面表現(xiàn)為管理目標(biāo)和技術(shù)規(guī)范不相一致、管理資源無法整合，在基層一線管理層面表現(xiàn)為管理力量參差不齊、總體偏弱。與白云山風(fēng)景名勝區(qū)、城市公園相比，我市在生態(tài)公益林、森林公園、濕地、自然保護區(qū)管理上的投入可謂是“天壤之別”。如目前全市僅有834名專職護林員，平均每人負(fù)責(zé)管護3000畝生態(tài)公益林，而工資僅為1000-1500元/月。
全社會的生態(tài)保護意識仍有待提高，發(fā)動社會力量參與生態(tài)保護的機制有待探索。各相關(guān)部門雖然重視提高全社會的生態(tài)保護意識，但仍局限在單向的宣傳教育上，方式單一、手法落后，效果不盡人意，還沒有建立健全上下聯(lián)動的公眾參與機制。同時，我市生態(tài)保護工作仍然比較單一依靠政府投入，還沒有建立發(fā)動社會力量參與生態(tài)保護的激勵機制，或者引入社會資金進行保護性開發(fā)，通過市場化機制促進生態(tài)保護，造成大量的生態(tài)資源由于投入不足而陷入被動保護、難以保護的困境。
(四)生態(tài)保護相關(guān)考核制度不健全，未能充分發(fā)揮考核的積極作用，責(zé)任追究機制仍未建立。
生態(tài)文明建設(shè)績效考核制度有待健全。2012年，市委、市政府要求制定生態(tài)城市建設(shè)實績考核制度，對各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核，但該項制度還沒有專門建立。在去年開始實施的推進新型城市化發(fā)展考核中雖有生態(tài)建設(shè)內(nèi)容，但有關(guān)指標(biāo)覆蓋面過窄，難以全面反映整體工作成效，未能充分體現(xiàn)對不同主體功能區(qū)考核要求的差異性，以都會區(qū)與副中心為例，二者的生態(tài)建設(shè)指標(biāo)80%以上相同，權(quán)重相差僅7分，經(jīng)濟建設(shè)12項指標(biāo)中11項完全相同，權(quán)重僅相差2分。
環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任考核尚未制度化運行。該項考核每年需經(jīng)市政府批準(zhǔn)后才能組織實施，考核內(nèi)容中政府環(huán)境管理責(zé)任指標(biāo)量化、細化不足，考核方式上倚重聽匯報、看材料和集中檢查，透明度和公眾參與度不足，考核結(jié)果與民意調(diào)查結(jié)果存在較大差距，對領(lǐng)導(dǎo)班子政績評價和干部選拔任用的實際影響有限，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的評價和激勵作用。
生態(tài)保護責(zé)任追究機制需要強化。目前我市還沒有系統(tǒng)完整的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護責(zé)任追究制度，實際工作中存在文件依據(jù)實操性差、問責(zé)啟動機制不完善、案件移送機制未理順，紀(jì)檢監(jiān)察部門專門性力量不足等問題，受此影響，在生態(tài)保護方面對領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任終究的實際效果有限，還沒有形成明顯的懲戒效應(yīng)和廣泛的社會影響。
二、國內(nèi)兄弟城市生態(tài)保護制度建設(shè)的經(jīng)驗做法
(一)黨委、政府高度重視，人大積極推動，生態(tài)文明建設(shè)成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分和行動綱領(lǐng)。
寧波市委早在2003年就制定了《關(guān)于加快推進寧波生態(tài)市建設(shè)的若干意見》，市人大作出了《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決定》，并每年監(jiān)督政府實施情況，至今已堅持了十年。廈門市以2002年《廈門生態(tài)市建設(shè)概念性規(guī)劃》和2004年《廈門生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃及實施綱要》為起點，開啟了十余年的“生態(tài)立市”的發(fā)展之路。深圳、珠海、惠州等城市也較早提出了創(chuàng)建生態(tài)市的工作目標(biāo)，制定相關(guān)建設(shè)規(guī)劃并作為重大事項報本市人大審議通過，由市政府組織實施。
近年來，各市在創(chuàng)建生態(tài)市工作基礎(chǔ)上，紛紛出臺了進一步推動生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。蘇州、珠海市于2010年分別編制了《蘇州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2010-2020)》、《珠海市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2010-2020)》;其他各市目前也都已經(jīng)開始或完成《生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，用于指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各項生態(tài)保護措施的實施，形成指導(dǎo)全市生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)保護總體工作。2013年5月，寧波市委作出《關(guān)于加快發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)美麗寧波的決定》，提出“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的發(fā)展理念。同年10月，為全面落實該《決定》，寧波市人大作出《關(guān)于加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的決議》，2014年市政府啟動新一輪生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃修編工作。
同時，各地人大注重制度建設(shè)，通過行使地方立法權(quán)將生態(tài)文明建設(shè)納入法制軌道予以保障和推動，貴陽市人大2009年在全國率先制定了《貴陽市促進生態(tài)文明城市建設(shè)條例》(2013年修改為《貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例》)，值得一提的是，貴陽市委為了推動該法規(guī)的實施，還專門出臺了《關(guān)于貫徹實施〈貴陽市建設(shè)生態(tài)文明城市條例〉的意見》。此外，珠海、廈門等市人大也陸續(xù)制定了建設(shè)生態(tài)文明的綜合性法規(guī)，蘇州市人大擬于今年制定出臺《蘇州市生態(tài)補償條例》。
由于各地市委市政府高度重視，精心謀劃，各地人大積極響應(yīng)，主動作為，形成工作合力。經(jīng)過多年不懈努力，生態(tài)文明理念已經(jīng)深入人心，生態(tài)文明建設(shè)成為城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，并融入經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，較好地體現(xiàn)了“五位一體”的發(fā)展要求。
(二)較早編制實施生態(tài)控制線落地方案，切實保護生態(tài)用地。
深圳市從2005年起在全國率先劃定基本生態(tài)控制線并頒布了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，嚴(yán)格按方案實施，有力地保護了生態(tài)環(huán)境。 2013年8月，深圳市又根據(jù)多年實施情況，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，對控制方案做了調(diào)整，公布了《深圳市人民政府進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見》，使生態(tài)控制線更加適合新時期發(fā)展的需要。2013年，天津市也完成了《天津市生態(tài)用地保護紅線劃定方案》，并經(jīng)人大審議通過，付諸實施，把生態(tài)保護區(qū)永久保護起來。
(三)生態(tài)補償涉及領(lǐng)域較多，制度體系比較完整。
貴陽市自2009年起構(gòu)建項目扶持和財力性轉(zhuǎn)移支付補償相結(jié)合的生態(tài)補償機制，其中財力性轉(zhuǎn)移支付的分配指標(biāo)包括森林、水資源、大氣、工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等5大類16項指標(biāo)，運用因素法和系數(shù)法進行測算，統(tǒng)籌安排用于生態(tài)保護區(qū)群眾基本公共服務(wù)均等化等支出。深圳市實施生態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付，補償重點區(qū)域包括：基本生態(tài)控制區(qū)、水源保護區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)，以及垃圾處理場、污泥處理場等大型市政設(shè)施所在區(qū)域;生態(tài)轉(zhuǎn)移支付70%為生態(tài)保護補助金，按因素法分配，根據(jù)各區(qū)財力水平適度均衡，30%作為考核獎勵資金。蘇州市2010年起對基本農(nóng)田、水源地、重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林等多領(lǐng)域?qū)嵭猩鷳B(tài)補償。寧波市生態(tài)補償范圍包括：自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護、全流域水環(huán)境保護等。上海、天津、廈門市均把水源地保護列入生態(tài)補償范圍。
(四)綜合考慮生態(tài)補償要素，補償力度大，落實有保障。
廈門市對水源保護區(qū)村民因受水源保護法限制而放棄發(fā)展機會的損失進行評估，按禁養(yǎng)生豬、牛蛙的市場價格綜合確定貨幣補償標(biāo)準(zhǔn)，另有醫(yī)療保險、退耕還林獎勵、優(yōu)先新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)等政策補償。惠州市對河流中上游保護補償標(biāo)準(zhǔn)進行評估，核算內(nèi)容包括：保護地對環(huán)境保護所付出的努力即其直接投入、水污染物排污權(quán)有償使用即排污權(quán)交易、森林生態(tài)價值、機會成本損失、生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)費用等。蘇州市補償力度大，2013年調(diào)整生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，列入保護范圍的水稻田按400元/畝/年補償，界定為縣級以上生態(tài)公益林的按150元/畝/年補償;水源地村、生態(tài)濕地村分三個檔次設(shè)定保護標(biāo)準(zhǔn)，考核是否達標(biāo)后對村集體按60-140萬元/年進行補償;對水源地、重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林所在地農(nóng)民，凡人均純收入低于當(dāng)?shù)仄骄降倪€另予適當(dāng)補償。上海市將基本農(nóng)田、公益林、水源地等列入生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付范圍，并分別從保護面積、養(yǎng)護質(zhì)量、區(qū)縣配套投入、具體工作要求等方面設(shè)置權(quán)重進行考核，保證資金績效的落實。
(五)生態(tài)保護管理體制比較健全，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度大。
寧波、蘇州市成立以市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的生態(tài)市(生態(tài)文明)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在環(huán)保局，進一步強化其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的職能。貴陽市整合環(huán)保局、林業(yè)綠化局、園林管理局，以及發(fā)改委、工信委、城管局、水利局、住建局等部門的相關(guān)職能，組建生態(tài)文明建設(shè)委員會，負(fù)責(zé)全市生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和督促檢查;深圳市在原環(huán)保局的基礎(chǔ)上，整合建設(shè)局、水務(wù)局等部門的相關(guān)職能，組建人居環(huán)境委員會，明確其主要職責(zé)包括 “承擔(dān)生態(tài)保護的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督工作，組織實施生態(tài)市建設(shè)，組織開展生態(tài)文明示范城市建設(shè)試點及生態(tài)創(chuàng)建工作。”其他各市環(huán)保部門均能切實履行“加強指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督生態(tài)保護”的職責(zé)，并設(shè)有專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)這項工作。珠海市政府設(shè)立環(huán)境宜居委員會，由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、公眾代表和相關(guān)部門代表等組成，對生態(tài)文明建設(shè)的重大決策和重大建設(shè)項目等進行審議，聽取專家和公眾的意見，向市政府提出審議和咨詢意見。
(六)重視通過考核制度確保生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的落實。
各市都比較重視以生態(tài)文明創(chuàng)建活動為抓手，通過較完善的考核制度確保有關(guān)規(guī)劃和工作目標(biāo)的實現(xiàn)。深圳市2007年通過政府規(guī)章建立了完備的環(huán)境保護實績考核制度，去年在此基礎(chǔ)上建立了生態(tài)文明建設(shè)考核制度，通過多方參與考核評審、設(shè)置較大權(quán)重的公眾滿意度指標(biāo)、加大考核結(jié)果公開力度以及強化問責(zé)機制等措施確?？己酥贫鹊臋?quán)威性;貴陽市以節(jié)能減排、林業(yè)綠化、環(huán)境保護、空氣質(zhì)量改善為主要內(nèi)容，整合各項有關(guān)創(chuàng)建工作考核，建立了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核制度;廈門市在有關(guān)地方性法規(guī)中明確要求政府建立有關(guān)績效考核制度，實行生態(tài)文明建設(shè)主要指標(biāo)完成情況一票否決和單位負(fù)責(zé)人離任報告制度;蘇州市制定了基本實現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系，其中生態(tài)現(xiàn)代化指標(biāo)分為6種10項，占20%權(quán)重，并專門制定了濕地保護工作考核辦法;其他城市也都建立了各具特色的生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任考核制度。
三、加強我市生態(tài)保護制度建設(shè)的對策建議
認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于：“要牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，以系統(tǒng)工程思路抓生態(tài)建設(shè)，實行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度。”的要求，更新發(fā)展觀念。
(一)盡快出臺《廣州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，制定和實施生態(tài)保護紅線規(guī)劃。
生態(tài)保護是涉及規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)園林、發(fā)改、國土房管、法制、建設(shè)、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、交通、城管、文物保護、旅游、財政等十多個職能部門的復(fù)雜系統(tǒng)工程。為實現(xiàn)對全市生態(tài)保護的統(tǒng)一規(guī)劃和全面覆蓋，要盡快出臺《廣州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，明確我市生態(tài)保護的原則、范圍和總體目標(biāo)，對生態(tài)安全、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)文化、生態(tài)人居、生態(tài)宣傳等一系列問題提出要求和思路，全面指導(dǎo)我市生態(tài)保護工作的有序、高效展開。
編制《廣州市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》，必須處理好生態(tài)保護與開發(fā)建設(shè)的關(guān)系，一定要把生態(tài)保護放在比經(jīng)濟發(fā)展更重要的地位，不應(yīng)因為顧忌保護要求而放棄對生態(tài)保護區(qū)的申報，更不能因為發(fā)展經(jīng)濟需要任由生態(tài)敏感區(qū)被蠶食破壞。當(dāng)務(wù)之急是劃定和實施生態(tài)保護紅線規(guī)劃。
1.科學(xué)制定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線中的生態(tài)功能紅線是生態(tài)控制線的核心內(nèi)容，按照省住建廳的規(guī)范要求，生態(tài)功能紅線范圍應(yīng)納入生態(tài)控制線一級管制區(qū)。因此，應(yīng)加制劃定生態(tài)功能紅線和生態(tài)控制線工作，將各類自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、生態(tài)公益林區(qū)、森林公園、濕地公園、基本農(nóng)田保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)地貌風(fēng)景區(qū)，重要江河湖泊、水庫、海岸、沼澤濕地，重要生態(tài)廊道、野生動物植物資源保護地，以及為居民提供游憩、防災(zāi)避險的場地和各類大型城市綠地劃入保護控制范圍。生態(tài)公益林以外的森林、基本農(nóng)田以外的耕地等生態(tài)用地，也應(yīng)該盡量納入生態(tài)控制線中來。根據(jù)我市的實際情況，生態(tài)控制線劃定比例原則上應(yīng)達到土地總面積的55%以上，并且應(yīng)該用具體的坐標(biāo)系統(tǒng)表現(xiàn)并管控。應(yīng)做好生態(tài)保護的宣傳工作，在確定的生態(tài)控制線現(xiàn)場樹立明確的保護區(qū)標(biāo)志、標(biāo)牌，禁止移動、損害，鼓勵市民舉報破壞生態(tài)用地的行為，積極引導(dǎo)全體市民加入到生態(tài)保護工作中來。
此外，還必須在符合國家標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的前提下，結(jié)合廣州的實際情況，科學(xué)確定生態(tài)保護紅線中環(huán)境質(zhì)量、資源利用方面的技術(shù)規(guī)范，確定高或低限值，由相關(guān)職能部門嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。
2.精細管理生態(tài)控制線。要堅持剛性控制與彈性引導(dǎo)相結(jié)合的原則，分級管理生態(tài)控制線。生態(tài)控制線應(yīng)該劃分為一級管制區(qū)和二級管制區(qū)。一級管制區(qū)為禁止建設(shè)區(qū)，實行嚴(yán)格的管控措施，禁止從事與生態(tài)保護無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動。二級管制區(qū)以生態(tài)保護為主，除保留少量的村莊、具有歷史文化價值的地區(qū)或其他公共設(shè)施外，嚴(yán)格控制有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動，并對此制定長遠的政策，給予明確的規(guī)劃指導(dǎo)。
要參照基本農(nóng)田的保護方法，確立生態(tài)保護用地“占補平衡”的原則，保持生態(tài)用地總量不減少。具體包括：保持生態(tài)用地的總量不減少，違法建設(shè)、規(guī)劃調(diào)整、或經(jīng)批準(zhǔn)等情況下造成的生態(tài)用地面積減少，都必須在本市范圍內(nèi)補充回來;補回來的用地性質(zhì)不變，減少了某種生態(tài)用地，補回該種用地;市區(qū)內(nèi)的與市民密切相關(guān)的生態(tài)用地不允許減少;不斷把可能的用地納入到生態(tài)用地中來，使生態(tài)用地逐步增加。
3.嚴(yán)格審批制度。對于涉及生態(tài)控制線范圍內(nèi)的建設(shè)項目或紅線調(diào)整，要制定實施更高層次、更加嚴(yán)格的審批制度和措施。 政府對涉及生態(tài)控制線內(nèi)的建設(shè)項目，應(yīng)該完善環(huán)保局負(fù)責(zé)的環(huán)評程序，更加重視各相關(guān)職能部門聯(lián)合審查意見，實行各相關(guān)職能部門一票否決制;對于生態(tài)控制線內(nèi)的項目審批或規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)該以特別慎重和負(fù)責(zé)的態(tài)度進行審查。在生態(tài)控制線規(guī)劃方案報省住建廳審查通過，并經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，應(yīng)報市人大常委會備案，以備隨時核查。
涉及到對生態(tài)保護紅線規(guī)劃或生態(tài)控制線規(guī)劃的調(diào)整時，應(yīng)由市政府作為重大事項報人大常委會進行審議，經(jīng)討論通過后才能實施。人大常委會應(yīng)主動加強對生態(tài)保護紅線和生態(tài)控制線的重點監(jiān)督，定期或不定期對生態(tài)保護區(qū)內(nèi)的項目審批或保護、執(zhí)法情況進行抽查，如果發(fā)現(xiàn)重大問題，可以進行詢問、質(zhì)詢，并有權(quán)否決政府職能部門的審批意見，責(zé)令恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)原貌，所造成的后果和損失由批準(zhǔn)部門負(fù)責(zé)。
(二)進一步完善生態(tài)補償制度。
1.逐步擴大補償范圍。按照重要生態(tài)領(lǐng)域(專項補償)與重點生態(tài)功能區(qū)域(一般性轉(zhuǎn)移支付)相結(jié)合的原則，在現(xiàn)有三個補償領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，研究擴大補償范圍，增加濕地、水源地保護補償;在界定生態(tài)保護紅線的基礎(chǔ)上，劃定重點生態(tài)保護區(qū)域，將重點生態(tài)保護區(qū)域整體納入生態(tài)補償范圍，制定突出生態(tài)因素的一般性轉(zhuǎn)移支付制度，加大財政對生態(tài)保護投入的力度。
2.科學(xué)界定補償對象。補償對象一般指生態(tài)保護過程中的利益受損者、實施保護者，不同補償領(lǐng)域指向的具體對象有所不同，因基層情況比較復(fù)雜，必須進行科學(xué)界定，規(guī)范操作。如對未發(fā)包或未經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體林地，要制定公開透明的生態(tài)公益林補償資金分配機制;對補償資金歸屬林地所有者還是經(jīng)營者存在爭議，要結(jié)合法規(guī)和雙方協(xié)議合理調(diào)處;基本農(nóng)田補償資金發(fā)放到農(nóng)戶的工作進展不理想，有的村將資金平均分配，有的由村統(tǒng)籌使用，要進一步明確操作規(guī)范，加強資金使用監(jiān)督，等等。
3.穩(wěn)步提升補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)主要基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值評估，其依據(jù)要素包括生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本等。我市現(xiàn)有生態(tài)補償政策在標(biāo)準(zhǔn)制定上一般只考慮補償經(jīng)濟價值的某一方面，尚未形成綜合性的評估與補償機制，要加強有關(guān)研究，指導(dǎo)實踐操作。如我市生態(tài)公益林補償主要以生態(tài)保護者某種機會成本(林地平均租金：約60-80元/畝/年)為依據(jù)，并未考慮生態(tài)保護者其他(更高)機會成本(如林地經(jīng)營速生豐產(chǎn)林平均收益：約300元/畝/年)，因此其標(biāo)準(zhǔn)仍有一定提升空間，要提出穩(wěn)步提高公益林補償標(biāo)準(zhǔn)的機制;新增濕地、水源地補償，要提出以綜合性價值評估為基礎(chǔ)的補償標(biāo)準(zhǔn);重點功能區(qū)域的一般性轉(zhuǎn)移支付補償，要在區(qū)域財力保障因素法分析基礎(chǔ)上，科學(xué)屆定轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。
4.探索補償方式多樣化。逐步構(gòu)建政府主導(dǎo)的法定補償與市場化補償相結(jié)合的補償體系。法定補償方面，從有利于明晰和落實保護權(quán)責(zé)角度，對一些重要生態(tài)領(lǐng)域的重點保護區(qū)域探索以獎代補、以租代補、以征代補等多種模式。例如，對重點區(qū)位生態(tài)公益林保護試行以租代補，由政府統(tǒng)一承租，集中行使管護責(zé)任，避免發(fā)生補貼照領(lǐng)、破壞照舊的現(xiàn)象;這種方式涉及租賃價格、租賃期限與財力支撐等問題，林業(yè)部門要牽頭進一步做好可行性分析。除單一貨幣補償外，要探索實行物質(zhì)補償、政策性補償?shù)?，如提供社會保障、?yōu)惠貸款、就業(yè)指導(dǎo)、技術(shù)援助和生態(tài)項目支持，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)民基本生活保障及其職業(yè)規(guī)劃、長遠發(fā)展。市場化補償方面，要積極探索資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式，引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。
5.拓寬補償資金來源。現(xiàn)階段我市補償資金來源主要是財政專項投入，要整合現(xiàn)有各專項資金，包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、扶貧、城建、科技等用于生態(tài)保護和治理的資金，形成聚合效應(yīng)，改變分散多頭管理現(xiàn)狀，提高資金使用效益;集中部分土地出讓金，從土地開發(fā)收益中提取部分資金用于環(huán)境治理和生態(tài)保護;指導(dǎo)區(qū)級資金配套，爭取上級資金支持，如爭取納入全國濕地生態(tài)效益補償試點單位。長遠來看，由政府主導(dǎo)建立生態(tài)補償基金，其來源構(gòu)成，除現(xiàn)有財力整合外，還包括以國家稅制改革為依據(jù)，向生態(tài)效益受益者收取生態(tài)補償稅費(現(xiàn)階段可配合國家財稅管理部門，結(jié)合我市實際情況開展可行性研究)，接受社會各界捐助等。
6.適時制定綜合性生態(tài)保護補償辦法。建議市政府及相關(guān)部門以《廣東省生態(tài)保護補償辦法》、《廣東省生態(tài)保護補償機制考核辦法》為依據(jù)，適時制定我市重要生態(tài)領(lǐng)域與重點生態(tài)功能區(qū)域保護相結(jié)合的補償辦法，以及相關(guān)配套考核管理制度，確保生態(tài)補償執(zhí)行的剛性。
(三)進一步健全生態(tài)保護管理體制。
1.建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。建議成立市生態(tài)文明建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)任成員，定期召開會議，研究制定促進生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)政策措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)工作;領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在環(huán)保部門，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，組織實施生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃。同時，全面梳理和清晰界定各有關(guān)部門的生態(tài)保護相關(guān)職責(zé)，確保邊界清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，不重疊、不交叉。此外，要完善市濕地保護管理聯(lián)席會議制度，切實發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。
2.理順各類生態(tài)保護區(qū)域管理體制，充實基層一線管理力量。要對全市各類生態(tài)保護區(qū)域進行全面調(diào)查、梳理、認(rèn)定、分類，明確管理目標(biāo)，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，并按照專業(yè)管理與屬地管理相結(jié)合的原則，研究制定“一攬子”管理體制方案，整合管理資源，理順管理關(guān)系。同時，要充實基層一線管理力量，特別是加強生態(tài)公益林、森林公園、濕地、自然保護區(qū)的管理機構(gòu)建設(shè)，增加人員配備，提高工資待遇水平。當(dāng)前，各有關(guān)區(qū)要推廣海珠國家濕地公園的做法，根據(jù)國家林業(yè)局《國家濕地公園管理辦法(試行)》，積極申報建立國家濕地公園，設(shè)立專門的管理機構(gòu)，配備相應(yīng)的管理和技術(shù)人員，切實做好濕地資源的保護管理工作。
3.探索創(chuàng)新生態(tài)保護機制。要在綜合全市各個相關(guān)職能部門的各種生態(tài)保護信息的基礎(chǔ)上,建立我市的生態(tài)保護信息綜合利用平臺，統(tǒng)一利用信息資源。要在政府統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，引入市場機制，綜合運用多種模式，利用企業(yè)資金、社會資金對生態(tài)保護區(qū)域進行保護性開發(fā)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的“三贏”。此外，要通過政策優(yōu)惠、冠名、表彰、授予榮譽稱號等措施，發(fā)動社會力量積極參與生態(tài)保護工作。
(四)進一步完善生態(tài)保護績效考核與責(zé)任追究機制。
1.逐步健全生態(tài)文明建設(shè)績效考核制度。加強生態(tài)保護是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)，應(yīng)將生態(tài)保護工作全面納入推進新型城市化發(fā)展考核，按照有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制考核的結(jié)果實行綜合計分，調(diào)整對不同主體功能區(qū)的考核內(nèi)容和指標(biāo)，對生態(tài)功能突出的地區(qū)加大生態(tài)建設(shè)指標(biāo)權(quán)重，減少經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)，在確有需要的鎮(zhèn)、街層面探索實行以生態(tài)保護實績?yōu)橹鞯目己酥贫?。待我市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)保護紅線制度出臺后，應(yīng)單獨實行專門的生態(tài)文明建設(shè)績效考核制度，將有關(guān)要求和目標(biāo)任務(wù)分解到各級政府、市直有關(guān)部門和重點企業(yè)，定期進行績效評估和年度考核;建立生態(tài)保護信息平臺，公開評估考核結(jié)果和生態(tài)保護情況，并將評估考核結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)班子政績評價和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用真正掛鉤，接受社會監(jiān)督。
2.盡快完善環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任考核等制度。環(huán)境保護與生態(tài)保護密切相關(guān)，應(yīng)進一步提高環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任考核工作的制度化水平，加大對重大決策和規(guī)劃環(huán)評、環(huán)境信息公開、環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警等政府責(zé)任的考核力度，堅持污染物指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)并重，通過可測、可查、可比較的細化指標(biāo)重點考核環(huán)境保護工作的實際效果，將日常監(jiān)測和隨機抽查作為主要考核手段，增加公眾滿意度指標(biāo)，提高考核的透明度和公眾參與度，通過與生態(tài)補償掛鉤等激勵機制強化對考核結(jié)果的實際運用。同時，進一步完善森林資源保護責(zé)任考核制度，促進生態(tài)公益林全覆蓋，盡快建立濕地保護管理工作考核制度，全面加強對濕地資源和生態(tài)環(huán)境的保護力度。
3.強化生態(tài)保護責(zé)任追究機制。探索制定領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)保護責(zé)任追究辦法，采取切實可行措施解決實際工作中存在的問題，將嚴(yán)格、高效的問責(zé)機制作為落實有關(guān)績效考核制度的有力保障，對因決策失誤、未正確履行職責(zé)、監(jiān)管不到位等行為造成群眾利益受到侵害、生態(tài)環(huán)境受到破壞、環(huán)境質(zhì)量惡化等后果的責(zé)任人員，運用黨紀(jì)政紀(jì)處分、責(zé)令引咎辭職、移送司法機關(guān)處理等手段嚴(yán)肅追究責(zé)任。
(五)進一步發(fā)揮人大的作用，推動生態(tài)文明建設(shè)。
1.積極行使重大事項決定權(quán)，保障和促進市委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大部署的貫徹落實。市人大常委會年內(nèi)要聽取關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的專項報告，并作出相關(guān)決議;今后市政府出臺涉及到生態(tài)保護方面的重大決策之前應(yīng)向市人大常委會報告;將生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)紅線劃定、基本農(nóng)田保護、生態(tài)公益林建設(shè)及濕地保護、大氣、土壤和水污染防治等生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措納入市人大常委會重大事項決定范圍。
2.加強生態(tài)文明建設(shè)的立法，為生態(tài)保護提供法制保障。市人大常委會要系統(tǒng)梳理我市生態(tài)保護法規(guī)體系，補充完善立法規(guī)劃和立法計劃，加大生態(tài)立法的比重，在市政府制定和實施生態(tài)補償辦法的基礎(chǔ)上，研究制定生態(tài)補償條例，并加大力度研究制定生態(tài)控制線劃定與管理條例、濕地保護條例等重要法規(guī);對正在制定的法規(guī)項目如南沙新區(qū)條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃條例等，在審議過程中要強化生態(tài)保護理念，針對廣州實際及存在的問題，提出相應(yīng)修改意見和建議。
3.強化監(jiān)督，實施對生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督的常態(tài)化。市人大常委會要圍繞生態(tài)文明建設(shè)這個主題，每年選取若干重點事項列入監(jiān)督計劃，從不同角度開展監(jiān)督工作，對存在的重點問題要采取連續(xù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、市區(qū)聯(lián)動跟蹤監(jiān)督等多種措施，力求監(jiān)督取得實效。