“改革深處是資產(chǎn)，改革難處是人員”，目前的事業(yè)單位改革仍然沒有涉及核心領域
廣州市南源街社區(qū)衛(wèi)生中心，在事業(yè)單位分類改革后煥發(fā)了“第二春”。
作為一個基層社區(qū)醫(yī)療機構，南源街社區(qū)衛(wèi)生中心去年10月被劃入公益一類事業(yè)單位，核定40個事業(yè)編制，享受全額財政撥款。分類后，財政按照編制人均撥款7.9萬元，醫(yī)護人員從原來的27個上升到34個，實行收支兩條線。
“改革壓縮了醫(yī)生趨利的空間，一些"明星醫(yī)生"的收入不如從前了，但中心的服務能力卻明顯增強。去年中心日均門診量200人左右，今年已經(jīng)突破了300人。而且，我們還吸引了中醫(yī)藥大學的博士。”中心主任龐健對《瞭望》新聞周刊說，“這在以前是完全不敢想象的事?！?BR> 廣東是全國最早開展事業(yè)單位改革試點省市之一。2006年，國家確定廣東為全國事業(yè)單位改革試點省。2007年，《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導意見》和《廣東省省直事業(yè)單位模擬分類目錄》相繼出臺，2010年又對分類進行了細化。目前，省屬事業(yè)單位分類改革進展順利，深圳、佛山市市直單位及部分區(qū)縣已率先完成，全省分類改革預計將于年底前全面完成。
公益與市場進退有據(jù)
科學分類，是事業(yè)單位改革的第一步。據(jù)廣東省編辦介紹，該省根據(jù)事業(yè)單位的社會功能，將事業(yè)單位分為行政類、公益類和經(jīng)營服務類，其中公益類事業(yè)單位又分為公益一類、公益二類、公益三類三個類別。公益一類不得從事經(jīng)營活動，由政府財政保障；公益二類經(jīng)費由政府支持，部分通過依法經(jīng)營獲得；公益三類則基本由市場配置資源，政府采取購買服務的方式給予相應支持。
在群眾最關心的醫(yī)療衛(wèi)生領域，鄉(xiāng)村衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生中心、職業(yè)病防治中心和疾病防治控制中心被劃為公益一類。目前，村衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生中心已核定機構2255個，核定編制15.4萬個，醫(yī)護人員工資待遇均由當?shù)刎斦Ц?，既吸引了人才向基層流動，又有效解決了看病難、看病貴的問題。
南源街社區(qū)衛(wèi)生中心負責轄區(qū)內(nèi)5萬多人口的基本醫(yī)療服務，改革前自負盈虧，醫(yī)生的收入和中心的經(jīng)營情況掛鉤?！胺诸愔埃凑丈鐓^(qū)人口人均年25元的標準購買服務，要求建立個人健康檔案、提供免費體檢等公共衛(wèi)生服務。可這一塊一直在虧本運行，醫(yī)生們不愿意在公共衛(wèi)生服務上投入太多精力，不少人想著如何提高自己的收入水平，而不是更好地提供服務”，龐健說，改革后新的制度扭轉(zhuǎn)了這種局面。
為杜絕“大鍋飯”帶來的效率低下，社區(qū)中心制定了詳細的績效考核分配方案。其中，非固定性獎勵性績效工資被量化為醫(yī)療、計免、公共衛(wèi)生及特別獎勵四部分，公共衛(wèi)生部分即占近40%，以引導醫(yī)生更好地提供公共衛(wèi)生服務，滿足社區(qū)居民健康需求。
改革引導劃歸公益的事業(yè)單位將工作重心轉(zhuǎn)移到更多、更好地提供基本公共服務上，增加了事業(yè)單位的公益性。同時，改革也讓一批具有市場競爭力的事業(yè)單位脫胎換骨，在市場競爭中獲得更好的發(fā)展。
2008年12月，成立近50年的廣州雜技團轉(zhuǎn)制為企業(yè)，從市場上謀求生路。當時一位雜技演員在博客上寫道：“我們感到像一個孤兒，被父母拋棄了。雜技事業(yè)靠自己不可能在艱難的市場環(huán)境中求生存，更沒有條件去打造任何藝術精品，現(xiàn)有的雜技人才、創(chuàng)作人才和管理人才也會大量流失。毫不夸張地說，不出半年這個團就會名存實亡！”
但結果并非如此。轉(zhuǎn)制僅一個月后，雜技團就在北京連演14場《西游記》，收入超過150萬元，這與以往的市場收益形成“天壤之別”。廣州雜技團團長曹建平說：“改革前我們不大考慮成本，《西游記》用了260多名演職員、8個貨柜道具。轉(zhuǎn)制后，我們壓縮成六七十人，道具兩個貨柜就搞定了?！?BR> 走向市場的不僅是節(jié)目質(zhì)量和營銷策略，還有雜技團的管理制度。轉(zhuǎn)制后，雜技團實行績效管理，能者多勞、多勞多得，改變了從前“大鍋飯”下大家逃避高難度動作的情況。曹建平說，演員們的積極性不斷提高，創(chuàng)作出許多符合海內(nèi)外市場需求的精品，《亞運小子》《英雄小子》等都是改制后創(chuàng)作出的優(yōu)秀劇目。
“堅中有堅”待突破
隨著改革的逐步深入，難度和阻力也日益增強?！胺诸愔?，公益三類的想往二類走，二類的想往一類走，一類的想往公務員走。依賴財政供養(yǎng)的惰性心理仍然很頑固?！睆V東省編辦一位負責人說。
在依賴財政的心態(tài)下，當改革的剃刀觸碰到改革者身上時，就顯得“鈍弱”了。多位受訪專家認為，由于種種原因，目前的改革仍然沒有涉及核心領域，一些問題仍被懸置，一些制度設計的可行性仍需進一步研究。
首先是少數(shù)由財政供養(yǎng)的機關幼兒園“特殊化”。多年來，廣東省8所機關幼兒園每年享受財政6000多萬元的撥款，其特殊化待遇一直是輿論焦點。在此次分類中，這些幼兒園仍然在事業(yè)單位名冊當中。
中山大學政務學院教授陳天祥認為，這幾所機關幼兒園服務對象非平民百姓，既然沒有提供公共服務，則無權享受財政供養(yǎng)，“事業(yè)單位改革中存在特例，這影響了改革的公信力?！?BR> 其次是法人治理結構的探索。廣東專門出臺了相關試點工作的指導意見。一方面，通過淡化事業(yè)單位與政府部門行政隸屬關系，逐步打破事業(yè)單位的體制束縛。另一方面，以理事會方式吸納社會精英和服務對象對事業(yè)單位進行有效監(jiān)管。中山大學政務學院副教授陳那波認為，這兩項制度的創(chuàng)新針對的是事業(yè)單位的“管辦不分”，把事業(yè)單位的事權獨立出來，規(guī)范其運行，還原公益屬性。
然而實際操作中，一些試點“先行者”提出了疑問。廣東省中醫(yī)院院長呂玉波告訴記者，事業(yè)單位不是經(jīng)濟實體，董事會制度的設計初衷很好，但如何操作是個挑戰(zhàn)。例如，在目前的體制下，院長的任命是由上級主管部門來決定。那么改革后，董事長誰來決定？董事會是否能決定院長人選或在院長人選上有話語權？再如，董事會應有財務預決算的權力，但事實上，財務的把控還是在行政主管部門手中。
“改革必將涉及利益的重新分配，原主管部門往往不愿意放權。如果新舊關系沒有厘清，改革就無法達到預期效果?！标惸遣ㄕf。
其三是綜合執(zhí)法隊伍的分類和歸屬問題。廣東是綜合執(zhí)法試點地區(qū)，文化、交通、國土、環(huán)保、食品、藥品等6個領域的綜合執(zhí)法隊伍編制達數(shù)萬人。這支隊伍盡管從職能來說屬于行政執(zhí)法范疇，但仍納入事業(yè)編制統(tǒng)計。在機構限額、編制總額“兩不突破”的硬要求下，規(guī)模龐大的綜合執(zhí)法隊伍無法回歸公務員序列。何去何從，短期內(nèi)尚無有效方案。
動態(tài)調(diào)整事業(yè)單位定位
在此次分類改革中，廣東設計了一套嚴格針對公益類事業(yè)單位的監(jiān)管體系及退出懲罰機制，并通過動態(tài)分類和養(yǎng)老保險制度設計，打破事業(yè)單位手中的“鐵券”。
通過建立事業(yè)單位網(wǎng)上監(jiān)督管理系統(tǒng)，廣東實現(xiàn)了省質(zhì)監(jiān)局、社保局等13家事業(yè)單位法人證書聯(lián)檢部門交換數(shù)據(jù)、聯(lián)合監(jiān)督，促進了行政審批由串聯(lián)式向并聯(lián)式轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位監(jiān)管體系由靜態(tài)性、單一性向交互式、網(wǎng)絡化的扁平管理體系轉(zhuǎn)變。
實施動態(tài)分類管理的目的，是檢查公益類事業(yè)單位不得以盈利為目的進行生產(chǎn)經(jīng)營性活動。今年初，廣東省編辦在審核中發(fā)現(xiàn)一家事業(yè)單位有100多萬元的非正常收入。編辦立即啟動審查，查清收入來源。一旦證實該收入為經(jīng)營性收入，那么這個事業(yè)單位將被除名。
廣東省編辦負責人說，以動態(tài)分類管理的手段強化監(jiān)督，意味著事業(yè)單位的分類不是一成不變，如果事業(yè)單位偏離公益方向，或者超編制、超經(jīng)費、有不正常盈余，將對其進行清理、整改或者降低類別。
陳那波認為，動態(tài)分類管理加強了對事業(yè)單位的監(jiān)管約束，為事業(yè)單位建立了退出及懲罰機制，有力保障了事業(yè)單位的公益性，從而推動事業(yè)單位的健康發(fā)展，提高公共服務水平和效率。
在事業(yè)單位分類改革中，“改革深處是資產(chǎn)，改革難處是人員”。在經(jīng)營類事業(yè)單位回歸市場的養(yǎng)老保險制度設計中，這一點尤為明顯。雖然“老人老政策、新人新辦法”的舉措很大程度上保障了改革的平穩(wěn)，但由于現(xiàn)實中企事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平差距較大，養(yǎng)老問題仍然是改革的阻力之一。盡管國家層面的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》已出臺，但各試點地區(qū)仍需根據(jù)實際情況進行探索，積累操作經(jīng)驗。
專家認為，如果養(yǎng)老金待遇水平差距沒有得到妥善解決，那么矛盾很可能在“新人”退休時集中爆發(fā)，因此建議使用分段式計算方法。
中山大學政務學院教授蔡立輝建議，將員工在事業(yè)單位工作的年限和企業(yè)工作的年限進行加權，以此計算其退休待遇。比如，某人在事業(yè)單位中已經(jīng)工作20年，事業(yè)單位轉(zhuǎn)企后將在企業(yè)工作20年，事業(yè)單位退休后工資為5000元，企業(yè)退休后工資為2000元，那么其退休的收入待遇應為3500元。動態(tài)的養(yǎng)老金制度管理避免了按時間段“一刀切”帶來的問題，也可促進事業(yè)單位人員的合理流動，避免出現(xiàn)“59歲”現(xiàn)象。文/《瞭望》新聞周刊記者黃浩苑扶慶
廣州市南源街社區(qū)衛(wèi)生中心，在事業(yè)單位分類改革后煥發(fā)了“第二春”。
作為一個基層社區(qū)醫(yī)療機構，南源街社區(qū)衛(wèi)生中心去年10月被劃入公益一類事業(yè)單位，核定40個事業(yè)編制，享受全額財政撥款。分類后，財政按照編制人均撥款7.9萬元，醫(yī)護人員從原來的27個上升到34個，實行收支兩條線。
“改革壓縮了醫(yī)生趨利的空間，一些"明星醫(yī)生"的收入不如從前了，但中心的服務能力卻明顯增強。去年中心日均門診量200人左右，今年已經(jīng)突破了300人。而且，我們還吸引了中醫(yī)藥大學的博士。”中心主任龐健對《瞭望》新聞周刊說，“這在以前是完全不敢想象的事?！?BR> 廣東是全國最早開展事業(yè)單位改革試點省市之一。2006年，國家確定廣東為全國事業(yè)單位改革試點省。2007年，《廣東省事業(yè)單位分類改革試點指導意見》和《廣東省省直事業(yè)單位模擬分類目錄》相繼出臺，2010年又對分類進行了細化。目前，省屬事業(yè)單位分類改革進展順利，深圳、佛山市市直單位及部分區(qū)縣已率先完成，全省分類改革預計將于年底前全面完成。
公益與市場進退有據(jù)
科學分類，是事業(yè)單位改革的第一步。據(jù)廣東省編辦介紹，該省根據(jù)事業(yè)單位的社會功能，將事業(yè)單位分為行政類、公益類和經(jīng)營服務類，其中公益類事業(yè)單位又分為公益一類、公益二類、公益三類三個類別。公益一類不得從事經(jīng)營活動，由政府財政保障；公益二類經(jīng)費由政府支持，部分通過依法經(jīng)營獲得；公益三類則基本由市場配置資源，政府采取購買服務的方式給予相應支持。
在群眾最關心的醫(yī)療衛(wèi)生領域，鄉(xiāng)村衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生中心、職業(yè)病防治中心和疾病防治控制中心被劃為公益一類。目前，村衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生中心已核定機構2255個，核定編制15.4萬個，醫(yī)護人員工資待遇均由當?shù)刎斦Ц?，既吸引了人才向基層流動，又有效解決了看病難、看病貴的問題。
南源街社區(qū)衛(wèi)生中心負責轄區(qū)內(nèi)5萬多人口的基本醫(yī)療服務，改革前自負盈虧，醫(yī)生的收入和中心的經(jīng)營情況掛鉤?！胺诸愔埃凑丈鐓^(qū)人口人均年25元的標準購買服務，要求建立個人健康檔案、提供免費體檢等公共衛(wèi)生服務。可這一塊一直在虧本運行，醫(yī)生們不愿意在公共衛(wèi)生服務上投入太多精力，不少人想著如何提高自己的收入水平，而不是更好地提供服務”，龐健說，改革后新的制度扭轉(zhuǎn)了這種局面。
為杜絕“大鍋飯”帶來的效率低下，社區(qū)中心制定了詳細的績效考核分配方案。其中，非固定性獎勵性績效工資被量化為醫(yī)療、計免、公共衛(wèi)生及特別獎勵四部分，公共衛(wèi)生部分即占近40%，以引導醫(yī)生更好地提供公共衛(wèi)生服務，滿足社區(qū)居民健康需求。
改革引導劃歸公益的事業(yè)單位將工作重心轉(zhuǎn)移到更多、更好地提供基本公共服務上，增加了事業(yè)單位的公益性。同時，改革也讓一批具有市場競爭力的事業(yè)單位脫胎換骨，在市場競爭中獲得更好的發(fā)展。
2008年12月，成立近50年的廣州雜技團轉(zhuǎn)制為企業(yè)，從市場上謀求生路。當時一位雜技演員在博客上寫道：“我們感到像一個孤兒，被父母拋棄了。雜技事業(yè)靠自己不可能在艱難的市場環(huán)境中求生存，更沒有條件去打造任何藝術精品，現(xiàn)有的雜技人才、創(chuàng)作人才和管理人才也會大量流失。毫不夸張地說，不出半年這個團就會名存實亡！”
但結果并非如此。轉(zhuǎn)制僅一個月后，雜技團就在北京連演14場《西游記》，收入超過150萬元，這與以往的市場收益形成“天壤之別”。廣州雜技團團長曹建平說：“改革前我們不大考慮成本，《西游記》用了260多名演職員、8個貨柜道具。轉(zhuǎn)制后，我們壓縮成六七十人，道具兩個貨柜就搞定了?！?BR> 走向市場的不僅是節(jié)目質(zhì)量和營銷策略，還有雜技團的管理制度。轉(zhuǎn)制后，雜技團實行績效管理，能者多勞、多勞多得，改變了從前“大鍋飯”下大家逃避高難度動作的情況。曹建平說，演員們的積極性不斷提高，創(chuàng)作出許多符合海內(nèi)外市場需求的精品，《亞運小子》《英雄小子》等都是改制后創(chuàng)作出的優(yōu)秀劇目。
“堅中有堅”待突破
隨著改革的逐步深入，難度和阻力也日益增強?！胺诸愔?，公益三類的想往二類走，二類的想往一類走，一類的想往公務員走。依賴財政供養(yǎng)的惰性心理仍然很頑固?！睆V東省編辦一位負責人說。
在依賴財政的心態(tài)下，當改革的剃刀觸碰到改革者身上時，就顯得“鈍弱”了。多位受訪專家認為，由于種種原因，目前的改革仍然沒有涉及核心領域，一些問題仍被懸置，一些制度設計的可行性仍需進一步研究。
首先是少數(shù)由財政供養(yǎng)的機關幼兒園“特殊化”。多年來，廣東省8所機關幼兒園每年享受財政6000多萬元的撥款，其特殊化待遇一直是輿論焦點。在此次分類中，這些幼兒園仍然在事業(yè)單位名冊當中。
中山大學政務學院教授陳天祥認為，這幾所機關幼兒園服務對象非平民百姓，既然沒有提供公共服務，則無權享受財政供養(yǎng)，“事業(yè)單位改革中存在特例，這影響了改革的公信力?！?BR> 其次是法人治理結構的探索。廣東專門出臺了相關試點工作的指導意見。一方面，通過淡化事業(yè)單位與政府部門行政隸屬關系，逐步打破事業(yè)單位的體制束縛。另一方面，以理事會方式吸納社會精英和服務對象對事業(yè)單位進行有效監(jiān)管。中山大學政務學院副教授陳那波認為，這兩項制度的創(chuàng)新針對的是事業(yè)單位的“管辦不分”，把事業(yè)單位的事權獨立出來，規(guī)范其運行，還原公益屬性。
然而實際操作中，一些試點“先行者”提出了疑問。廣東省中醫(yī)院院長呂玉波告訴記者，事業(yè)單位不是經(jīng)濟實體，董事會制度的設計初衷很好，但如何操作是個挑戰(zhàn)。例如，在目前的體制下，院長的任命是由上級主管部門來決定。那么改革后，董事長誰來決定？董事會是否能決定院長人選或在院長人選上有話語權？再如，董事會應有財務預決算的權力，但事實上，財務的把控還是在行政主管部門手中。
“改革必將涉及利益的重新分配，原主管部門往往不愿意放權。如果新舊關系沒有厘清，改革就無法達到預期效果?！标惸遣ㄕf。
其三是綜合執(zhí)法隊伍的分類和歸屬問題。廣東是綜合執(zhí)法試點地區(qū)，文化、交通、國土、環(huán)保、食品、藥品等6個領域的綜合執(zhí)法隊伍編制達數(shù)萬人。這支隊伍盡管從職能來說屬于行政執(zhí)法范疇，但仍納入事業(yè)編制統(tǒng)計。在機構限額、編制總額“兩不突破”的硬要求下，規(guī)模龐大的綜合執(zhí)法隊伍無法回歸公務員序列。何去何從，短期內(nèi)尚無有效方案。
動態(tài)調(diào)整事業(yè)單位定位
在此次分類改革中，廣東設計了一套嚴格針對公益類事業(yè)單位的監(jiān)管體系及退出懲罰機制，并通過動態(tài)分類和養(yǎng)老保險制度設計，打破事業(yè)單位手中的“鐵券”。
通過建立事業(yè)單位網(wǎng)上監(jiān)督管理系統(tǒng)，廣東實現(xiàn)了省質(zhì)監(jiān)局、社保局等13家事業(yè)單位法人證書聯(lián)檢部門交換數(shù)據(jù)、聯(lián)合監(jiān)督，促進了行政審批由串聯(lián)式向并聯(lián)式轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位監(jiān)管體系由靜態(tài)性、單一性向交互式、網(wǎng)絡化的扁平管理體系轉(zhuǎn)變。
實施動態(tài)分類管理的目的，是檢查公益類事業(yè)單位不得以盈利為目的進行生產(chǎn)經(jīng)營性活動。今年初，廣東省編辦在審核中發(fā)現(xiàn)一家事業(yè)單位有100多萬元的非正常收入。編辦立即啟動審查，查清收入來源。一旦證實該收入為經(jīng)營性收入，那么這個事業(yè)單位將被除名。
廣東省編辦負責人說，以動態(tài)分類管理的手段強化監(jiān)督，意味著事業(yè)單位的分類不是一成不變，如果事業(yè)單位偏離公益方向，或者超編制、超經(jīng)費、有不正常盈余，將對其進行清理、整改或者降低類別。
陳那波認為，動態(tài)分類管理加強了對事業(yè)單位的監(jiān)管約束，為事業(yè)單位建立了退出及懲罰機制，有力保障了事業(yè)單位的公益性，從而推動事業(yè)單位的健康發(fā)展，提高公共服務水平和效率。
在事業(yè)單位分類改革中，“改革深處是資產(chǎn)，改革難處是人員”。在經(jīng)營類事業(yè)單位回歸市場的養(yǎng)老保險制度設計中，這一點尤為明顯。雖然“老人老政策、新人新辦法”的舉措很大程度上保障了改革的平穩(wěn)，但由于現(xiàn)實中企事業(yè)單位的養(yǎng)老金水平差距較大，養(yǎng)老問題仍然是改革的阻力之一。盡管國家層面的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》已出臺，但各試點地區(qū)仍需根據(jù)實際情況進行探索，積累操作經(jīng)驗。
專家認為，如果養(yǎng)老金待遇水平差距沒有得到妥善解決，那么矛盾很可能在“新人”退休時集中爆發(fā)，因此建議使用分段式計算方法。
中山大學政務學院教授蔡立輝建議，將員工在事業(yè)單位工作的年限和企業(yè)工作的年限進行加權，以此計算其退休待遇。比如，某人在事業(yè)單位中已經(jīng)工作20年，事業(yè)單位轉(zhuǎn)企后將在企業(yè)工作20年，事業(yè)單位退休后工資為5000元，企業(yè)退休后工資為2000元，那么其退休的收入待遇應為3500元。動態(tài)的養(yǎng)老金制度管理避免了按時間段“一刀切”帶來的問題，也可促進事業(yè)單位人員的合理流動，避免出現(xiàn)“59歲”現(xiàn)象。文/《瞭望》新聞周刊記者黃浩苑扶慶