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1950年11月25日,內(nèi)務(wù)部根據(jù)《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》,制定并發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》,進(jìn)一步明確了土地房產(chǎn)發(fā)證的具體做法和需注意的問(wèn)題。該指示第一條規(guī)定,“……由土地改革已完成的地區(qū),為切實(shí)保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán),鞏固與提高農(nóng)民生產(chǎn)情緒,不論農(nóng)民新分的土地及原有的土地,均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證,……”第八條規(guī)定,“各大城市郊區(qū),已實(shí)行土改者,應(yīng)遵照政務(wù)院郊區(qū)土地指示, ‘沒收地方的土地,歸國(guó)家所有,分配給無(wú)地少地農(nóng)民使用’的原則,……發(fā)給土地使用證。農(nóng)民原有之土地,則發(fā)給所有證?!钡诹鶙l規(guī)定:“土地證以戶為單位填發(fā),是合于現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的。但應(yīng)將該戶全體成員的姓名開列在土地證上,不能只記戶主一人姓名,以表明此項(xiàng)土地房產(chǎn),為該戶成員(男女老幼)所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會(huì)發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第七條規(guī)定:“頒發(fā)土地證以戶為單位,每戶填寫土地證一份,凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入;……?!钡谑畻l規(guī)定:“凡屬國(guó)家之土地房產(chǎn),概不發(fā)給土地證(土地所有證)……?!?BR> 1953年11月5日,政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,并于1953年12月5日發(fā)布?!秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》第二條規(guī)定,“凡興建國(guó)防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等所需用之土地,均依本辦法征用之”。第十八條規(guī)定,“凡征用之土地,產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家。用地單位不需要時(shí),應(yīng)交還國(guó)家,不得轉(zhuǎn)讓?!?958年1月6日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了修改后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,該辦法中所稱的公有土地,即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國(guó)有的土地,這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據(jù)原有習(xí)慣予以民主管理、經(jīng)營(yíng)。
(二)初步確立集體土地所有權(quán)制度
1956年6月30日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,該章程第二條規(guī)定,“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則,把社員私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有……”第十三條規(guī)定,“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?!辈⒁?guī)定社員原有的墳地和房屋地基不必入社,初步建立了集體土地“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度。上述規(guī)定表明,土改中發(fā)放了土地所有證的農(nóng)民私有土地,是建國(guó)以來(lái)集體土地最初的來(lái)源,也是集體土地所有權(quán)制度建立的法律依據(jù)。由于私有土地轉(zhuǎn)為集體土地一般無(wú)案可查,可以通過(guò)確定入社前是否屬于私有土地來(lái)決定是否屬于集體土地。土地改革完成后沒有頒布土地所有證的土地,應(yīng)確定屬于國(guó)家所有。關(guān)于1953年和1958年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中所稱的公有土地,與國(guó)有土地是被等同對(duì)待的,對(duì)這部分土地,如果是在1950年土改中發(fā)了土地證的,可以認(rèn)為屬于農(nóng)民集體,否則,應(yīng)歸國(guó)家所有。
(三)鞏固集體土地“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度
1953年和1958年,國(guó)家相繼頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,但這個(gè)辦法在當(dāng)時(shí)的實(shí)踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當(dāng)時(shí)的歷史情況看,由于國(guó)家正處于工業(yè)化建設(shè)的初期,國(guó)家建設(shè)征用集體土地的手續(xù)極不完善,存在大量無(wú)償或基本無(wú)償使用集體土地有情況。集體之間占用土地,特別是公社占用大隊(duì)土地,公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地,更是無(wú)償調(diào)撥,嚴(yán)重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會(huì)議紀(jì)要《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》中確定的以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有的人民公社根本制度。針對(duì)這種現(xiàn)象,1960年11月3日,中共中央又發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》,指出“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ),是現(xiàn)階段人民公社的根本制度?!币蟆皥?jiān)決反對(duì)和徹底糾正一平二調(diào)的錯(cuò)誤”,指出“一平二調(diào)的‘共產(chǎn)風(fēng)’,嚴(yán)重破壞以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社三級(jí)所有制,破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,必須堅(jiān)決反對(duì),徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地及其他財(cái)務(wù),“都必須認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還”,“都必須在今年(1960年)內(nèi),至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時(shí)明確了“勞動(dòng)、土地、耕畜、農(nóng)具必須堅(jiān)決實(shí)行 ‘四固定’,固定給生產(chǎn)小隊(duì)使用,并且登記造冊(cè),任何人不得隨便調(diào)用,……。”
1962年9月27日,中共中央第十次全體會(huì)議討論通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(后簡(jiǎn)稱《六十條》),進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買賣?!薄凹w所有的山林、水面和草原,凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?!薄吧a(chǎn)隊(duì)所有的土地,不經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn),任何單位和個(gè)不得占用,……?!?確立并鞏固了集體土地“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”制度格局。
(四)確立城市土地歸國(guó)家所有的制度
1982年12月,我國(guó)《憲法》確立了城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的土地所有制。其后,《民法通則》對(duì)國(guó)有土地和集體土地的范圍也作出了原則性的規(guī)定,1982年5月4日全國(guó)人大第二十三次會(huì)議原則批準(zhǔn)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》,對(duì)國(guó)家建設(shè)征用集體土地的條件、審批權(quán)限、程序、補(bǔ)償辦法等作出了明確具體的規(guī)定。1986年,《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化了《憲法》、《民法通則》等對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定,并將《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的內(nèi)容納入該法,《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》同時(shí)廢止?!稇椃ā返诰艞l第一款規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒 地、灘涂除外。”第十條第二款規(guī)定,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有?!?BR>
1950年11月25日,內(nèi)務(wù)部根據(jù)《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》,制定并發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》,進(jìn)一步明確了土地房產(chǎn)發(fā)證的具體做法和需注意的問(wèn)題。該指示第一條規(guī)定,“……由土地改革已完成的地區(qū),為切實(shí)保障土地改革后各階層人民的土地房產(chǎn)所有權(quán),鞏固與提高農(nóng)民生產(chǎn)情緒,不論農(nóng)民新分的土地及原有的土地,均應(yīng)一律頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證,……”第八條規(guī)定,“各大城市郊區(qū),已實(shí)行土改者,應(yīng)遵照政務(wù)院郊區(qū)土地指示, ‘沒收地方的土地,歸國(guó)家所有,分配給無(wú)地少地農(nóng)民使用’的原則,……發(fā)給土地使用證。農(nóng)民原有之土地,則發(fā)給所有證?!钡诹鶙l規(guī)定:“土地證以戶為單位填發(fā),是合于現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)情況的。但應(yīng)將該戶全體成員的姓名開列在土地證上,不能只記戶主一人姓名,以表明此項(xiàng)土地房產(chǎn),為該戶成員(男女老幼)所共有”。該指示所附的《華東軍政委員會(huì)發(fā)布土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第七條規(guī)定:“頒發(fā)土地證以戶為單位,每戶填寫土地證一份,凡耕地、非耕地、山林、池塘、房屋等均須填入;……?!钡谑畻l規(guī)定:“凡屬國(guó)家之土地房產(chǎn),概不發(fā)給土地證(土地所有證)……?!?BR> 1953年11月5日,政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,并于1953年12月5日發(fā)布?!秶?guó)家建設(shè)征用土地辦法》第二條規(guī)定,“凡興建國(guó)防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)等所需用之土地,均依本辦法征用之”。第十八條規(guī)定,“凡征用之土地,產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家。用地單位不需要時(shí),應(yīng)交還國(guó)家,不得轉(zhuǎn)讓?!?958年1月6日,國(guó)務(wù)院發(fā)布了修改后的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,該辦法中所稱的公有土地,即《土地改革法》第十四、十六、十七、二十三條規(guī)定的未加分配也未收歸國(guó)有的土地,這部分土地法律規(guī)定由人民政府直接管理或由人民政府根據(jù)原有習(xí)慣予以民主管理、經(jīng)營(yíng)。
(二)初步確立集體土地所有權(quán)制度
1956年6月30日,第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,該章程第二條規(guī)定,“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則,把社員私有的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有……”第十三條規(guī)定,“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和牲畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?!辈⒁?guī)定社員原有的墳地和房屋地基不必入社,初步建立了集體土地“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度。上述規(guī)定表明,土改中發(fā)放了土地所有證的農(nóng)民私有土地,是建國(guó)以來(lái)集體土地最初的來(lái)源,也是集體土地所有權(quán)制度建立的法律依據(jù)。由于私有土地轉(zhuǎn)為集體土地一般無(wú)案可查,可以通過(guò)確定入社前是否屬于私有土地來(lái)決定是否屬于集體土地。土地改革完成后沒有頒布土地所有證的土地,應(yīng)確定屬于國(guó)家所有。關(guān)于1953年和1958年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》中所稱的公有土地,與國(guó)有土地是被等同對(duì)待的,對(duì)這部分土地,如果是在1950年土改中發(fā)了土地證的,可以認(rèn)為屬于農(nóng)民集體,否則,應(yīng)歸國(guó)家所有。
(三)鞏固集體土地“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度
1953年和1958年,國(guó)家相繼頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》,但這個(gè)辦法在當(dāng)時(shí)的實(shí)踐中并沒有得到很好的貫徹和執(zhí)行。從當(dāng)時(shí)的歷史情況看,由于國(guó)家正處于工業(yè)化建設(shè)的初期,國(guó)家建設(shè)征用集體土地的手續(xù)極不完善,存在大量無(wú)償或基本無(wú)償使用集體土地有情況。集體之間占用土地,特別是公社占用大隊(duì)土地,公社、大隊(duì)占用生產(chǎn)隊(duì)土地,更是無(wú)償調(diào)撥,嚴(yán)重破壞了中共中央政治局1959年4月上海會(huì)議紀(jì)要《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》中確定的以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有的人民公社根本制度。針對(duì)這種現(xiàn)象,1960年11月3日,中共中央又發(fā)出了《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問(wèn)題的緊急指示信》,指出“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ),是現(xiàn)階段人民公社的根本制度?!币蟆皥?jiān)決反對(duì)和徹底糾正一平二調(diào)的錯(cuò)誤”,指出“一平二調(diào)的‘共產(chǎn)風(fēng)’,嚴(yán)重破壞以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的公社三級(jí)所有制,破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,必須堅(jiān)決反對(duì),徹底糾正”。凡是公社、縣及縣以上企業(yè)、事業(yè)單位平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的土地及其他財(cái)務(wù),“都必須認(rèn)真清理、堅(jiān)決退還”,“都必須在今年(1960年)內(nèi),至遲在明年春耕地以償付清楚”。同時(shí)明確了“勞動(dòng)、土地、耕畜、農(nóng)具必須堅(jiān)決實(shí)行 ‘四固定’,固定給生產(chǎn)小隊(duì)使用,并且登記造冊(cè),任何人不得隨便調(diào)用,……。”
1962年9月27日,中共中央第十次全體會(huì)議討論通過(guò)了《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(后簡(jiǎn)稱《六十條》),進(jìn)一步明確了“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地,包括社員的自留地、自留山、宅基地等等,一律不準(zhǔn)出租和買賣?!薄凹w所有的山林、水面和草原,凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的,都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有?!薄吧a(chǎn)隊(duì)所有的土地,不經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民委員會(huì)的審查和批準(zhǔn),任何單位和個(gè)不得占用,……?!?確立并鞏固了集體土地“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”制度格局。
(四)確立城市土地歸國(guó)家所有的制度
1982年12月,我國(guó)《憲法》確立了城市土地國(guó)有、農(nóng)村土地集體所有的土地所有制。其后,《民法通則》對(duì)國(guó)有土地和集體土地的范圍也作出了原則性的規(guī)定,1982年5月4日全國(guó)人大第二十三次會(huì)議原則批準(zhǔn)了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》,對(duì)國(guó)家建設(shè)征用集體土地的條件、審批權(quán)限、程序、補(bǔ)償辦法等作出了明確具體的規(guī)定。1986年,《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步細(xì)化了《憲法》、《民法通則》等對(duì)土地所有權(quán)的規(guī)定,并將《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》的內(nèi)容納入該法,《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》同時(shí)廢止?!稇椃ā返诰艞l第一款規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒 地、灘涂除外。”第十條第二款規(guī)定,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有?!?BR>