1、因公共利益的需要
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同擬訂，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會(huì)公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國(guó)有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會(huì)公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國(guó)家的整體利益，因此，國(guó)家通過立法方式，保留了國(guó)家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會(huì)公共利益的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條 、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條 均規(guī)定國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的出讓國(guó)有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會(huì)公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識(shí)，對(duì)此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出“國(guó)家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者”的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會(huì)給土地使用權(quán)人造成損失，國(guó)家給予相應(yīng)的補(bǔ)償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法“根據(jù)開發(fā)土地的實(shí)際性況給予相應(yīng)補(bǔ)償”這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語(yǔ)影響了實(shí)踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補(bǔ)償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對(duì)此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加“依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償”的硬性規(guī)定，以期對(duì)提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運(yùn)用了“適當(dāng)”一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了“相應(yīng)”一語(yǔ)，比較兩者，“適當(dāng)”僅體現(xiàn)為一種合理性，而“相應(yīng)”則要求一致性，類似于“同質(zhì)救濟(jì)”，宜取“相應(yīng)”一語(yǔ)。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條 和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條 規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國(guó)家可依法律程序提前并且無(wú)償、強(qiáng)制收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，以示對(duì)用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯(cuò)可導(dǎo)致國(guó)家提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國(guó)家既可依約無(wú)償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實(shí)際情況予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事人的過錯(cuò)，而是由于發(fā)生了當(dāng)事人不能預(yù)見和人力不能克服、不能避免的強(qiáng)制力量，致使合同不能履行或不能完全履行時(shí)，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會(huì)現(xiàn)象如戰(zhàn)爭(zhēng)、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點(diǎn)。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國(guó)有土地使用權(quán)人無(wú)法按既有用途利用土地的，國(guó)家可收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價(jià)于訂立出讓合同時(shí)一次性支付給國(guó)有土地所有者代表。
當(dāng)不可抗力發(fā)生時(shí)，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國(guó)家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對(duì)該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。
土地使用權(quán)出讓方案是土地管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同擬訂，并報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的，其本身就充分考慮到了社會(huì)公共利益。土地使用權(quán)出讓合同一經(jīng)生效，其合同的正常履行，不僅符合出讓國(guó)有土地使用權(quán)人的利益，也當(dāng)然符合社會(huì)公共利益，但在特殊情況下，一切局部利益均應(yīng)服從國(guó)家的整體利益，因此，國(guó)家通過立法方式，保留了國(guó)家提前收回土地使用權(quán)的權(quán)利，從本質(zhì)上講，這也是符合社會(huì)公共利益的?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條 、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第42條 均規(guī)定國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的出讓國(guó)有土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可依法律程序提前收回。此處所謂社會(huì)公共利益的需要，主要是指依政府土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃的調(diào)整，出讓土地需要收回改為劃撥用地的?；谶@一認(rèn)識(shí)，對(duì)此類土地使用權(quán)，立法應(yīng)作出“國(guó)家應(yīng)以劃撥方式提供給其他需用地者”的硬性規(guī)定。依《土地管理法》第53條規(guī)定，將出讓土地收回主要用于①國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
提前收回土地使用權(quán)，必然會(huì)給土地使用權(quán)人造成損失，國(guó)家給予相應(yīng)的補(bǔ)償，符合公正、衡平的法律精神。但依現(xiàn)行法“根據(jù)開發(fā)土地的實(shí)際性況給予相應(yīng)補(bǔ)償”這一彈性規(guī)定，在土地使用權(quán)交易中有較大的人為因素，且模糊的用語(yǔ)影響了實(shí)踐中的可操作性，容易在土地使用權(quán)的補(bǔ)償中出現(xiàn)以權(quán)謀私。對(duì)此，建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加“依法定標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償”的硬性規(guī)定，以期對(duì)提前收回土地使用權(quán)的法律后果予以完善。
關(guān)于補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，《土地管理法》第58條第2款運(yùn)用了“適當(dāng)”一詞，而《城市房地產(chǎn)管理法》第42條采用了“相應(yīng)”一語(yǔ)，比較兩者，“適當(dāng)”僅體現(xiàn)為一種合理性，而“相應(yīng)”則要求一致性，類似于“同質(zhì)救濟(jì)”，宜取“相應(yīng)”一語(yǔ)。
2、因用地者違法或違約
依《土地管理法》第80條 和《城市房地產(chǎn)管理法》第25條 規(guī)定，出讓國(guó)有土地使用權(quán)人違反關(guān)于禁止土地閑置或擅自改變土地用途的規(guī)定，國(guó)家可依法律程序提前并且無(wú)償、強(qiáng)制收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)，以示對(duì)用地者違法行為的處罰。
此外，如果土地使用權(quán)出讓合同約定，因土地使用者的其他過錯(cuò)可導(dǎo)致國(guó)家提前收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，產(chǎn)生的法律后果從約定，即國(guó)家既可依約無(wú)償收回，也可根據(jù)土地使用權(quán)人利用、開發(fā)土地的實(shí)際情況予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
（三）土地滅失
不可抗力一般指在簽訂合同以后，不是由于當(dāng)事人的過錯(cuò)，而是由于發(fā)生了當(dāng)事人不能預(yù)見和人力不能克服、不能避免的強(qiáng)制力量，致使合同不能履行或不能完全履行時(shí)，當(dāng)事人可以全部或部分免除自己承擔(dān)的責(zé)任。不可抗力事故，一種為自然現(xiàn)象如自然原因造成的水災(zāi)、火災(zāi)、地震、颶風(fēng)等；一種為社會(huì)現(xiàn)象如戰(zhàn)爭(zhēng)、政府禁令。
不可抗力的發(fā)生不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，由此產(chǎn)生的法律后果的負(fù)擔(dān)必然應(yīng)以平衡雙方的利益為出發(fā)點(diǎn)。由此，因不可抗力造成土地狀況發(fā)生重大變故，導(dǎo)致出讓國(guó)有土地使用權(quán)人無(wú)法按既有用途利用土地的，國(guó)家可收回出讓國(guó)有土地使用權(quán)并退還剩余使用年限的出讓金。出讓金在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的性質(zhì)為年地租折現(xiàn)值的總和，也即土地使用者將數(shù)十年使用土地的代價(jià)于訂立出讓合同時(shí)一次性支付給國(guó)有土地所有者代表。
當(dāng)不可抗力發(fā)生時(shí)，出讓金多已交付于出讓人，土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)履行，若發(fā)生土地滅失，損失完全由土地使用者承擔(dān)顯失公平。因不可歸責(zé)的事由而導(dǎo)致用地者喪失預(yù)期利益以及出讓金已支付的，國(guó)家退還剩余年限的出讓金，已使用年限的出讓金，視為土地使用權(quán)人對(duì)該土地已行使的占有、使用、收益權(quán)的抵銷。當(dāng)然，如果僅是耕地因洪水變?yōu)槌靥?，種植業(yè)轉(zhuǎn)為漁業(yè)的，則不構(gòu)成土地滅失。