財力與事權如何靠稅收來匹配

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國家稅務總局局長肖捷在全國稅務工作會議上表示,按照“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”等要求,將把地方稅制的改革和完善作為下一步稅制改革的一項重要內容,努力構建以財產(chǎn)稅、資源稅等為主體的地方稅制體系。(《中國經(jīng)濟時報》12月27日)
    應當說,財力與事權不相匹配問題,不僅造成了基層財政困難,也導致了地區(qū)間基本公共產(chǎn)品提供不均衡。尤為嚴重的是,由此衍生出的副產(chǎn)品——跑部進錢以及土地財政,擾亂了正常的政治和經(jīng)濟秩序。在這種背景下,別官員首次提出,將地方稅制改革作為稅改重中之重,這正好切合了十七大報告提出建立財力與事權相匹配的體制要求。
    統(tǒng)計表明,自1994年實施分稅制后,地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,從1993年的78%下降到2004年42.7%;中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升,從1994年的22%上升到2004年的57.2%.但另一方面,地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化,一直在70%左右的水平上波動。也就是說,地方政府用43%左右的相對財政收入支撐了70%的相對財政支出責任,與分稅制改革前地方政府用68.4%的財政收入,僅僅支撐59%的相對財政支出責任恰恰相反。
    正因為如此,地方政府正常運轉經(jīng)費得不到保障,在公共服務等領域出現(xiàn)了一系列問題。比如說,在教育領域,由于經(jīng)費匱乏,有些地方有意縱容學校亂收費;在醫(yī)療領域,由于地方政府投入不夠,醫(yī)療過度市場化導致百姓看病難、看病貴。
    現(xiàn)在看來,要想扭轉地方政府財力與事權不相匹配問題,必須采取釜底抽薪之策,重新劃分與調配中央與地方的事權與財權,給地方政府相應的財權來有效保障事權,使二者相匹配。但這是一個系統(tǒng)工程,涉及諸多內容,包括政府職能的重新界定、行政體制的理順以及規(guī)范轉移支付等問題。
    當然,解決這個頗為棘手的問題,需要找一個合適的突破口,筆者覺得,改革現(xiàn)有稅收體制是選擇,首先,對現(xiàn)有稅種分享進行重新洗牌。從目前稅制結構來看,按稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。中央稅主要包括增值稅、消費稅和關稅等,共享稅以所得稅為主,地方稅主要有營業(yè)稅、資源稅和土地增值稅等小稅種,并且征收難度大,稅收成本高。據(jù)國家稅務總局的數(shù)據(jù)顯示,今年前11個月地方稅收收入為4029.16億元,同比增長33.29%,所占全國稅收的比重不足9%。因此,筆者建議,在稅種重新洗牌過程中,不僅中央要讓給地方一些稅種,還要提高地方對中央共享稅的比例。
    再者,賦予地方政府相對獨立的稅權。所謂的稅權,包括立法權、政策調整權和征收管理權(像美國各州基本都有相對獨立的稅權)。具體講,對全國普遍征收影響不大的稅種,立法權設在中央的同時,要賦予地方政府政策調整權,如房產(chǎn)稅、車船使用稅等;征收規(guī)模小,沒有在全國統(tǒng)一開征的稅種,不妨賦予地方立法和政策調整雙重權力,如屠宰稅等。
    最后,還要開辟地方新稅種。當前,我國還有開征新稅種的空間,譬如,在許多國家早已征收的遺產(chǎn)稅和社會保障稅,在國內還沒有提上議事日程,今后,國家應在新稅種開征上多做些文章,不斷為地方政府開辟新的稅源。與此同時,加快費改稅的進程,如資源費、排污費等,因此,將這些具有稅收性質的收費和基金,盡早納入到稅收范疇中去,這無疑能提高地方稅收的總量。