[提 要] 本文針對我國城市發(fā)展和土地資源利用狀況，著重論述了城市持續(xù)發(fā)展和土地資源合理利用兩者之間值得人們注意和應(yīng)該深思的幾個問題。
[關(guān)鍵詞] 城市用地；土地資源；持續(xù)發(fā)展
經(jīng)濟發(fā)展是人類永恒的主題，而土地資源又是人類生存不可脫離的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展與土地利用之間相互制約，又相互依存，這個問題在我國長期以來沒有得到解決。改革開放以來，各種資源按照市場經(jīng)濟規(guī)律重新組合，短缺的土地資源如何得到合理高效利用，如何與城市持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)，便成為當(dāng)前經(jīng)濟生活中的主題。然而，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，土地資源利用問題也日益突出，很值得人們思考。
1．城市發(fā)展規(guī)模與土地利用
城市對土地的需求，本質(zhì)上是為實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的需求。城市規(guī)劃就是為了實現(xiàn)這一需求，作為政府行為，加強對土地的利用和管理。隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。同時，按照城市用地增長彈性系數(shù)（城市用地增長率/城市人口增長率），適當(dāng)留有發(fā)展預(yù)留地也是符合城市發(fā)展規(guī)律的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。具體表現(xiàn)有：
1．1城市占地規(guī)模過大。
城市規(guī)模的擴大是城市發(fā)展的重要標(biāo)志，由于在規(guī)劃理論和實踐上都未能給出城市規(guī)模極限，片面強調(diào)城市的集聚效益，結(jié)果誤導(dǎo)城市發(fā)展靠規(guī)模擴大來實現(xiàn)。如，廣東省某地區(qū)1993年已有和新征城鄉(xiāng)建設(shè)用地為6000km2，加上開發(fā)區(qū)用地共7000km2，相當(dāng)于1990年（1724km2）的4倍。這說明一些城市（尤其城鎮(zhèn)）不合理的擴大規(guī)模。
1．2人均占地面積偏大。
我國31個特大城市人均占地面積1986年為73．66 m2，1996年為97．49 m2，其中包頭、蘭州和唐山三市人均面積分別高達(dá)174．27、152．96和144．99 m2。盡管有專家認(rèn)為，與國外一些人口規(guī)模相同城市比較，我國人均城市建設(shè)用地現(xiàn)狀水平很低（101 m2），但也建議，在2010年城市總規(guī)修編中，仍應(yīng)按照國家《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（1990）》為指導(dǎo)，維持人均100 m2用地標(biāo)準(zhǔn)，是符合國情和適應(yīng)城市持續(xù)發(fā)展與土地合理利用的。
1．3城市用地增長速度大大超過人口增長。
1985-1992年，全國城市建成區(qū)面積增加了64%，年均遞增6．39%；同期非農(nóng)人口增加了41%，年均遞增4．39%，用地增長彈性系數(shù)為1．46，據(jù)有關(guān)方面研究，用地增長彈性系數(shù)在1．12時比較合理）。而上述31個特大城市1991-1996年彈性系數(shù)平均值高達(dá)5．30，其中哈爾濱和蘭州分別為19．39和11．56。
2．城市發(fā)展與土地利用效率
綜觀人類利用土地的歷史進(jìn)程，城市發(fā)展從鄉(xiāng)村變化為城市，實質(zhì)就是土地利用效率從外延式向內(nèi)涵式進(jìn)化的社會過程。城市土地利用效率可分為兩個層次：反映整體配置水平的結(jié)構(gòu)效率和體現(xiàn)個體使用水平的邊際效率。從近幾年城市的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)來看，兩個層次上普遍存在著利用效率不高的現(xiàn)象。
2．1城市土地所造成的閑置狀態(tài)，如越權(quán)批地造成的；未經(jīng)批準(zhǔn)，已圈占了土地，但未征或未用或利用不充分所造成的等。大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟建設(shè)的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營，以犧牲大量土地資源為代價的。
2．3城市住宅問題帶來的困惑。地低效利用。
城市空閑土地利用潛力巨大。如上海市市區(qū)人均占地42．9 m2，僅工業(yè)和倉儲用地還有20 km2可再開發(fā)利用。據(jù)對12個城市（含上海）調(diào)查，建成區(qū)內(nèi)空閑地平均占建成區(qū)面積的17%以上，全國668個城市（1998年底）建成區(qū)21347．2k m2，空閑土地按10-15%計，用地潛力有2135-3202km2，設(shè)人均用地100 m2，可安排人口2135-3202萬。舊城改造潛力也很大。如株洲市舊城需改造面積有7km2，占建成區(qū)的12．3%；淄博市為11．24km2，占建成區(qū)的10．7%；錦州市經(jīng)過十幾年的舊城改造，仍有近10km2需改造，約占建成區(qū)的20%。又如青島30家企業(yè)空閑土地達(dá)114．2 hm2，占企業(yè)用地總量的50%還多。
2．2城市土地閑置浪費。
廣義的城市土地閑置指：①取得土地使用權(quán)后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分狀態(tài)；②各種非法批
經(jīng)過20年的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)居民人均居住面積從1978年的3．6m2躍進(jìn)到8．8m2。有關(guān)資料表明，1998-2000年平均每年住宅潛在需求近6．2m2，而我國現(xiàn)在每年的竣工量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足潛在需求!但在城鎮(zhèn)大量缺房的同時，商品房則嚴(yán)重滯銷，1997 年空置房面積達(dá)7083萬m2。如此無效供給過剩與有效供給不足的共存，造成的原因盡管很多，但住宅空置等人為因素加劇住宅開發(fā)用地的浪費。
3．城市發(fā)展形態(tài)與土地利用
城市發(fā)展在空間上的表現(xiàn)形態(tài)主要有兩種類型，一是大片的農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)土地利用形態(tài)，二是原有的城市土地利用趨于高度化。從土地利用的角度來看，前者可稱為是粗放型發(fā)展模式，后者則屬于集約型發(fā)展模式。一般認(rèn)為，粗放型增長主要依靠增加要素的投入，通過外延擴大再生產(chǎn)來實現(xiàn)；集約型增長動力主要來自于單位投入的產(chǎn)出率的提高，依靠科技發(fā)展、勞力素質(zhì)與質(zhì)量的改善，通過內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)，提高綜合生產(chǎn)率實現(xiàn)增長。其要旨在于：提高生產(chǎn)率，降低稀缺要素的要求，以支持社會經(jīng)濟的可持續(xù)增長，這正是可持續(xù)發(fā)展所確立的理想境界。從我國目前情況看，城市總體上還處于粗放型發(fā)展，即土地資源集約利用相對滯后，與“兩個基本轉(zhuǎn)變”不相符。
3．1城市土地價值問題。
土地存在價值，即土地價值，它是“土地物質(zhì)（資源）”和“土地資本”的統(tǒng)一體。土地資源包括三方面內(nèi)容：生產(chǎn)要素和生存生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和來源；不可替代的稀缺資源；生態(tài)環(huán)境的基本要素。土地資本是附加了人類勞動的已利用土地，即土地投入，并且當(dāng)投資增加時，在不增加土地面積的情況下，土地資本也隨之增加。由于缺乏土地價值觀念，城市土地整體的投入產(chǎn)出率偏低。
首先，城市用地結(jié)構(gòu)失衡，致使土地使用不當(dāng)和不足，降低了城市的綜合功能和活力，土地產(chǎn)出效益差，土地價值顯化不足。盡管可以采取必要的空間置換，挖掘使用潛力，從整體看是提高了土地的產(chǎn)出效益和價值，但從投入成本分析，置換的額外成本支出仍然使得土地的投入產(chǎn)出率偏低，不必要的經(jīng)濟浪費過大。
[關(guān)鍵詞] 城市用地；土地資源；持續(xù)發(fā)展
經(jīng)濟發(fā)展是人類永恒的主題，而土地資源又是人類生存不可脫離的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展與土地利用之間相互制約，又相互依存，這個問題在我國長期以來沒有得到解決。改革開放以來，各種資源按照市場經(jīng)濟規(guī)律重新組合，短缺的土地資源如何得到合理高效利用，如何與城市持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)，便成為當(dāng)前經(jīng)濟生活中的主題。然而，隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，土地資源利用問題也日益突出，很值得人們思考。
1．城市發(fā)展規(guī)模與土地利用
城市對土地的需求，本質(zhì)上是為實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的需求。城市規(guī)劃就是為了實現(xiàn)這一需求，作為政府行為，加強對土地的利用和管理。隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應(yīng)的土地供應(yīng)，從而占用部分耕地，這是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。同時，按照城市用地增長彈性系數(shù)（城市用地增長率/城市人口增長率），適當(dāng)留有發(fā)展預(yù)留地也是符合城市發(fā)展規(guī)律的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當(dāng)?shù)刈兂蓙y占耕地，應(yīng)予以糾正。具體表現(xiàn)有：
1．1城市占地規(guī)模過大。
城市規(guī)模的擴大是城市發(fā)展的重要標(biāo)志，由于在規(guī)劃理論和實踐上都未能給出城市規(guī)模極限，片面強調(diào)城市的集聚效益，結(jié)果誤導(dǎo)城市發(fā)展靠規(guī)模擴大來實現(xiàn)。如，廣東省某地區(qū)1993年已有和新征城鄉(xiāng)建設(shè)用地為6000km2，加上開發(fā)區(qū)用地共7000km2，相當(dāng)于1990年（1724km2）的4倍。這說明一些城市（尤其城鎮(zhèn)）不合理的擴大規(guī)模。
1．2人均占地面積偏大。
我國31個特大城市人均占地面積1986年為73．66 m2，1996年為97．49 m2，其中包頭、蘭州和唐山三市人均面積分別高達(dá)174．27、152．96和144．99 m2。盡管有專家認(rèn)為，與國外一些人口規(guī)模相同城市比較，我國人均城市建設(shè)用地現(xiàn)狀水平很低（101 m2），但也建議，在2010年城市總規(guī)修編中，仍應(yīng)按照國家《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（1990）》為指導(dǎo)，維持人均100 m2用地標(biāo)準(zhǔn)，是符合國情和適應(yīng)城市持續(xù)發(fā)展與土地合理利用的。
1．3城市用地增長速度大大超過人口增長。
1985-1992年，全國城市建成區(qū)面積增加了64%，年均遞增6．39%；同期非農(nóng)人口增加了41%，年均遞增4．39%，用地增長彈性系數(shù)為1．46，據(jù)有關(guān)方面研究，用地增長彈性系數(shù)在1．12時比較合理）。而上述31個特大城市1991-1996年彈性系數(shù)平均值高達(dá)5．30，其中哈爾濱和蘭州分別為19．39和11．56。
2．城市發(fā)展與土地利用效率
綜觀人類利用土地的歷史進(jìn)程，城市發(fā)展從鄉(xiāng)村變化為城市，實質(zhì)就是土地利用效率從外延式向內(nèi)涵式進(jìn)化的社會過程。城市土地利用效率可分為兩個層次：反映整體配置水平的結(jié)構(gòu)效率和體現(xiàn)個體使用水平的邊際效率。從近幾年城市的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)來看，兩個層次上普遍存在著利用效率不高的現(xiàn)象。
2．1城市土地所造成的閑置狀態(tài)，如越權(quán)批地造成的；未經(jīng)批準(zhǔn)，已圈占了土地，但未征或未用或利用不充分所造成的等。大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟建設(shè)的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經(jīng)營，以犧牲大量土地資源為代價的。
2．3城市住宅問題帶來的困惑。地低效利用。
城市空閑土地利用潛力巨大。如上海市市區(qū)人均占地42．9 m2，僅工業(yè)和倉儲用地還有20 km2可再開發(fā)利用。據(jù)對12個城市（含上海）調(diào)查，建成區(qū)內(nèi)空閑地平均占建成區(qū)面積的17%以上，全國668個城市（1998年底）建成區(qū)21347．2k m2，空閑土地按10-15%計，用地潛力有2135-3202km2，設(shè)人均用地100 m2，可安排人口2135-3202萬。舊城改造潛力也很大。如株洲市舊城需改造面積有7km2，占建成區(qū)的12．3%；淄博市為11．24km2，占建成區(qū)的10．7%；錦州市經(jīng)過十幾年的舊城改造，仍有近10km2需改造，約占建成區(qū)的20%。又如青島30家企業(yè)空閑土地達(dá)114．2 hm2，占企業(yè)用地總量的50%還多。
2．2城市土地閑置浪費。
廣義的城市土地閑置指：①取得土地使用權(quán)后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分狀態(tài)；②各種非法批
經(jīng)過20年的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)居民人均居住面積從1978年的3．6m2躍進(jìn)到8．8m2。有關(guān)資料表明，1998-2000年平均每年住宅潛在需求近6．2m2，而我國現(xiàn)在每年的竣工量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足潛在需求!但在城鎮(zhèn)大量缺房的同時，商品房則嚴(yán)重滯銷，1997 年空置房面積達(dá)7083萬m2。如此無效供給過剩與有效供給不足的共存，造成的原因盡管很多，但住宅空置等人為因素加劇住宅開發(fā)用地的浪費。
3．城市發(fā)展形態(tài)與土地利用
城市發(fā)展在空間上的表現(xiàn)形態(tài)主要有兩種類型，一是大片的農(nóng)田轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)土地利用形態(tài)，二是原有的城市土地利用趨于高度化。從土地利用的角度來看，前者可稱為是粗放型發(fā)展模式，后者則屬于集約型發(fā)展模式。一般認(rèn)為，粗放型增長主要依靠增加要素的投入，通過外延擴大再生產(chǎn)來實現(xiàn)；集約型增長動力主要來自于單位投入的產(chǎn)出率的提高，依靠科技發(fā)展、勞力素質(zhì)與質(zhì)量的改善，通過內(nèi)涵擴大再生產(chǎn)，提高綜合生產(chǎn)率實現(xiàn)增長。其要旨在于：提高生產(chǎn)率，降低稀缺要素的要求，以支持社會經(jīng)濟的可持續(xù)增長，這正是可持續(xù)發(fā)展所確立的理想境界。從我國目前情況看，城市總體上還處于粗放型發(fā)展，即土地資源集約利用相對滯后，與“兩個基本轉(zhuǎn)變”不相符。
3．1城市土地價值問題。
土地存在價值，即土地價值，它是“土地物質(zhì)（資源）”和“土地資本”的統(tǒng)一體。土地資源包括三方面內(nèi)容：生產(chǎn)要素和生存生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和來源；不可替代的稀缺資源；生態(tài)環(huán)境的基本要素。土地資本是附加了人類勞動的已利用土地，即土地投入，并且當(dāng)投資增加時，在不增加土地面積的情況下，土地資本也隨之增加。由于缺乏土地價值觀念，城市土地整體的投入產(chǎn)出率偏低。
首先，城市用地結(jié)構(gòu)失衡，致使土地使用不當(dāng)和不足，降低了城市的綜合功能和活力，土地產(chǎn)出效益差，土地價值顯化不足。盡管可以采取必要的空間置換，挖掘使用潛力，從整體看是提高了土地的產(chǎn)出效益和價值，但從投入成本分析，置換的額外成本支出仍然使得土地的投入產(chǎn)出率偏低，不必要的經(jīng)濟浪費過大。