二、我國的土地權(quán)利體系
（一）所有權(quán)體系
根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，我國現(xiàn)行土地的所有權(quán)有兩種，即國家所有和集體所有。
國家土地所有權(quán)的性質(zhì)是什么，即其是公權(quán)還是私權(quán)？單從國家這個主體身份上看，國家具有政治權(quán)利主體和財產(chǎn)所有權(quán)主體的雙重身份。只有在特殊情況下，國家才作為民事主體參與民事法律關(guān)系，特殊情況主要包括，發(fā)行公債，接受無人繼承的遺產(chǎn)等。而行使土地所有權(quán)時，國家不是民事主體身份。因為首先，按照我國法律，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，私權(quán)主體是可以自由處分其財產(chǎn)的。國有土地不能算作財產(chǎn)，因為財產(chǎn)的概念是隨著交易的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其前提是私有，即具有可讓予性。“國家在行使所有權(quán)的同時也在行使著行政權(quán)，從而使國家所有權(quán)的內(nèi)容具有無限的、無所不包的特點” 。因此，國家土地所有權(quán)是一種公權(quán)利。在社會主義建立之初，國家所有被稱為全民所有，是社會主義的典型的經(jīng)濟基礎(chǔ)。全民所有形式上講就是全體人民是所有者，但全體人民在法律上并不是一個所有者，“全民所有權(quán)只是一個經(jīng)濟意義上的或社會意義上的概念，而不是明確的法律概念” 。而建立在公權(quán)利基礎(chǔ)之上的《土地管理法》，也不可能是私法。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確。“集體”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！逼渲校r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是什么關(guān)系？并列關(guān)系還是從屬關(guān)系？鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織是什么概念？和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么？
集體經(jīng)濟組織是我國相當(dāng)長的歷史時期存在過的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟組織這種組織形態(tài)，又都沒有對該形態(tài)作進一步的細化解釋。由于法律對集體經(jīng)濟組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會視為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有的以企業(yè)集團作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會是同一套人馬。在政策上，國家曾認同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織的權(quán)力機構(gòu)是社員大會或社員代表大會；其執(zhí)行機構(gòu)是社員大會選舉產(chǎn)生的管理委員會，村合作經(jīng)濟組織管理委員會可以與村民委員會分立，也可以一套班子，兩塊牌子；鄉(xiāng)合作經(jīng)濟組織管理委員會應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立?！庇捎诩w土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會僭越集體經(jīng)濟組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。
（二）土地利用權(quán)體系
利用權(quán)并不是一個規(guī)范的法律概念，它不過是所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前的土地利用權(quán)的種類主要有：土地使用權(quán)和土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)、空間權(quán)、耕作權(quán)等土地他項權(quán)利。
土地使用權(quán)是我國整個土地利用權(quán)體系的核心。目前，無論是國有土地還是集體土地多是通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來達到利用土地的目的，法律對使用權(quán)的規(guī)定，相比之下，也最為詳細。土地使用權(quán)早在計劃經(jīng)濟時期就已經(jīng)產(chǎn)生，但當(dāng)時其僅僅是所有權(quán)的一項權(quán)能，而不是獨立的物權(quán)。土地使用權(quán)獨立出來肇始于90年國務(wù)院第55號令，即《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)該條例的規(guī)定，土地使用權(quán)已經(jīng)登記，就具有對抗一般人的法律效力，并且可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。至此，土地使用權(quán)已經(jīng)具有物權(quán)的性質(zhì)。
目前我國土地使用權(quán)法律體系由兩個方面構(gòu)成，即國有土地使用權(quán)體系和集體土地使用權(quán)體系。國有土地使用權(quán)因取得的方式不同分成：出讓國有土地使用權(quán)、劃撥國有土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán)；另外，還有兩類特殊主體享有的土地使用權(quán)，即外商投資企業(yè)場地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)分為：農(nóng)地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)。
土地租賃權(quán)實際是指土地使用權(quán)租賃。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定了土地使用權(quán)出租的概念，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。租賃權(quán)的客體是土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)而產(chǎn)生的一項權(quán)利。按照該條例租賃土地使用權(quán)應(yīng)具有出讓國有土地使用權(quán)的條件（雖然一些劃撥國有土地使用權(quán)也可以出租），按照該條例第30條的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同。即意味著出租土地使用權(quán)是出讓國有土地使用權(quán)權(quán)利客體的延續(xù)，雖然權(quán)利內(nèi)容不同，但權(quán)利的行使范圍及限制具有約束力和覆蓋性，出租除應(yīng)受對于出讓使用權(quán)的限制以外，還受其自身的性質(zhì)的限制。例如承租人轉(zhuǎn)租土地使用權(quán)的，應(yīng)經(jīng)土地使用權(quán)人的同意。出租土地使用權(quán)也具備轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件，按照條例第28條的規(guī)定，未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限后條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。該條件正是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件。那么，租賃土地使用權(quán)的性質(zhì)是什么？我國有關(guān)土地的法律規(guī)范對土地使用權(quán)租賃的態(tài)度，時至今日仍不明朗，民事法律原則上將其列為債法的規(guī)定之中。今后在相關(guān)的土地立法上，應(yīng)在承繼“買賣不破租賃”制度的基礎(chǔ)上，提升其物權(quán)屬性。原因是物權(quán)化的土地租賃權(quán)有利于提高處于弱者地位的承租人的法律地位，運用物權(quán)排除妨害的方法更充分地保護其合法權(quán)益。
土地抵押權(quán)指的是土地使用權(quán)抵押。這里的土地使用權(quán)抵押是指土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)作為履行債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)使用權(quán)人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時，抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán)，從中優(yōu)先受償。我國土地所有權(quán)屬于國家，土地本身不能成為抵押權(quán)的標(biāo)的。通過處分抵押權(quán)取得的土地使用權(quán)，要受土地所有權(quán)的限制，表現(xiàn)為土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件和期限。但設(shè)立土地使用權(quán)抵押，有利于土地開發(fā)。土地使用權(quán)抵押的目的是通過第它獲得貸款，并利用貸款開發(fā)土地。土地使用權(quán)抵押制度可以使金融業(yè)滲透到房地產(chǎn)業(yè)之中，保障了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中的資金需求，同時業(yè)促進了金融業(yè)的發(fā)展。
關(guān)于我國土地使用權(quán)的抵押的法律規(guī)定，分散在《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》等。
另外一些土地權(quán)利，在目前的土地法律中尚沒有規(guī)定。比如，土地典權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)等。值得一提的是在民法通則中，規(guī)定了相鄰權(quán)制度，作為處理相鄰不動產(chǎn)關(guān)系的法律依據(jù)。但是，相鄰權(quán)只發(fā)生在相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人之間，由于行使相鄰權(quán)有嚴格的條件限制，相鄰權(quán)已經(jīng)不能勝任復(fù)雜的土地使用關(guān)系。例如對非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權(quán)調(diào)整范圍，目前還沒有獲得保護的法律依據(jù)。只有設(shè)立地役權(quán)，才能解決此類問題。從我國現(xiàn)行法的制度設(shè)計上看，屬于現(xiàn)代地役權(quán)內(nèi)容的某些權(quán)利，一些單行法分別作了規(guī)定，例如采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、伐木權(quán)等。但是地役權(quán)的范圍廣泛，而規(guī)則相對一致。采用目前這種零散規(guī)定的做法，一是有遺漏，二是不統(tǒng)一，三是不便掌握。因此對地役權(quán)進行統(tǒng)一立法應(yīng)當(dāng)是未來的發(fā)展方向。
（一）所有權(quán)體系
根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，我國現(xiàn)行土地的所有權(quán)有兩種，即國家所有和集體所有。
國家土地所有權(quán)的性質(zhì)是什么，即其是公權(quán)還是私權(quán)？單從國家這個主體身份上看，國家具有政治權(quán)利主體和財產(chǎn)所有權(quán)主體的雙重身份。只有在特殊情況下，國家才作為民事主體參與民事法律關(guān)系，特殊情況主要包括，發(fā)行公債，接受無人繼承的遺產(chǎn)等。而行使土地所有權(quán)時，國家不是民事主體身份。因為首先，按照我國法律，土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，私權(quán)主體是可以自由處分其財產(chǎn)的。國有土地不能算作財產(chǎn)，因為財產(chǎn)的概念是隨著交易的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，其前提是私有，即具有可讓予性。“國家在行使所有權(quán)的同時也在行使著行政權(quán)，從而使國家所有權(quán)的內(nèi)容具有無限的、無所不包的特點” 。因此，國家土地所有權(quán)是一種公權(quán)利。在社會主義建立之初，國家所有被稱為全民所有，是社會主義的典型的經(jīng)濟基礎(chǔ)。全民所有形式上講就是全體人民是所有者，但全體人民在法律上并不是一個所有者，“全民所有權(quán)只是一個經(jīng)濟意義上的或社會意義上的概念，而不是明確的法律概念” 。而建立在公權(quán)利基礎(chǔ)之上的《土地管理法》，也不可能是私法。
農(nóng)村集體土地所有權(quán)含義比較模糊。首先，主體法律規(guī)定不明確。“集體”一詞不是民法中的主體概念，根據(jù)《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！逼渲校r(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是什么關(guān)系？并列關(guān)系還是從屬關(guān)系？鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織是什么概念？和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是什么？
集體經(jīng)濟組織是我國相當(dāng)長的歷史時期存在過的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，在村一級又設(shè)立了基層群眾性自治組織——村民委員會?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟組織這種組織形態(tài)，又都沒有對該形態(tài)作進一步的細化解釋。由于法律對集體經(jīng)濟組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會視為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有的以企業(yè)集團作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會是同一套人馬。在政策上，國家曾認同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。在1987年6月8日，中央書記處農(nóng)村政策研究室《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包制的意見》中指出：“鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織的權(quán)力機構(gòu)是社員大會或社員代表大會；其執(zhí)行機構(gòu)是社員大會選舉產(chǎn)生的管理委員會，村合作經(jīng)濟組織管理委員會可以與村民委員會分立，也可以一套班子，兩塊牌子；鄉(xiāng)合作經(jīng)濟組織管理委員會應(yīng)于鄉(xiāng)政府分立?！庇捎诩w土地所有權(quán)主體的不明確，導(dǎo)致農(nóng)村共有財產(chǎn)管理難以規(guī)范，常常出現(xiàn)以村民委員會僭越集體經(jīng)濟組織職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致村級干部濫用權(quán)力，侵害農(nóng)民的土地利益。
（二）土地利用權(quán)體系
利用權(quán)并不是一個規(guī)范的法律概念，它不過是所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前的土地利用權(quán)的種類主要有：土地使用權(quán)和土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)、空間權(quán)、耕作權(quán)等土地他項權(quán)利。
土地使用權(quán)是我國整個土地利用權(quán)體系的核心。目前，無論是國有土地還是集體土地多是通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)移來達到利用土地的目的，法律對使用權(quán)的規(guī)定，相比之下，也最為詳細。土地使用權(quán)早在計劃經(jīng)濟時期就已經(jīng)產(chǎn)生，但當(dāng)時其僅僅是所有權(quán)的一項權(quán)能，而不是獨立的物權(quán)。土地使用權(quán)獨立出來肇始于90年國務(wù)院第55號令，即《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》根據(jù)該條例的規(guī)定，土地使用權(quán)已經(jīng)登記，就具有對抗一般人的法律效力，并且可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。至此，土地使用權(quán)已經(jīng)具有物權(quán)的性質(zhì)。
目前我國土地使用權(quán)法律體系由兩個方面構(gòu)成，即國有土地使用權(quán)體系和集體土地使用權(quán)體系。國有土地使用權(quán)因取得的方式不同分成：出讓國有土地使用權(quán)、劃撥國有土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán)；另外，還有兩類特殊主體享有的土地使用權(quán)，即外商投資企業(yè)場地使用權(quán)和城市私房用地使用權(quán)。集體土地使用權(quán)分為：農(nóng)地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)、鄉(xiāng)村公益用地使用權(quán)。
土地租賃權(quán)實際是指土地使用權(quán)租賃。《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第28條規(guī)定了土地使用權(quán)出租的概念，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。租賃權(quán)的客體是土地使用權(quán)，依據(jù)土地使用權(quán)而產(chǎn)生的一項權(quán)利。按照該條例租賃土地使用權(quán)應(yīng)具有出讓國有土地使用權(quán)的條件（雖然一些劃撥國有土地使用權(quán)也可以出租），按照該條例第30條的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同。即意味著出租土地使用權(quán)是出讓國有土地使用權(quán)權(quán)利客體的延續(xù)，雖然權(quán)利內(nèi)容不同，但權(quán)利的行使范圍及限制具有約束力和覆蓋性，出租除應(yīng)受對于出讓使用權(quán)的限制以外，還受其自身的性質(zhì)的限制。例如承租人轉(zhuǎn)租土地使用權(quán)的，應(yīng)經(jīng)土地使用權(quán)人的同意。出租土地使用權(quán)也具備轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件，按照條例第28條的規(guī)定，未按照土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限后條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得出租。該條件正是轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的基本條件。那么，租賃土地使用權(quán)的性質(zhì)是什么？我國有關(guān)土地的法律規(guī)范對土地使用權(quán)租賃的態(tài)度，時至今日仍不明朗，民事法律原則上將其列為債法的規(guī)定之中。今后在相關(guān)的土地立法上，應(yīng)在承繼“買賣不破租賃”制度的基礎(chǔ)上，提升其物權(quán)屬性。原因是物權(quán)化的土地租賃權(quán)有利于提高處于弱者地位的承租人的法律地位，運用物權(quán)排除妨害的方法更充分地保護其合法權(quán)益。
土地抵押權(quán)指的是土地使用權(quán)抵押。這里的土地使用權(quán)抵押是指土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)作為履行債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)使用權(quán)人到期不履行債務(wù)或宣告破產(chǎn)時，抵押權(quán)人有權(quán)處分土地使用權(quán)，從中優(yōu)先受償。我國土地所有權(quán)屬于國家，土地本身不能成為抵押權(quán)的標(biāo)的。通過處分抵押權(quán)取得的土地使用權(quán)，要受土地所有權(quán)的限制，表現(xiàn)為土地使用權(quán)合同規(guī)定的條件和期限。但設(shè)立土地使用權(quán)抵押，有利于土地開發(fā)。土地使用權(quán)抵押的目的是通過第它獲得貸款，并利用貸款開發(fā)土地。土地使用權(quán)抵押制度可以使金融業(yè)滲透到房地產(chǎn)業(yè)之中，保障了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中的資金需求，同時業(yè)促進了金融業(yè)的發(fā)展。
關(guān)于我國土地使用權(quán)的抵押的法律規(guī)定，分散在《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》等。
另外一些土地權(quán)利，在目前的土地法律中尚沒有規(guī)定。比如，土地典權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)等。值得一提的是在民法通則中，規(guī)定了相鄰權(quán)制度，作為處理相鄰不動產(chǎn)關(guān)系的法律依據(jù)。但是，相鄰權(quán)只發(fā)生在相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)人之間，由于行使相鄰權(quán)有嚴格的條件限制，相鄰權(quán)已經(jīng)不能勝任復(fù)雜的土地使用關(guān)系。例如對非相鄰的土地的通行、取水、排水等使用收益，不屬于相鄰權(quán)調(diào)整范圍，目前還沒有獲得保護的法律依據(jù)。只有設(shè)立地役權(quán)，才能解決此類問題。從我國現(xiàn)行法的制度設(shè)計上看，屬于現(xiàn)代地役權(quán)內(nèi)容的某些權(quán)利，一些單行法分別作了規(guī)定，例如采礦權(quán)、取水權(quán)、捕撈權(quán)、狩獵權(quán)、伐木權(quán)等。但是地役權(quán)的范圍廣泛，而規(guī)則相對一致。采用目前這種零散規(guī)定的做法，一是有遺漏，二是不統(tǒng)一，三是不便掌握。因此對地役權(quán)進行統(tǒng)一立法應(yīng)當(dāng)是未來的發(fā)展方向。