一、我國城市土地使用制度的立法現狀
我國土地使用制度改革以后，城市土地使用權開始進入流通領域。城市土地使用權流轉法律關系作為一種主體法律地位平等地民事法律關系，其流轉途徑主要表現為國有土地使用權的出讓、轉讓、抵押、出租等。改革開放以來，我國關于土地的立法進入了一個新時期。通過進一步完善建設用地法律制度，確立城市土地國家所有制，頒布《土地管理法》和《城市房地產管理法》，以及進一步修改《土地管理法》，基本確立了我國土地法律體系的基本框架。僅就促進和規(guī)范城市國有土地使用權流轉而言，我國的有關立法基本遵循了堅持社會主義土地公有制、堅持土地有償使用、堅持合理利用土地、切實保護耕地以及土地統(tǒng)一管理的主要原則。
目前，我國涉及城市土地使用權流轉的立法包括：
(1)憲法。
(2)由全國人大或人大常委會依據《憲法》制定的、涉及調整城市土地法律關系的法律。
(3)國務院根據憲法和法律的授權制定的施行于全國的行政法規(guī)。
(4)國務院所屬的土地部門根據法律、法規(guī)和國務院的授權，在其職權范圍內發(fā)布的行政規(guī)章。
(5)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府的行政規(guī)章。
(6)人民法院的司法解釋等指導性文件。上述法律法規(guī)、司法解釋的制定和實施，構建了城市土地使用法律制度的基本體系，樹立了依法規(guī)范使用土地資源的觀念，用法律手段確認和保護了土地使用人的合法權益，規(guī)制了土地使用過程，維護了土地使用市場交易秩序，為城市土地使用權的產生、市場流轉以及物權立法奠定了基礎。
然而，相對于迅猛發(fā)展的房地產業(yè)來看，我國城市土地立法現實是明顯滯后的。具體表現為：第一，現行立法缺乏與其他相關法律法規(guī)的協(xié)調配合，對可持續(xù)發(fā)展的認識有待于提高和落實。第二，立法主體過多，立法的標準不統(tǒng)一，存在立法沖突和立法漏洞現象。第三，行政規(guī)章的效力等級較低和變動頻繁不利于房地產業(yè)的發(fā)展和土地使用權的正常流轉。第四，土地行政管理體制尚未理順，對土地使用權流轉的行政干預較多。第五，土地使用權出讓市場和轉讓市場的分隔管理，以及有無地上建筑物的土地使用權流轉的分割管理，導致國家和地方政府無法及時、全面了解城市土地二、三級市場的權屬變動情況和一級市場的交易情況，無法協(xié)調統(tǒng)一管理行為，引導城市土地使用權的合法流轉。
二、城市土地使用權流轉的現實問題
目前，從人民法院的審判實踐中可以發(fā)現，在城市土地使用權流轉中存在以下一些主要問題：
1、劃撥土地使用權人不繳納土地出讓金，不辦理轉讓手續(xù)，以合作開發(fā)、合作建房、投資入股等各種名義，用劃撥土地牟取利益，或在土地隱形市場非法交易劃撥土地。
2、以轉讓房地產開發(fā)項目為名，轉讓土地使用權。
3、在尚未簽訂土地使用權出讓合同或尚未交納土地出讓金，亦未辦理《國有土地使用權證》的情況下，將土地使用權轉讓他人或同他人聯(lián)合開發(fā)經營。
4、擅自轉讓土地使用權，不經有關部門審核同意，也不辦理權屬登記過戶手續(xù)。
5、取得土地使用權后，未按照法律規(guī)定投入資金，或投入資金未達到法定比例，以轉讓為名炒賣土地。
6、土地使用權重復出讓或轉讓。
7、土地使用權轉讓時，擅自改變出讓合同規(guī)定的土地用途。
8、土地使用權流轉時，土地使用價格評估隨意。
9、在無償劃撥土地變?yōu)橛袃敵鲎屚恋剡^程中，國有企業(yè)或集體企業(yè)取得廉價土地使用權。10、以劃撥方式取得土地使用權并享受減免稅費優(yōu)惠政策后，房地產開發(fā)企業(yè)以市場價出售商品房，使國家給予部分居民的土地優(yōu)惠變成了開發(fā)者的收益。
三、完善土地使用權流轉法律制度的思考
當前，關于城市國有土地使用權流轉問題的法律規(guī)定仍然很零散，缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性?！稇椃ā?、《民法通則》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》雖然都規(guī)定了國有土地使用權的概念，但國有土地使用權的法律性質仍不明確；關于國有土地使用權流轉的途徑，以及各流轉合同的概念、法律特征等也均無詳細、統(tǒng)一的規(guī)定。因此，筆者認為，完善城市土地使用權流轉法律制度的關鍵，就是要以《物權法》的起草和制定為契機，形成全面配套的城市國有土地使用權民事法律制度，提升土地物權民事法律制度的整體地位。
按照物權法原則，物權的概念、效力、客體、分類和變動必須由法律加以規(guī)定。所以建立城市土地使用權流轉民事法律制度的重要前提，就是在我國建立起完備的物權法律制度體系。具體的立法設想如下：
第一，將《土地管理法》中“土地所有權和使用權”等土地民事法律制度的內容刪除，在《物權法》中作出相應的規(guī)定。
第二，借鑒傳統(tǒng)民法理論對物權立法的有益經驗，繼承民族立法的優(yōu)秀傳統(tǒng)，重構我國用益物權制度體系。確定用益物權的概念、特定內涵和外延表述，加強用益物權名稱的性、種類的區(qū)別性、體系的系統(tǒng)性。
第三，遵循沿用成習的法律概念，創(chuàng)設新型的用益物權制度——土地使用權制度，使土地使用權制度成為今后用益物權制度的重要組成部分。明確規(guī)定土地使用權是一項獨立的他物權，而不同于作為所有權權能之一的使用權能，承認土地所有權與土地使用權分離的正當性，確定土地使用權占有、使用、收益、處分權能實現的條件，形成一套完整的土地使用制度。
第四，明確規(guī)定土地使用權的概念、種類、內容、行使方式、取得方式、流轉方式、喪失原因等。
第五，統(tǒng)一國有土地使用權的概念、法律性質，以及城市土地使用權流轉的途徑。分別明確國有土地使用權劃撥、國有土地使用權出讓、國有土地使用權轉讓、國有土地使用權出租、國有土地使用權抵押等概念、法律特征、范圍、批準權限、權利行使期限和行使條件、流轉生效條件等。
我國城市土地使用制度改革已走過了十幾年的路程，在建設社會主義法治國家的今天，研究民事法律制度對土地使用權流轉的影響，對于確保土地使用權在土地有形市場正常流轉，提高城市國有土地利用效率，有效配置稀缺資源，限度地實現社會公平，具有重要的現實意義。
我國土地使用制度改革以后，城市土地使用權開始進入流通領域。城市土地使用權流轉法律關系作為一種主體法律地位平等地民事法律關系，其流轉途徑主要表現為國有土地使用權的出讓、轉讓、抵押、出租等。改革開放以來，我國關于土地的立法進入了一個新時期。通過進一步完善建設用地法律制度，確立城市土地國家所有制，頒布《土地管理法》和《城市房地產管理法》，以及進一步修改《土地管理法》，基本確立了我國土地法律體系的基本框架。僅就促進和規(guī)范城市國有土地使用權流轉而言，我國的有關立法基本遵循了堅持社會主義土地公有制、堅持土地有償使用、堅持合理利用土地、切實保護耕地以及土地統(tǒng)一管理的主要原則。
目前，我國涉及城市土地使用權流轉的立法包括：
(1)憲法。
(2)由全國人大或人大常委會依據《憲法》制定的、涉及調整城市土地法律關系的法律。
(3)國務院根據憲法和法律的授權制定的施行于全國的行政法規(guī)。
(4)國務院所屬的土地部門根據法律、法規(guī)和國務院的授權，在其職權范圍內發(fā)布的行政規(guī)章。
(5)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和地方政府的行政規(guī)章。
(6)人民法院的司法解釋等指導性文件。上述法律法規(guī)、司法解釋的制定和實施，構建了城市土地使用法律制度的基本體系，樹立了依法規(guī)范使用土地資源的觀念，用法律手段確認和保護了土地使用人的合法權益，規(guī)制了土地使用過程，維護了土地使用市場交易秩序，為城市土地使用權的產生、市場流轉以及物權立法奠定了基礎。
然而，相對于迅猛發(fā)展的房地產業(yè)來看，我國城市土地立法現實是明顯滯后的。具體表現為：第一，現行立法缺乏與其他相關法律法規(guī)的協(xié)調配合，對可持續(xù)發(fā)展的認識有待于提高和落實。第二，立法主體過多，立法的標準不統(tǒng)一，存在立法沖突和立法漏洞現象。第三，行政規(guī)章的效力等級較低和變動頻繁不利于房地產業(yè)的發(fā)展和土地使用權的正常流轉。第四，土地行政管理體制尚未理順，對土地使用權流轉的行政干預較多。第五，土地使用權出讓市場和轉讓市場的分隔管理，以及有無地上建筑物的土地使用權流轉的分割管理，導致國家和地方政府無法及時、全面了解城市土地二、三級市場的權屬變動情況和一級市場的交易情況，無法協(xié)調統(tǒng)一管理行為，引導城市土地使用權的合法流轉。
二、城市土地使用權流轉的現實問題
目前，從人民法院的審判實踐中可以發(fā)現，在城市土地使用權流轉中存在以下一些主要問題：
1、劃撥土地使用權人不繳納土地出讓金，不辦理轉讓手續(xù)，以合作開發(fā)、合作建房、投資入股等各種名義，用劃撥土地牟取利益，或在土地隱形市場非法交易劃撥土地。
2、以轉讓房地產開發(fā)項目為名，轉讓土地使用權。
3、在尚未簽訂土地使用權出讓合同或尚未交納土地出讓金，亦未辦理《國有土地使用權證》的情況下，將土地使用權轉讓他人或同他人聯(lián)合開發(fā)經營。
4、擅自轉讓土地使用權，不經有關部門審核同意，也不辦理權屬登記過戶手續(xù)。
5、取得土地使用權后，未按照法律規(guī)定投入資金，或投入資金未達到法定比例，以轉讓為名炒賣土地。
6、土地使用權重復出讓或轉讓。
7、土地使用權轉讓時，擅自改變出讓合同規(guī)定的土地用途。
8、土地使用權流轉時，土地使用價格評估隨意。
9、在無償劃撥土地變?yōu)橛袃敵鲎屚恋剡^程中，國有企業(yè)或集體企業(yè)取得廉價土地使用權。10、以劃撥方式取得土地使用權并享受減免稅費優(yōu)惠政策后，房地產開發(fā)企業(yè)以市場價出售商品房，使國家給予部分居民的土地優(yōu)惠變成了開發(fā)者的收益。
三、完善土地使用權流轉法律制度的思考
當前，關于城市國有土地使用權流轉問題的法律規(guī)定仍然很零散，缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性?！稇椃ā?、《民法通則》、《城市房地產管理法》、《土地管理法》雖然都規(guī)定了國有土地使用權的概念，但國有土地使用權的法律性質仍不明確；關于國有土地使用權流轉的途徑，以及各流轉合同的概念、法律特征等也均無詳細、統(tǒng)一的規(guī)定。因此，筆者認為，完善城市土地使用權流轉法律制度的關鍵，就是要以《物權法》的起草和制定為契機，形成全面配套的城市國有土地使用權民事法律制度，提升土地物權民事法律制度的整體地位。
按照物權法原則，物權的概念、效力、客體、分類和變動必須由法律加以規(guī)定。所以建立城市土地使用權流轉民事法律制度的重要前提，就是在我國建立起完備的物權法律制度體系。具體的立法設想如下：
第一，將《土地管理法》中“土地所有權和使用權”等土地民事法律制度的內容刪除，在《物權法》中作出相應的規(guī)定。
第二，借鑒傳統(tǒng)民法理論對物權立法的有益經驗，繼承民族立法的優(yōu)秀傳統(tǒng)，重構我國用益物權制度體系。確定用益物權的概念、特定內涵和外延表述，加強用益物權名稱的性、種類的區(qū)別性、體系的系統(tǒng)性。
第三，遵循沿用成習的法律概念，創(chuàng)設新型的用益物權制度——土地使用權制度，使土地使用權制度成為今后用益物權制度的重要組成部分。明確規(guī)定土地使用權是一項獨立的他物權，而不同于作為所有權權能之一的使用權能，承認土地所有權與土地使用權分離的正當性，確定土地使用權占有、使用、收益、處分權能實現的條件，形成一套完整的土地使用制度。
第四，明確規(guī)定土地使用權的概念、種類、內容、行使方式、取得方式、流轉方式、喪失原因等。
第五，統(tǒng)一國有土地使用權的概念、法律性質，以及城市土地使用權流轉的途徑。分別明確國有土地使用權劃撥、國有土地使用權出讓、國有土地使用權轉讓、國有土地使用權出租、國有土地使用權抵押等概念、法律特征、范圍、批準權限、權利行使期限和行使條件、流轉生效條件等。
我國城市土地使用制度改革已走過了十幾年的路程，在建設社會主義法治國家的今天，研究民事法律制度對土地使用權流轉的影響，對于確保土地使用權在土地有形市場正常流轉，提高城市國有土地利用效率，有效配置稀缺資源，限度地實現社會公平，具有重要的現實意義。