第三節(jié) 行政復(fù)議參加人和行政復(fù)議機(jī)關(guān)
一、行政復(fù)議申請人
1.行政復(fù)議申請人是依法申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織。申請人必須是認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害，并依法提出復(fù)議申請的公民、法人或者其他組織，包括外國人、無國籍人和外國組織。
誰可以充當(dāng)申請人？可以充當(dāng)申請人的是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。當(dāng)你提出復(fù)議申請時(shí)，你要提交證據(jù)證明你這個(gè)“認(rèn)為”是有根據(jù)的。即雖然申請人主觀上認(rèn)為侵害了自己的利益，但不是無中生有。第一個(gè)證據(jù)是，你告的具體行政行為存在；第二個(gè)證據(jù)是，你和存在的具體行政行為有利害關(guān)系。至于它是否真的侵害你的合法權(quán)益，只有復(fù)議完才知道。申請人中的第一類人，是行政行為直接指向的人，即行政相對人；第二類人是行政行為間接指向的人，有人稱其為行政相關(guān)人。比如行政處罰的問題，張三打李四，公安機(jī)關(guān)拘留張三，決定是針對張三做出來的，張三具有申請人資格，同時(shí)李四也有資格告公安機(jī)關(guān)拘留張三的行為。
2.《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對行政復(fù)議申請人作了以下兩點(diǎn)補(bǔ)充規(guī)定：（1）合伙企業(yè)申請行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的企業(yè)為申請人，由執(zhí)行合伙事務(wù)的合伙人代表該企業(yè)參加行政復(fù)議；其他合伙組織申請行政復(fù)議的，由合伙人共同申請行政復(fù)議。合伙企業(yè)之外不具備法人資格的其他組織申請行政復(fù)議的，由該組織的主要負(fù)責(zé)人代表該組織參加行政復(fù)議；沒有主要負(fù)責(zé)人的，由共同推選的其他成員代表該組織參加行政復(fù)議。（2）對于股份制企業(yè)，并非只有法定代表人有權(quán)以企業(yè)名義申請復(fù)議。股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)、董事會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的，可以以企業(yè)的名義申請行政復(fù)議。
3.關(guān)于行政復(fù)議申請權(quán)的轉(zhuǎn)移與承受：第一，公民死亡引起的申請權(quán)轉(zhuǎn)移，由其近親屬承受。第二，法人或者其他組織終止引起的申請權(quán)轉(zhuǎn)移，由承受其權(quán)利的法人或者其他組織承受。
法人或者其他組織終止的原因多種多樣，比如破產(chǎn)、注銷、吊銷等，轉(zhuǎn)移只在分立和合并這兩種情況下才發(fā)生，破產(chǎn)、吊銷等都不發(fā)生資格轉(zhuǎn)移的問題。
4.行政復(fù)議代理制度。
（1）有權(quán)申請行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為申請行政復(fù)議。
（2）申請人、第三人可以委托代理人參加行政復(fù)議。委托代理人的人數(shù)不得超過2名，委托形式原則上必須是授權(quán)委托書；但公民在特殊情況下無法書面委托的，也可以口頭委托。申請人、第三人解除或者變更委托的，應(yīng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)報(bào)告。
二、行政復(fù)議被申請人
行政復(fù)議被申請人，是作出被申請復(fù)議的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。被申請人的法律特征有以下幾點(diǎn)：(1)被申請人必須是行政主體，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。(2)被申請人必須實(shí)施了具體行政行為。(3)被申請人必須是其相應(yīng)具體行政行為受申請人指控并由行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知參加行政復(fù)議的行政主體。
被申請人也有多種，包括：
1.獨(dú)立被申請人。作出具體行政行為的一級人民政府和它的工作部門是獨(dú)立被申請人。
2.共同被申請人。以共同名義作出具體行政行為的若干行政機(jī)關(guān)是共同被申請人。行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織以共同的名義作出具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為共同被申請人。但是如果行政機(jī)關(guān)與其他組織以共同名義作出具體行政行為的，只有行政機(jī)關(guān)是被申請人。
3.繼續(xù)行使被撤銷行政機(jī)關(guān)權(quán)限的被申請人。作出被申請具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在申請?zhí)岢鰰r(shí)已經(jīng)被撤銷的，繼續(xù)行使其權(quán)限的行政機(jī)關(guān)是被申請人。
4.法定授權(quán)的組織作為被申請人。法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提出行政復(fù)議的，該法定授權(quán)組織為被申請人。
5.批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人。下級行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人。
6.派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為被申請人。行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，以自己的名義作出具體行政行為的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，該派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為被申請人。派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，則由該行政機(jī)關(guān)為被申請人。
本著“誰是行政主體誰負(fù)責(zé)”的原則，前面我們分析的行政主體都可以作為行政復(fù)議被申請人，不是行政主體的不得充當(dāng)被申請人。
10—4根據(jù)市政府整頓農(nóng)貿(mào)市場的決定，某區(qū)工商局和公安局對集貿(mào)市場進(jìn)行檢查。在檢查過程中，因某個(gè)體戶亂設(shè)攤點(diǎn)，給予其吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。該個(gè)體戶不服，申請復(fù)議。此案應(yīng)以誰為被申請人？
A.某區(qū)工商局
B.某區(qū)公安局
C.某區(qū)工商局和公安局為共同被申請人
D.某區(qū)工商局和公安局共同的上一級機(jī)關(guān)為被申請人
——答案：C。 本案屬于聯(lián)合執(zhí)法的情形。在聯(lián)合執(zhí)法的情況下，在確定被申請人包括確定行政訴訟的被告時(shí)，其基本原則是以在對外生效的法律文書中署名蓋章的行政機(jī)關(guān)為準(zhǔn)，而不是以行政處罰決定的內(nèi)容為確定標(biāo)準(zhǔn)。本題中并未明確指出在對外生效的法律文書中署名蓋章的是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)還是其中的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，只能理解為是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)。
10—5（2008/二/84）為嚴(yán)格本地生豬屠宰市場管理，某縣政府以文件形式規(guī)定，凡本縣所有豬類屠宰單位和個(gè)人，須在規(guī)定期限內(nèi)到生豬管理辦公室申請辦理生豬屠宰證，違者予以警告或罰款。個(gè)體戶張某未按文件規(guī)定申請辦理生豬屠宰證，生豬管理辦公室予以罰款200元。下列哪些說法是錯(cuò)誤的？
A.若張某在對罰款不服申請復(fù)議時(shí)一并對縣政府文件提出審查申請，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理
B.某縣政府的文件屬違法設(shè)定許可和處罰，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》和《行政許可法》對相關(guān)責(zé)任人給予行政處分
C.生豬管理辦公室若以自己名義作出罰款決定，張某申請復(fù)議應(yīng)以其為被申請人
D.若張某直接向法院起訴，應(yīng)以某縣政府為被告
——答案：ABC。 張某在向縣政府的上級機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請的時(shí)候，一并對縣政府的文件提出審查申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)作出處理，不需要轉(zhuǎn)送給有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。只有復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理時(shí)，才要在7日之內(nèi)轉(zhuǎn)送到有權(quán)機(jī)關(guān)處理。故A項(xiàng)錯(cuò)誤。依據(jù)行政許可法的規(guī)定，違法情節(jié)比較輕的，由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正。只有情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，才給予相關(guān)責(zé)任人行政處分。依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰違法的，是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”給予相關(guān)人員行政處分。故B項(xiàng)錯(cuò)誤。生豬管理辦公室若以自己名義作出罰款決定，因?yàn)槠錄]有法律法規(guī)的授權(quán)，張某申請復(fù)議應(yīng)以設(shè)立該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的縣政府作為被申請人。故C項(xiàng)錯(cuò)誤。如果張某要直接提起行政訴訟的話，被告就是設(shè)立生豬管理辦公室的縣政府。故D項(xiàng)正確。
三、行政復(fù)議第三人
行政復(fù)議第三人，是指同被申請的具體行政行為有利害關(guān)系、參加行政復(fù)議的其他公民、法人或者其他組織。
行政復(fù)議第三人成立需要具備三個(gè)條件：(1)復(fù)議已經(jīng)開始，但還沒結(jié)束。(2)與正在復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系。(3)是申請人和被申請人以外的其他公民、法人、其他組織或者行政機(jī)關(guān)。
第三人的法律特征有以下幾點(diǎn)：
1.第三人同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系必須是直接的而非間接的，即具體行政行為和行政復(fù)議決定會(huì)直接影響到第三人的權(quán)益。
2.第三人是以自己的名義，并且是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益而參加復(fù)議的。既不依附于申請人，也不依附于被申請人，享有與申請人基本相同的復(fù)議權(quán)利，具有獨(dú)立的法律地位。
3.第三人是在行政復(fù)議開始后、終結(jié)前，經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)參加復(fù)議的。在行政復(fù)議尚未開始，或者復(fù)議已經(jīng)結(jié)束，包括復(fù)議機(jī)關(guān)已作出裁決時(shí)，均不存在第三人參加復(fù)議的問題。
行政訴訟第三人和行政復(fù)議第三人的原理完全相同。行政訴訟第三人也要具備三個(gè)條件：
1.在一審、二審中，訴訟已經(jīng)開始，還沒有結(jié)束。如果在一審里面沒有把某人列為第三人，而在二審中，某人申請作為第三人，法院經(jīng)過審查，認(rèn)為他應(yīng)當(dāng)是第三人的，應(yīng)將案件發(fā)回重審。
2.與正在訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系。
3.是原告、被告以外的其他公民、法人、其他組織或者行政機(jī)關(guān)。
從行政復(fù)議實(shí)踐來看，行政復(fù)議中的第三人通常包括以下幾種：
1.在行政處罰案件中，被處罰人或被侵害人一方申請行政復(fù)議，另一方可以作為第三人申請參加復(fù)議。
2.在行政處罰復(fù)議案件中，同申請人所受的具體行政行為的處理有利害關(guān)系的另一方公民、法人或者其他組織。
3.行政處罰案件中的共同被處罰人。
4.在行政確權(quán)案件中，被駁回請求的人申請復(fù)議，被授予權(quán)利的人或者其他被駁回請求的人，可以作為第三人申請參加復(fù)議。
5.兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)，針對相同的行政管理相對人作出互相矛盾的幾個(gè)具體行政行為，相對人對其中一個(gè)具體行政行為不服申請復(fù)議，其他行政機(jī)關(guān)可以作為第三人申請參加行政復(fù)議。
6.行政機(jī)關(guān)因越權(quán)處罰被申請復(fù)議時(shí)，被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)和越權(quán)的行政機(jī)關(guān)中未作被申請人的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加復(fù)議。
根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請作為第三人參加行政復(fù)議。第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理。
四、行政復(fù)議機(jī)關(guān)
行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議的申請，依法對被申請的行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查并作出決定的行政機(jī)關(guān)。這種組織的特征是：其一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。其二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是擁有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不一定都擁有行政復(fù)議權(quán)，對于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等行政機(jī)關(guān)，《行政復(fù)議法》就沒有授予其行政復(fù)議權(quán)。其三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對行為后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必然是行政主體。
根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的種類主要有：
1.作出被申請行政行為的行政主體。如對國務(wù)院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的具體行政行為提起的行政復(fù)議，國務(wù)院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
2.作出被申請行政行為的行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)。如我國治安行政處罰的行政復(fù)議即為此種情形。
3.作出被申請行政行為的行政主體所屬的人民政府。
根據(jù)《行政復(fù)議法》第12—15條以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，具體的行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)以下規(guī)則確定：
（一）縣級以上地方政府部門作為被申請人的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
一般情況下，申請人可以向作出具體行政行為的本級人民政府或者上一級人民政府的主管部門申請復(fù)議。例外是，對實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復(fù)議，而無權(quán)進(jìn)行選擇。例如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等。
對于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。目前，工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理、地稅、國土資源等領(lǐng)域，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)。
（二）省以下地方各級政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以外的地方各級人民政府的具體行政行為不服的，上一級地方人民政府是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
但是，有權(quán)受理對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)即行政公署所屬的縣級人民政府作出的具體行政行為不服，而提起的申請的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是該行政公署。在前述的三種派出機(jī)關(guān)中，只有行政公署可以作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
(三)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府。
對上述行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定不服的，既可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決。但國務(wù)院按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定作出的裁決是最終裁決。
（四）其他情形下的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
1.縣級以上的地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，由設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)作為被申請人是當(dāng)該派出機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使行政權(quán)力時(shí)。在派出機(jī)關(guān)是受委托的情況下，該派出機(jī)關(guān)就不是被申請人。
2.政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)作為被申請人時(shí)，設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。比如對公安派出所的決定不服，可以到公安局或到公安局所屬的人民政府申請復(fù)議。派出機(jī)構(gòu)作為被申請人是派出機(jī)構(gòu)在依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使行政權(quán)力的時(shí)候。在派出機(jī)構(gòu)受委托的情況下，該派出機(jī)構(gòu)就不是被申請人。
3.法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為被申請人時(shí)，由直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。比如說高等院校，高等院校在發(fā)放學(xué)位證書時(shí)，是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，當(dāng)事人對高等院校發(fā)放學(xué)位證書的行為不服，到哪申請復(fù)議呢？我們國家高等院校的主管機(jī)關(guān)有三個(gè)：第一個(gè)是教育部，第二個(gè)是地方政府，第三個(gè)是地方政府教委。誰主管的學(xué)校，你就到誰那里申請復(fù)議。
4.兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作為共同被申請人時(shí)，由他們的共同上一級行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
5.繼續(xù)行使被撤銷行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，由繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
（五）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作具有事務(wù)性、程序性和操作性。它沒有作出行政復(fù)議決定的職權(quán)，有權(quán)作出行政復(fù)議決定的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不是行政主體，它不能以自己的名義對外行使職權(quán)，上下級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，它們各自對所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
圖表三十二：行政復(fù)議的參加人與復(fù)議機(jī)關(guān)
類型 被申請人 復(fù)議機(jī)關(guān) 備注
條塊管轄 縣級以上政府部門 同級政府或上一級主管部門 國安機(jī)關(guān)雖是政府組成部門，但此處除外
條條管轄 省級以下各級政府 上一級人民政府 不服行政公署所屬的縣政府行為向行政公署復(fù)議
全國垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)
上一級主管部門
包括：海關(guān)、國稅、金融、外匯管理、國安
省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)
同級政府或上一級主管部門 包括：地稅、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、國土資源
自我管轄
省部級單位
原機(jī)關(guān)自己
對復(fù)議決定不服可起訴或申請國務(wù)院來最終裁決
特殊
情形
（可以由縣級人民政府接受后7日內(nèi)轉(zhuǎn)交復(fù)議機(jī)關(guān)）
政府的派出機(jī)關(guān)
設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的政府
派出機(jī)關(guān)包括行政公署、區(qū)公所、街道辦事處
部門的派出機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)所在的主管部門或該主管部門的同級政府 如是垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的派出機(jī)構(gòu)作為被申請人，則復(fù)議機(jī)關(guān)僅包括其所在的主管部門
被授權(quán)的組織
直接管理該組織的機(jī)關(guān)
但被授權(quán)的國務(wù)院直屬事業(yè)單位以部委論
一般多機(jī)關(guān)共同行為
共同的上一級機(jī)關(guān)
復(fù)議機(jī)關(guān)是同級政府或共同上級主管部門
數(shù)省部級單位
共同行為 可向其中任一單位提出復(fù)議申請，由該數(shù)單位共同復(fù)議 作出具體行政行為的省部級單位共同充當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，共同作出行政復(fù)議決定
被撤銷的機(jī)關(guān)
職權(quán)繼承機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān) 將繼續(xù)行使職權(quán)的機(jī)關(guān)視為被申請人即可
一、行政復(fù)議申請人
1.行政復(fù)議申請人是依法申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織。申請人必須是認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害，并依法提出復(fù)議申請的公民、法人或者其他組織，包括外國人、無國籍人和外國組織。
誰可以充當(dāng)申請人？可以充當(dāng)申請人的是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵害了其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。當(dāng)你提出復(fù)議申請時(shí)，你要提交證據(jù)證明你這個(gè)“認(rèn)為”是有根據(jù)的。即雖然申請人主觀上認(rèn)為侵害了自己的利益，但不是無中生有。第一個(gè)證據(jù)是，你告的具體行政行為存在；第二個(gè)證據(jù)是，你和存在的具體行政行為有利害關(guān)系。至于它是否真的侵害你的合法權(quán)益，只有復(fù)議完才知道。申請人中的第一類人，是行政行為直接指向的人，即行政相對人；第二類人是行政行為間接指向的人，有人稱其為行政相關(guān)人。比如行政處罰的問題，張三打李四，公安機(jī)關(guān)拘留張三，決定是針對張三做出來的，張三具有申請人資格，同時(shí)李四也有資格告公安機(jī)關(guān)拘留張三的行為。
2.《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對行政復(fù)議申請人作了以下兩點(diǎn)補(bǔ)充規(guī)定：（1）合伙企業(yè)申請行政復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)以核準(zhǔn)登記的企業(yè)為申請人，由執(zhí)行合伙事務(wù)的合伙人代表該企業(yè)參加行政復(fù)議；其他合伙組織申請行政復(fù)議的，由合伙人共同申請行政復(fù)議。合伙企業(yè)之外不具備法人資格的其他組織申請行政復(fù)議的，由該組織的主要負(fù)責(zé)人代表該組織參加行政復(fù)議；沒有主要負(fù)責(zé)人的，由共同推選的其他成員代表該組織參加行政復(fù)議。（2）對于股份制企業(yè)，并非只有法定代表人有權(quán)以企業(yè)名義申請復(fù)議。股份制企業(yè)的股東大會(huì)、股東代表大會(huì)、董事會(huì)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯企業(yè)合法權(quán)益的，可以以企業(yè)的名義申請行政復(fù)議。
3.關(guān)于行政復(fù)議申請權(quán)的轉(zhuǎn)移與承受：第一，公民死亡引起的申請權(quán)轉(zhuǎn)移，由其近親屬承受。第二，法人或者其他組織終止引起的申請權(quán)轉(zhuǎn)移，由承受其權(quán)利的法人或者其他組織承受。
法人或者其他組織終止的原因多種多樣，比如破產(chǎn)、注銷、吊銷等，轉(zhuǎn)移只在分立和合并這兩種情況下才發(fā)生，破產(chǎn)、吊銷等都不發(fā)生資格轉(zhuǎn)移的問題。
4.行政復(fù)議代理制度。
（1）有權(quán)申請行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，由其法定代理人代為申請行政復(fù)議。
（2）申請人、第三人可以委托代理人參加行政復(fù)議。委托代理人的人數(shù)不得超過2名，委托形式原則上必須是授權(quán)委托書；但公民在特殊情況下無法書面委托的，也可以口頭委托。申請人、第三人解除或者變更委托的，應(yīng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)報(bào)告。
二、行政復(fù)議被申請人
行政復(fù)議被申請人，是作出被申請復(fù)議的具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。被申請人的法律特征有以下幾點(diǎn)：(1)被申請人必須是行政主體，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。(2)被申請人必須實(shí)施了具體行政行為。(3)被申請人必須是其相應(yīng)具體行政行為受申請人指控并由行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知參加行政復(fù)議的行政主體。
被申請人也有多種，包括：
1.獨(dú)立被申請人。作出具體行政行為的一級人民政府和它的工作部門是獨(dú)立被申請人。
2.共同被申請人。以共同名義作出具體行政行為的若干行政機(jī)關(guān)是共同被申請人。行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織以共同的名義作出具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織為共同被申請人。但是如果行政機(jī)關(guān)與其他組織以共同名義作出具體行政行為的，只有行政機(jī)關(guān)是被申請人。
3.繼續(xù)行使被撤銷行政機(jī)關(guān)權(quán)限的被申請人。作出被申請具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在申請?zhí)岢鰰r(shí)已經(jīng)被撤銷的，繼續(xù)行使其權(quán)限的行政機(jī)關(guān)是被申請人。
4.法定授權(quán)的組織作為被申請人。法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服提出行政復(fù)議的，該法定授權(quán)組織為被申請人。
5.批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人。下級行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)作出具體行政行為的，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請人。
6.派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為被申請人。行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，以自己的名義作出具體行政行為的派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，該派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為被申請人。派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其他組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，對外以自己名義作出具體行政行為的，則由該行政機(jī)關(guān)為被申請人。
本著“誰是行政主體誰負(fù)責(zé)”的原則，前面我們分析的行政主體都可以作為行政復(fù)議被申請人，不是行政主體的不得充當(dāng)被申請人。
10—4根據(jù)市政府整頓農(nóng)貿(mào)市場的決定，某區(qū)工商局和公安局對集貿(mào)市場進(jìn)行檢查。在檢查過程中，因某個(gè)體戶亂設(shè)攤點(diǎn)，給予其吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。該個(gè)體戶不服，申請復(fù)議。此案應(yīng)以誰為被申請人？
A.某區(qū)工商局
B.某區(qū)公安局
C.某區(qū)工商局和公安局為共同被申請人
D.某區(qū)工商局和公安局共同的上一級機(jī)關(guān)為被申請人
——答案：C。 本案屬于聯(lián)合執(zhí)法的情形。在聯(lián)合執(zhí)法的情況下，在確定被申請人包括確定行政訴訟的被告時(shí)，其基本原則是以在對外生效的法律文書中署名蓋章的行政機(jī)關(guān)為準(zhǔn)，而不是以行政處罰決定的內(nèi)容為確定標(biāo)準(zhǔn)。本題中并未明確指出在對外生效的法律文書中署名蓋章的是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)還是其中的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，只能理解為是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)。
10—5（2008/二/84）為嚴(yán)格本地生豬屠宰市場管理，某縣政府以文件形式規(guī)定，凡本縣所有豬類屠宰單位和個(gè)人，須在規(guī)定期限內(nèi)到生豬管理辦公室申請辦理生豬屠宰證，違者予以警告或罰款。個(gè)體戶張某未按文件規(guī)定申請辦理生豬屠宰證，生豬管理辦公室予以罰款200元。下列哪些說法是錯(cuò)誤的？
A.若張某在對罰款不服申請復(fù)議時(shí)一并對縣政府文件提出審查申請，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理
B.某縣政府的文件屬違法設(shè)定許可和處罰，有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》和《行政許可法》對相關(guān)責(zé)任人給予行政處分
C.生豬管理辦公室若以自己名義作出罰款決定，張某申請復(fù)議應(yīng)以其為被申請人
D.若張某直接向法院起訴，應(yīng)以某縣政府為被告
——答案：ABC。 張某在向縣政府的上級機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請的時(shí)候，一并對縣政府的文件提出審查申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)作出處理，不需要轉(zhuǎn)送給有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。只有復(fù)議機(jī)關(guān)無權(quán)處理時(shí)，才要在7日之內(nèi)轉(zhuǎn)送到有權(quán)機(jī)關(guān)處理。故A項(xiàng)錯(cuò)誤。依據(jù)行政許可法的規(guī)定，違法情節(jié)比較輕的，由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正。只有情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，才給予相關(guān)責(zé)任人行政處分。依據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰違法的，是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”給予相關(guān)人員行政處分。故B項(xiàng)錯(cuò)誤。生豬管理辦公室若以自己名義作出罰款決定，因?yàn)槠錄]有法律法規(guī)的授權(quán)，張某申請復(fù)議應(yīng)以設(shè)立該內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的縣政府作為被申請人。故C項(xiàng)錯(cuò)誤。如果張某要直接提起行政訴訟的話，被告就是設(shè)立生豬管理辦公室的縣政府。故D項(xiàng)正確。
三、行政復(fù)議第三人
行政復(fù)議第三人，是指同被申請的具體行政行為有利害關(guān)系、參加行政復(fù)議的其他公民、法人或者其他組織。
行政復(fù)議第三人成立需要具備三個(gè)條件：(1)復(fù)議已經(jīng)開始，但還沒結(jié)束。(2)與正在復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系。(3)是申請人和被申請人以外的其他公民、法人、其他組織或者行政機(jī)關(guān)。
第三人的法律特征有以下幾點(diǎn)：
1.第三人同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系必須是直接的而非間接的，即具體行政行為和行政復(fù)議決定會(huì)直接影響到第三人的權(quán)益。
2.第三人是以自己的名義，并且是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益而參加復(fù)議的。既不依附于申請人，也不依附于被申請人，享有與申請人基本相同的復(fù)議權(quán)利，具有獨(dú)立的法律地位。
3.第三人是在行政復(fù)議開始后、終結(jié)前，經(jīng)過行政復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)參加復(fù)議的。在行政復(fù)議尚未開始，或者復(fù)議已經(jīng)結(jié)束，包括復(fù)議機(jī)關(guān)已作出裁決時(shí)，均不存在第三人參加復(fù)議的問題。
行政訴訟第三人和行政復(fù)議第三人的原理完全相同。行政訴訟第三人也要具備三個(gè)條件：
1.在一審、二審中，訴訟已經(jīng)開始，還沒有結(jié)束。如果在一審里面沒有把某人列為第三人，而在二審中，某人申請作為第三人，法院經(jīng)過審查，認(rèn)為他應(yīng)當(dāng)是第三人的，應(yīng)將案件發(fā)回重審。
2.與正在訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系。
3.是原告、被告以外的其他公民、法人、其他組織或者行政機(jī)關(guān)。
從行政復(fù)議實(shí)踐來看，行政復(fù)議中的第三人通常包括以下幾種：
1.在行政處罰案件中，被處罰人或被侵害人一方申請行政復(fù)議，另一方可以作為第三人申請參加復(fù)議。
2.在行政處罰復(fù)議案件中，同申請人所受的具體行政行為的處理有利害關(guān)系的另一方公民、法人或者其他組織。
3.行政處罰案件中的共同被處罰人。
4.在行政確權(quán)案件中，被駁回請求的人申請復(fù)議，被授予權(quán)利的人或者其他被駁回請求的人，可以作為第三人申請參加復(fù)議。
5.兩個(gè)或兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí)，針對相同的行政管理相對人作出互相矛盾的幾個(gè)具體行政行為，相對人對其中一個(gè)具體行政行為不服申請復(fù)議，其他行政機(jī)關(guān)可以作為第三人申請參加行政復(fù)議。
6.行政機(jī)關(guān)因越權(quán)處罰被申請復(fù)議時(shí)，被越權(quán)的行政機(jī)關(guān)和越權(quán)的行政機(jī)關(guān)中未作被申請人的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加復(fù)議。
根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的規(guī)定，行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請作為第三人參加行政復(fù)議。第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理。
四、行政復(fù)議機(jī)關(guān)
行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議的申請，依法對被申請的行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查并作出決定的行政機(jī)關(guān)。這種組織的特征是：其一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織不能成為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。其二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是擁有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)不一定都擁有行政復(fù)議權(quán)，對于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府等行政機(jī)關(guān)，《行政復(fù)議法》就沒有授予其行政復(fù)議權(quán)。其三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對行為后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必然是行政主體。
根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的種類主要有：
1.作出被申請行政行為的行政主體。如對國務(wù)院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的具體行政行為提起的行政復(fù)議，國務(wù)院所屬部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
2.作出被申請行政行為的行政主體的上一級行政機(jī)關(guān)。如我國治安行政處罰的行政復(fù)議即為此種情形。
3.作出被申請行政行為的行政主體所屬的人民政府。
根據(jù)《行政復(fù)議法》第12—15條以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，具體的行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)以下規(guī)則確定：
（一）縣級以上地方政府部門作為被申請人的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
一般情況下，申請人可以向作出具體行政行為的本級人民政府或者上一級人民政府的主管部門申請復(fù)議。例外是，對實(shí)行中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，只能向上一級主管部門申請行政復(fù)議，而無權(quán)進(jìn)行選擇。例如海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等。
對于經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門作出的具體行政行為不服的，可以選擇向該部門的本級人民政府或者上一級主管部門申請行政復(fù)議；省、自治區(qū)、直轄市另有規(guī)定的，依照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。目前，工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理、地稅、國土資源等領(lǐng)域，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)。
（二）省以下地方各級政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以外的地方各級人民政府的具體行政行為不服的，上一級地方人民政府是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
但是，有權(quán)受理對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)即行政公署所屬的縣級人民政府作出的具體行政行為不服，而提起的申請的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是該行政公署。在前述的三種派出機(jī)關(guān)中，只有行政公署可以作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
(三)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府作為被申請人時(shí)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，是作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府。
對上述行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定不服的，既可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決。但國務(wù)院按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定作出的裁決是最終裁決。
（四）其他情形下的行政復(fù)議機(jī)關(guān)
1.縣級以上的地方人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，由設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。派出機(jī)關(guān)作為被申請人是當(dāng)該派出機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使行政權(quán)力時(shí)。在派出機(jī)關(guān)是受委托的情況下，該派出機(jī)關(guān)就不是被申請人。
2.政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)作為被申請人時(shí)，設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)的部門或者該部門的本級地方人民政府作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。比如對公安派出所的決定不服，可以到公安局或到公安局所屬的人民政府申請復(fù)議。派出機(jī)構(gòu)作為被申請人是派出機(jī)構(gòu)在依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)行使行政權(quán)力的時(shí)候。在派出機(jī)構(gòu)受委托的情況下，該派出機(jī)構(gòu)就不是被申請人。
3.法律、法規(guī)授權(quán)的組織作為被申請人時(shí)，由直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。比如說高等院校，高等院校在發(fā)放學(xué)位證書時(shí)，是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，當(dāng)事人對高等院校發(fā)放學(xué)位證書的行為不服，到哪申請復(fù)議呢？我們國家高等院校的主管機(jī)關(guān)有三個(gè)：第一個(gè)是教育部，第二個(gè)是地方政府，第三個(gè)是地方政府教委。誰主管的學(xué)校，你就到誰那里申請復(fù)議。
4.兩個(gè)或者兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作為共同被申請人時(shí)，由他們的共同上一級行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
5.繼續(xù)行使被撤銷行政機(jī)關(guān)職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被申請人時(shí)，由繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
（五）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)
行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)中具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作具有事務(wù)性、程序性和操作性。它沒有作出行政復(fù)議決定的職權(quán)，有權(quán)作出行政復(fù)議決定的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不是行政主體，它不能以自己的名義對外行使職權(quán)，上下級行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，它們各自對所屬的行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。
圖表三十二：行政復(fù)議的參加人與復(fù)議機(jī)關(guān)
類型 被申請人 復(fù)議機(jī)關(guān) 備注
條塊管轄 縣級以上政府部門 同級政府或上一級主管部門 國安機(jī)關(guān)雖是政府組成部門，但此處除外
條條管轄 省級以下各級政府 上一級人民政府 不服行政公署所屬的縣政府行為向行政公署復(fù)議
全國垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)
上一級主管部門
包括：海關(guān)、國稅、金融、外匯管理、國安
省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)
同級政府或上一級主管部門 包括：地稅、工商、質(zhì)檢、藥監(jiān)、國土資源
自我管轄
省部級單位
原機(jī)關(guān)自己
對復(fù)議決定不服可起訴或申請國務(wù)院來最終裁決
特殊
情形
（可以由縣級人民政府接受后7日內(nèi)轉(zhuǎn)交復(fù)議機(jī)關(guān)）
政府的派出機(jī)關(guān)
設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的政府
派出機(jī)關(guān)包括行政公署、區(qū)公所、街道辦事處
部門的派出機(jī)構(gòu)
該機(jī)構(gòu)所在的主管部門或該主管部門的同級政府 如是垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的派出機(jī)構(gòu)作為被申請人，則復(fù)議機(jī)關(guān)僅包括其所在的主管部門
被授權(quán)的組織
直接管理該組織的機(jī)關(guān)
但被授權(quán)的國務(wù)院直屬事業(yè)單位以部委論
一般多機(jī)關(guān)共同行為
共同的上一級機(jī)關(guān)
復(fù)議機(jī)關(guān)是同級政府或共同上級主管部門
數(shù)省部級單位
共同行為 可向其中任一單位提出復(fù)議申請，由該數(shù)單位共同復(fù)議 作出具體行政行為的省部級單位共同充當(dāng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，共同作出行政復(fù)議決定
被撤銷的機(jī)關(guān)
職權(quán)繼承機(jī)關(guān)的上一級機(jī)關(guān) 將繼續(xù)行使職權(quán)的機(jī)關(guān)視為被申請人即可