在市委的正確領導下，在省依法治省領導小組及辦公室的具體指導下，為了貫徹落實依法治省五年規(guī)劃和省“四五”普法規(guī)劃，我市緊緊圍繞“富民強市”的目標任務，先后制定了《南京市2001年至2005年依法治市規(guī)劃》和《關于在全市公民中開展法制宣傳教育的第四個五年規(guī)劃》，并采取一系列有力舉措開展了實施兩個《規(guī)劃》的啟動工作。今年3月份，繼在全市組織對此開展自查之后，我們又對15個區(qū)縣和部分執(zhí)法機關進行了重點檢查。從總體反映的情況看，全市實施兩個《規(guī)劃》的啟動工作進展順利，完成了預定的目標任務。
一、兩個《規(guī)劃》的制定和實施啟動情況
（一）《依法治市規(guī)劃》的制定和實施情況
我市在實施《南京市1998年至2002年依法治市規(guī)劃》的基礎上，為適應全省依法治省工作的整體步驟，又制定了《南京市2001年至2005年依法治市規(guī)劃》。這個新的五年《規(guī)劃》體現(xiàn)了三個特點：第一、根據(jù)我市“十五”計劃的總體部署，把物質(zhì)文明建設和精神文明建設作為統(tǒng)一的奮斗目標，使《規(guī)劃》更具有適應性。第二、按照司法部提出的南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索繼續(xù)當好“先行官”、種好“試驗田”的要求，使《規(guī)劃》具有相應的前瞻性。第三、突破以往僅僅從法制建設的立法、普法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)的框架，把經(jīng)濟建設、精神文明建設和民主法制建設統(tǒng)一起來進行構思，使《規(guī)劃》的內(nèi)容和結構布局體現(xiàn)創(chuàng)新性。在去年7月市委印發(fā)該《規(guī)劃》之后，省依法治省辦公室和司法部法制宣傳司相繼在內(nèi)部刊物上轉發(fā)了《規(guī)劃》文本，推薦給外地城市參閱。
為了貫徹實施《依法治市五年規(guī)劃》，去年以來，我市主要采取了四個方面的具體措施：
1、從總攬全局高度，加強對依法治市工作的領導。
按照《規(guī)劃》關于市委對依法治市工作實行統(tǒng)一領導的要求，去年新的xx屆市委領導班子組成后，相應調(diào)整了市依法治市領導小組成員，市委書記李源潮任組長。同時，還將市依法治市領導小組辦公室的正、副主任增加至8名，強化了對全市依法治市日常工作的領導力度。在市委召開的xx屆二次（擴大）會議上，李源潮書記的報告明確指出“在新的歷史發(fā)展階段，必須進一步推進依法治市進程”，并從立法、基層民主政治建設、綜合治理、依法行政等多個環(huán)節(jié)提出了要求。隨后，市委、市政府召開全市大會對依法治市工作進行了具體部署。從而在整體上把握住依法治市的方向和進程，發(fā)揮了領導核心作用。全市各級黨委都切實把依法治市工作列入議事日程，認真組織落實依法治市規(guī)劃，部署、協(xié)調(diào)各部門的工作，引導和組織干部群眾積極參與依法治市的工作。各級人大、政府、政協(xié)也把依法治市工作納入重要議事日程，把依法治市工作納入各級領導政績考評的內(nèi)容，堅持統(tǒng)一領導、分別實施、條塊結合、以塊為主和誰主管誰負責的原則，把依法治理工作延伸到基層、行業(yè)，鞏固已形成的整體組織網(wǎng)絡，確保了依法治市工作有領導有組織地進行。
2、從民主政治著眼，強化人民群眾的主體地位。
我市的依法治市工作，堅持了《規(guī)劃》確定的依靠人民群眾的根本原則。為了落實憲法和法律的規(guī)定，切實保障人民群眾管理國家事務和社會事務的權利，推進基層民主，加強群眾監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，市委、市政府以樹立普通市民見義勇為的先進典型——周光裕為起點，提出“向人民學習、為人民辦事、請人民監(jiān)督、讓人民滿意”的要求和舉措，強調(diào)黨政機關和領導干部“高度重視人民群眾”的聲音、“高度重視人民群眾”的態(tài)度，從法治的視角方面體現(xiàn)了一種建立社會主義民主政治的具體探索和制度創(chuàng)新。主要表現(xiàn)：一是在地方立法過程中，突出立法為人民的指導思想。市人大常委會和市政府通過堅持召開立法聽證會、發(fā)揮立法咨詢小組的專家作用和主動征求市民對法規(guī)草案的意見等途徑，努力提高立法工作的透明度，積極擴大公民有序政治參與。市人大常委會制定了《關于公民旁聽市人大常委會會議的暫行辦法》，并依照該《辦法》規(guī)定邀請公民旁聽人大的立法會議，以利于防止和克服地方立法中的部門利益傾向，使立法切實體現(xiàn)人民群眾的意志和利益。二是在基層民主政治建設方面，尊重和維護人民的權利。為了抓好村民委員會換屆選舉工作，我市嚴格按照《村民委員會組織法》、《江蘇省村民委員會選舉辦法》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定，實行雙直選。全市989個村民委員會換屆選舉，成功達976個，參加投票選民1702498人，占選民總數(shù)的95%。全市所有村民委員會普遍成立了村民議事小組、民主理財小組，實行了村務公開和財務公開。我市還認真貫徹落實黨中央、國務院的一系列農(nóng)村政策，依法治理對農(nóng)民的各種亂收費，減輕農(nóng)民負擔，切實保護農(nóng)民利益，促進了農(nóng)村的改革與發(fā)展。在城市基層，我市依法加強和規(guī)范社區(qū)建設。城區(qū)黨委和政府進一步重申和規(guī)定政府機關不得干涉社區(qū)居委會自治組織的權利，不得隨意向居委會下派任務和考核，取消了由街道辦事處召集居委會主任例會的制度。鼓樓等區(qū)為居委會設立了獨立帳戶，配備兼職財會人員，建立社區(qū)民主理財制度，為居委會主任辦理了養(yǎng)老金等社會保險，并實行居委會主任輪訓。全市所有社區(qū)居民委員會均全面推行事務、財務、居務三公開制度，建立了社區(qū)居民“民主議事”制度、社區(qū)居民委員會與社區(qū)成員代表聯(lián)系制度等。這些措施對于社區(qū)居民民主自治和廣泛參與社區(qū)建設起到了保障作用。三是在民主監(jiān)督工作上，更加注重發(fā)揮人民群眾的評判作用。完善對黨政機關的監(jiān)督制度，是依法治市工作的一個重要環(huán)節(jié)。我市在堅持把法律監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，綜合發(fā)揮監(jiān)督作用的基礎上，更加突出“讓人民評判”。其中影響大的，也為廣大群眾知曉的，就是市委、市政府組織的“開門評議機關，強化作風建設”活動。對此，中央電視臺《新聞調(diào)查》欄目組進行了詳實的調(diào)查和報道。這次“萬人評議”活動，不僅僅是淘汰了幾個領導干部，更重要的是確立了人民群眾滿意不滿意作為衡量機關工作的檢驗標準。
3、從執(zhí)法效能入手，規(guī)范市場經(jīng)濟和社會秩序。
依法治市的關鍵在于執(zhí)法，也就是要在體現(xiàn)人民意志的法律的執(zhí)行上見效果。面臨我國加入世貿(mào)組織的新形勢，我市的執(zhí)法工作鮮明地反映了時代的特征。一是對照WTO規(guī)則清理地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，并按照行政審批制度改革的要求，清理審批項目。市政府遵循“法制統(tǒng)一”、“非歧視”、“公開透明”三大原則，對照國家和省里下發(fā)的20條標準，完成了對建國以后至去年9月底以前我市頒布的、現(xiàn)行有效的531件地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他政策措施的清理工作。各區(qū)縣和部門自行發(fā)布的規(guī)范性文件和其他政策措施，以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門下屬單位制定的“土政策”，也一并在去年12月底清理完成。同時，我市去年取消了不符合市場經(jīng)濟要求的行政審批項目809項，減幅為45.6%；審批、核準事項減少575項，減幅達52.4%。今年又以更高的標準，對行政審批項目進行再次的清理，并要求全市市級行政機關、區(qū)縣建立行政審批公示、監(jiān)督和違法審批追究制度，這項工作4月底以前完成，5月份進行全面檢查。二是根據(jù)WTO透明度原則，拓展政務公開渠道，豐富政務公開內(nèi)容，完善各項公示制度，進一步轉變政府職能，提高公共行政服務的效能。市委、市政府對擬任命提拔的干部進行公示，征求群眾意見；全市各部門均結合機關作風建設，從方便群眾辦事入手，凡是能向社會公開的事項都一律實行公開，并按照法定職責和公開，為群眾提供良好地公共行政服務。在這方面，我市總結推廣了交通局“行政執(zhí)法公示網(wǎng)”、市勞動局“窗口式辦公”、下關區(qū)“街道政務超市”等典型經(jīng)驗。三是積極穩(wěn)妥地實施相對集中行政處罰權的試點工作。去年五月，國務院和省政府分別批準了在我市開展相對集中行政處罰權的試點工作。市政府在鼓樓區(qū)試點的基礎上，將實施相對集中行政處罰權試點作為市政府大調(diào)研課題，主要領導在親自調(diào)研和聽取匯報的基礎上，分別召開市委常委會、市長辦公會，研究確定進行試點所需的組織機構、編制、經(jīng)費等工作。目前，我市已成立了市政府相對集中行政處罰權協(xié)調(diào)小組，市委常委、分管副市長任組長，市政府法制辦和相關行政執(zhí)法部門，以及試點城區(qū)的領導為協(xié)調(diào)小組成員，具體負責組織實施工作。并制定了《南京市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》的政府規(guī)章初稿，把集中行使行政處罰權的職責范圍、處罰種類和幅度，以及處罰程序、執(zhí)法監(jiān)督、工作配合等內(nèi)容予以明確，即將提交市政府常務會議審議，旨在為集中行使行政處罰權的執(zhí)法人員提供直接的處罰依據(jù)。除上述準備工作外，城市管理行政執(zhí)法人員的過渡考核辦法和新隊員的招聘方案、培訓方案，以及內(nèi)部管理制度和外部協(xié)調(diào)制度等都在制定之中。四是全市各級司法機關圍繞建立符合現(xiàn)代司法發(fā)展規(guī)律的司法運行機制的目標，大力推進司法改革，進一步健全了辦案責任制、錯案追究制、案件回訪、回執(zhí)制等工作制度。法院系統(tǒng)重點規(guī)范合議庭的運作規(guī)則，發(fā)揮合議庭獨立裁判的職能，實現(xiàn)合議庭獨立審理與獨立裁判的統(tǒng)一，并積極探索適用簡易程序?qū)徖戆讣z察系統(tǒng)著重抓了偵查指揮機制、預防工作機制、督導督辦機制的改革，全面推行主訴檢察官辦案責任制，成立了職務犯罪偵查指揮中心，形成了以市檢察院為龍頭的反貪工作大格局。全市司法機關還大力加強隊伍建設，努力提高司法人員的素質(zhì)和司法公正水平。五是按照國家和省的統(tǒng)一部署，依法有效開展了“嚴打”整治斗爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等專項治理工作。全市政法機關將“嚴打”整治作為工作的軸心，依法懲處了一批嚴重危害社會治安秩序和經(jīng)濟秩序的犯罪分子，沉重打擊了嚴重危害社會治安的犯罪活動，有效地遏制了犯罪的上漲勢頭。公安機關先后破獲虛開增值稅發(fā)票上億元的特大案件等各類經(jīng)濟犯罪案件近百起，抓獲犯罪嫌疑人百余人，為國家挽回經(jīng)濟損失2000余萬元。市工商局、質(zhì)監(jiān)局等執(zhí)法部門采取措施進一步規(guī)范市場主體、整治市場秩序，開展了打擊制假售假、無證經(jīng)營、經(jīng)濟欺詐等專項行動，為建立良好的市場經(jīng)濟秩序保駕護航。在與“*”的斗爭中，我市摧毀了一批*地下活動團伙，逮捕、勞教了一批*違法犯罪分子，并積極做好“*”人員的教育轉化工作，這方面的工作經(jīng)驗在全國有關會議上作了介紹。
一、兩個《規(guī)劃》的制定和實施啟動情況
（一）《依法治市規(guī)劃》的制定和實施情況
我市在實施《南京市1998年至2002年依法治市規(guī)劃》的基礎上，為適應全省依法治省工作的整體步驟，又制定了《南京市2001年至2005年依法治市規(guī)劃》。這個新的五年《規(guī)劃》體現(xiàn)了三個特點：第一、根據(jù)我市“十五”計劃的總體部署，把物質(zhì)文明建設和精神文明建設作為統(tǒng)一的奮斗目標，使《規(guī)劃》更具有適應性。第二、按照司法部提出的南京要在依法治市和“四五”普法方面努力探索繼續(xù)當好“先行官”、種好“試驗田”的要求，使《規(guī)劃》具有相應的前瞻性。第三、突破以往僅僅從法制建設的立法、普法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)的框架，把經(jīng)濟建設、精神文明建設和民主法制建設統(tǒng)一起來進行構思，使《規(guī)劃》的內(nèi)容和結構布局體現(xiàn)創(chuàng)新性。在去年7月市委印發(fā)該《規(guī)劃》之后，省依法治省辦公室和司法部法制宣傳司相繼在內(nèi)部刊物上轉發(fā)了《規(guī)劃》文本，推薦給外地城市參閱。
為了貫徹實施《依法治市五年規(guī)劃》，去年以來，我市主要采取了四個方面的具體措施：
1、從總攬全局高度，加強對依法治市工作的領導。
按照《規(guī)劃》關于市委對依法治市工作實行統(tǒng)一領導的要求，去年新的xx屆市委領導班子組成后，相應調(diào)整了市依法治市領導小組成員，市委書記李源潮任組長。同時，還將市依法治市領導小組辦公室的正、副主任增加至8名，強化了對全市依法治市日常工作的領導力度。在市委召開的xx屆二次（擴大）會議上，李源潮書記的報告明確指出“在新的歷史發(fā)展階段，必須進一步推進依法治市進程”，并從立法、基層民主政治建設、綜合治理、依法行政等多個環(huán)節(jié)提出了要求。隨后，市委、市政府召開全市大會對依法治市工作進行了具體部署。從而在整體上把握住依法治市的方向和進程，發(fā)揮了領導核心作用。全市各級黨委都切實把依法治市工作列入議事日程，認真組織落實依法治市規(guī)劃，部署、協(xié)調(diào)各部門的工作，引導和組織干部群眾積極參與依法治市的工作。各級人大、政府、政協(xié)也把依法治市工作納入重要議事日程，把依法治市工作納入各級領導政績考評的內(nèi)容，堅持統(tǒng)一領導、分別實施、條塊結合、以塊為主和誰主管誰負責的原則，把依法治理工作延伸到基層、行業(yè)，鞏固已形成的整體組織網(wǎng)絡，確保了依法治市工作有領導有組織地進行。
2、從民主政治著眼，強化人民群眾的主體地位。
我市的依法治市工作，堅持了《規(guī)劃》確定的依靠人民群眾的根本原則。為了落實憲法和法律的規(guī)定，切實保障人民群眾管理國家事務和社會事務的權利，推進基層民主，加強群眾監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，市委、市政府以樹立普通市民見義勇為的先進典型——周光裕為起點，提出“向人民學習、為人民辦事、請人民監(jiān)督、讓人民滿意”的要求和舉措，強調(diào)黨政機關和領導干部“高度重視人民群眾”的聲音、“高度重視人民群眾”的態(tài)度，從法治的視角方面體現(xiàn)了一種建立社會主義民主政治的具體探索和制度創(chuàng)新。主要表現(xiàn)：一是在地方立法過程中，突出立法為人民的指導思想。市人大常委會和市政府通過堅持召開立法聽證會、發(fā)揮立法咨詢小組的專家作用和主動征求市民對法規(guī)草案的意見等途徑，努力提高立法工作的透明度，積極擴大公民有序政治參與。市人大常委會制定了《關于公民旁聽市人大常委會會議的暫行辦法》，并依照該《辦法》規(guī)定邀請公民旁聽人大的立法會議，以利于防止和克服地方立法中的部門利益傾向，使立法切實體現(xiàn)人民群眾的意志和利益。二是在基層民主政治建設方面，尊重和維護人民的權利。為了抓好村民委員會換屆選舉工作，我市嚴格按照《村民委員會組織法》、《江蘇省村民委員會選舉辦法》等有關法律、法規(guī)的規(guī)定，實行雙直選。全市989個村民委員會換屆選舉，成功達976個，參加投票選民1702498人，占選民總數(shù)的95%。全市所有村民委員會普遍成立了村民議事小組、民主理財小組，實行了村務公開和財務公開。我市還認真貫徹落實黨中央、國務院的一系列農(nóng)村政策，依法治理對農(nóng)民的各種亂收費，減輕農(nóng)民負擔，切實保護農(nóng)民利益，促進了農(nóng)村的改革與發(fā)展。在城市基層，我市依法加強和規(guī)范社區(qū)建設。城區(qū)黨委和政府進一步重申和規(guī)定政府機關不得干涉社區(qū)居委會自治組織的權利，不得隨意向居委會下派任務和考核，取消了由街道辦事處召集居委會主任例會的制度。鼓樓等區(qū)為居委會設立了獨立帳戶，配備兼職財會人員，建立社區(qū)民主理財制度，為居委會主任辦理了養(yǎng)老金等社會保險，并實行居委會主任輪訓。全市所有社區(qū)居民委員會均全面推行事務、財務、居務三公開制度，建立了社區(qū)居民“民主議事”制度、社區(qū)居民委員會與社區(qū)成員代表聯(lián)系制度等。這些措施對于社區(qū)居民民主自治和廣泛參與社區(qū)建設起到了保障作用。三是在民主監(jiān)督工作上，更加注重發(fā)揮人民群眾的評判作用。完善對黨政機關的監(jiān)督制度，是依法治市工作的一個重要環(huán)節(jié)。我市在堅持把法律監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督結合起來，綜合發(fā)揮監(jiān)督作用的基礎上，更加突出“讓人民評判”。其中影響大的，也為廣大群眾知曉的，就是市委、市政府組織的“開門評議機關，強化作風建設”活動。對此，中央電視臺《新聞調(diào)查》欄目組進行了詳實的調(diào)查和報道。這次“萬人評議”活動，不僅僅是淘汰了幾個領導干部，更重要的是確立了人民群眾滿意不滿意作為衡量機關工作的檢驗標準。
3、從執(zhí)法效能入手，規(guī)范市場經(jīng)濟和社會秩序。
依法治市的關鍵在于執(zhí)法，也就是要在體現(xiàn)人民意志的法律的執(zhí)行上見效果。面臨我國加入世貿(mào)組織的新形勢，我市的執(zhí)法工作鮮明地反映了時代的特征。一是對照WTO規(guī)則清理地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件，并按照行政審批制度改革的要求，清理審批項目。市政府遵循“法制統(tǒng)一”、“非歧視”、“公開透明”三大原則，對照國家和省里下發(fā)的20條標準，完成了對建國以后至去年9月底以前我市頒布的、現(xiàn)行有效的531件地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他政策措施的清理工作。各區(qū)縣和部門自行發(fā)布的規(guī)范性文件和其他政策措施，以及街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門下屬單位制定的“土政策”，也一并在去年12月底清理完成。同時，我市去年取消了不符合市場經(jīng)濟要求的行政審批項目809項，減幅為45.6%；審批、核準事項減少575項，減幅達52.4%。今年又以更高的標準，對行政審批項目進行再次的清理，并要求全市市級行政機關、區(qū)縣建立行政審批公示、監(jiān)督和違法審批追究制度，這項工作4月底以前完成，5月份進行全面檢查。二是根據(jù)WTO透明度原則，拓展政務公開渠道，豐富政務公開內(nèi)容，完善各項公示制度，進一步轉變政府職能，提高公共行政服務的效能。市委、市政府對擬任命提拔的干部進行公示，征求群眾意見；全市各部門均結合機關作風建設，從方便群眾辦事入手，凡是能向社會公開的事項都一律實行公開，并按照法定職責和公開，為群眾提供良好地公共行政服務。在這方面，我市總結推廣了交通局“行政執(zhí)法公示網(wǎng)”、市勞動局“窗口式辦公”、下關區(qū)“街道政務超市”等典型經(jīng)驗。三是積極穩(wěn)妥地實施相對集中行政處罰權的試點工作。去年五月，國務院和省政府分別批準了在我市開展相對集中行政處罰權的試點工作。市政府在鼓樓區(qū)試點的基礎上，將實施相對集中行政處罰權試點作為市政府大調(diào)研課題，主要領導在親自調(diào)研和聽取匯報的基礎上，分別召開市委常委會、市長辦公會，研究確定進行試點所需的組織機構、編制、經(jīng)費等工作。目前，我市已成立了市政府相對集中行政處罰權協(xié)調(diào)小組，市委常委、分管副市長任組長，市政府法制辦和相關行政執(zhí)法部門，以及試點城區(qū)的領導為協(xié)調(diào)小組成員，具體負責組織實施工作。并制定了《南京市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》的政府規(guī)章初稿，把集中行使行政處罰權的職責范圍、處罰種類和幅度，以及處罰程序、執(zhí)法監(jiān)督、工作配合等內(nèi)容予以明確，即將提交市政府常務會議審議，旨在為集中行使行政處罰權的執(zhí)法人員提供直接的處罰依據(jù)。除上述準備工作外，城市管理行政執(zhí)法人員的過渡考核辦法和新隊員的招聘方案、培訓方案，以及內(nèi)部管理制度和外部協(xié)調(diào)制度等都在制定之中。四是全市各級司法機關圍繞建立符合現(xiàn)代司法發(fā)展規(guī)律的司法運行機制的目標，大力推進司法改革，進一步健全了辦案責任制、錯案追究制、案件回訪、回執(zhí)制等工作制度。法院系統(tǒng)重點規(guī)范合議庭的運作規(guī)則，發(fā)揮合議庭獨立裁判的職能，實現(xiàn)合議庭獨立審理與獨立裁判的統(tǒng)一，并積極探索適用簡易程序?qū)徖戆讣z察系統(tǒng)著重抓了偵查指揮機制、預防工作機制、督導督辦機制的改革，全面推行主訴檢察官辦案責任制，成立了職務犯罪偵查指揮中心，形成了以市檢察院為龍頭的反貪工作大格局。全市司法機關還大力加強隊伍建設，努力提高司法人員的素質(zhì)和司法公正水平。五是按照國家和省的統(tǒng)一部署，依法有效開展了“嚴打”整治斗爭、整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等專項治理工作。全市政法機關將“嚴打”整治作為工作的軸心，依法懲處了一批嚴重危害社會治安秩序和經(jīng)濟秩序的犯罪分子，沉重打擊了嚴重危害社會治安的犯罪活動，有效地遏制了犯罪的上漲勢頭。公安機關先后破獲虛開增值稅發(fā)票上億元的特大案件等各類經(jīng)濟犯罪案件近百起，抓獲犯罪嫌疑人百余人，為國家挽回經(jīng)濟損失2000余萬元。市工商局、質(zhì)監(jiān)局等執(zhí)法部門采取措施進一步規(guī)范市場主體、整治市場秩序，開展了打擊制假售假、無證經(jīng)營、經(jīng)濟欺詐等專項行動，為建立良好的市場經(jīng)濟秩序保駕護航。在與“*”的斗爭中，我市摧毀了一批*地下活動團伙，逮捕、勞教了一批*違法犯罪分子，并積極做好“*”人員的教育轉化工作，這方面的工作經(jīng)驗在全國有關會議上作了介紹。