土地非集約化利用的四大制度性原因
我國城市化、工業(yè)化過程中的土地資源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理、以價(jià)格為信號的市場交易機(jī)制的失靈、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求調(diào)控制度上的缺失，都成為影響土地利用主體在利用過程中選擇行為的主要因素，導(dǎo)致土地的粗放利用。
一、土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)歸全民與集體，經(jīng)營權(quán)歸政府與社會(huì)組織，土地的兩權(quán)分離成為普遍現(xiàn)象，土地作為資本進(jìn)入城市建設(shè)市場之后，土地經(jīng)營者即地方政府實(shí)行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通過國際招標(biāo)出讓了虹橋26號地塊，在全國率先實(shí)施土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓即批租。由此，土地供應(yīng)方式將逐步由無償劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，土地開始進(jìn)入一級市場。
現(xiàn)行城市批租的形成機(jī)制具有四大特征：一是交易方式的一種；二是政府意志產(chǎn)物；三是收租標(biāo)準(zhǔn)明顯背離土地內(nèi)在價(jià)值；四是非年租制。
從總體來看，現(xiàn)行土地批租制不利于土地集約化經(jīng)營。一是國有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權(quán)，從短期來看，盡管可以獲得較多的土地收益，但是從長期來看，批租制等于把土地的升值增值收益無償?shù)霓D(zhuǎn)讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤。二是刺激地方批租熱。由于批租制的收益是對未來幾十年土地收益的“貼現(xiàn)”，使得供地者爭先恐后的批租土地，形成供地者的批租競爭，不僅人為壓低了地租價(jià)格，而且批光了后任者的土地資源。三是不利于土地集約化經(jīng)營。土地使用者如果低價(jià)“買斷”長期使用權(quán)之后，沒有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動(dòng)力，土地低效利用或閑置利用不可避免。
二、土地市場交易制度不完善
1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定我國城市土地有償使用分為一級市場與二級市場。我國城市土地一級市場價(jià)格有出讓地價(jià)、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級市場價(jià)格有轉(zhuǎn)讓地價(jià)和轉(zhuǎn)租租金兩種形式。出讓地價(jià)的方式有協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)轉(zhuǎn)讓、掛牌轉(zhuǎn)讓、拍賣轉(zhuǎn)讓四種途徑。
從四種地價(jià)形成機(jī)制可以看出，目前，我國缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺，供地價(jià)格實(shí)施雙軌制，即“土地招拍掛”和“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。前者基本上可以視為一種市場行為，尤其是拍賣地價(jià)、掛牌地價(jià)完全引入競爭機(jī)制，形成的市場價(jià)格可以真實(shí)地反映土地供求關(guān)系，因而可以有效地促進(jìn)集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格則由行政干預(yù)決定，因此價(jià)格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。
必須指出的是，國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實(shí)行“招拍掛”的比例僅有35%.2003年全國查處的土地違法案件達(dá)16.8萬件，比2002年官方公布的11萬多件增加了約50%.在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國應(yīng)采用但未采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式而導(dǎo)致少收的土地收入超過1000億元。
三、土地收入分配制度不合理
在城市化、工業(yè)化過程中，土地要素的作用越來越重要。因此，土地收入成為政府推進(jìn)城市化建設(shè)的重要資金渠道。然而，財(cái)政收入制度對于土地集約化利用有著很大影響。目前有兩個(gè)方面的土地財(cái)稅因素影響土地使用的效率。
（1）土地稅負(fù)低不利于地方財(cái)源穩(wěn)定。目前，與城市土地有關(guān)的稅收（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅）加起來僅占財(cái)政收入的比重5%左右，與發(fā)達(dá)國家如日本土地稅收占財(cái)政收入比重30%相比，我國土地稅收水平實(shí)在太低。由于土地稅率低，不僅使得用地企業(yè)對存量土地的使用與增量土地的購置時(shí)缺乏成本約束，也使得政府部門的土地收益缺乏長期穩(wěn)定的收入渠道。
（2）過度依賴土地出讓金導(dǎo)致賣地成災(zāi)。自從實(shí)行中央、地方分稅制以來，中央政府大概收取了六成以上的稅收，實(shí)際承擔(dān)的公共事務(wù)開支約占不到四成，地方政府以不到四成的稅收支付大概六成的公共開支，地方財(cái)政處于難以為繼的境地。同時(shí)，我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，城市政府獲取農(nóng)民土地的成本平均僅占出讓價(jià)格的1/18，存在巨大的利益空間，土地出讓金不可避免成為了“第二財(cái)政”。市縣政府為了擴(kuò)大土地出讓金收益，一方面盡可能“低收高出”，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。2004年地方財(cái)政收入11693億元，其中土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的50%以上。
另一方面不得不“薄利多銷”，力爭在政府之間賣地惡性競爭中“變現(xiàn)”土地出讓收入，避免征地投入“套牢”。這樣，在地方政府“征地——賣地——收益”的價(jià)值鏈條中，粗放式的土地經(jīng)營與粗放式的土地使用成為中國土地資源配置的體制基礎(chǔ)。
四、城市土地供求調(diào)控的制度落后
應(yīng)當(dāng)說，我國有著世界上最復(fù)雜、最細(xì)致、最嚴(yán)厲的土地供求管理制度，也出臺了包括法律手段（土地利用規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)手段（土地市場的價(jià)格機(jī)制）、各種行政手段（土地審批辦法）等等，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，以政府為核心的土地資源配置機(jī)制導(dǎo)致土地粗放利用成為必然產(chǎn)物。
（1）行政力量替代法律權(quán)威。由于行政力量對規(guī)劃法的肆意干預(yù)，國家土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力在層層傳遞中已經(jīng)嚴(yán)重失靈，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、“規(guī)劃跟著市長走”、規(guī)劃規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的法律約束也就完全失靈了。目前，許多地方已經(jīng)或正在編制2020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃，其中有的規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，一些地區(qū)按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍、三倍、四倍進(jìn)行城市規(guī)劃的修編，對土地資源粗放使用與浪費(fèi)是驚人的。
（2）行政部門阻礙土地市場發(fā)育。目前，我國城市存量土地的總體利用效率不高。如國土資源部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)共有閑置土地395.61萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，實(shí)際數(shù)字要大得多。但是，相當(dāng)一部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進(jìn)入市場，特殊行政部門壟斷力量往往成為土地資源難以流轉(zhuǎn)的根源，從而就出現(xiàn)了土地結(jié)構(gòu)性失衡：一邊是國家在土地供應(yīng)中沉淀下來的閑置土地，一邊是投資商與開發(fā)商“地荒”的叫苦聲，使得城市土地供求關(guān)系更為緊張。
（3）行政調(diào)控替代經(jīng)濟(jì)調(diào)控。多年來，各級政府部門主要依靠行政辦法調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系。依據(jù) 1999年的《閑置土地處置辦法》等等文件，各級政府部門出臺了一些強(qiáng)制性的規(guī)定，土地閑置不足1年的，督促開工建設(shè)；閑置1年以上2年以內(nèi)的，征收閑置費(fèi)，限期3個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)；2年以上閑置土地?zé)o償收回等等。采取“一刀切”的行政辦法，盡管可以在一定程度上回收與減少閑置土地，但是也帶來了債權(quán)債務(wù)糾紛等大量的“后遺癥”，阻礙了閑置土地的再配置。
（4）行政“閘門”堵不住市場沖動(dòng)。盡管土地利用總體規(guī)劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但在五級（國務(wù)院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局）土地管理制度下，市縣政府集當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身，成為決定規(guī)劃能否執(zhí)行的“終端”。 上級單位在下級部門的各種公關(guān)與“倒逼”下，往往步步退讓，最后同意“修編”。在2001～2003年度，各個(gè)地方申報(bào)建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于上級已經(jīng)批準(zhǔn)的面積，形成了較大的供求缺口，在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，建設(shè)用地的利用率僅為85%，還有15%處于閑置狀態(tài)。盡管如此，各地還是出現(xiàn)了大量的違法用地。企事業(yè)單位所占的比重，大約在50%左右。其次是個(gè)人、村（組）集體、鄉(xiāng) 級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)、市級機(jī)關(guān)、省級機(jī)關(guān)。行政級別越高，違法用地比重越低，說明在土地資源使用權(quán)市場的拉動(dòng)下，中國現(xiàn)行的以行政手段為核心的調(diào)控體系已經(jīng)不能適應(yīng)土地集約化的需求了。
我國城市化、工業(yè)化過程中的土地資源之所以粗放式使用，其根源在于四大制度性原因。土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理、以價(jià)格為信號的市場交易機(jī)制的失靈、土地收益分配制度存在缺陷、土地供求調(diào)控制度上的缺失，都成為影響土地利用主體在利用過程中選擇行為的主要因素，導(dǎo)致土地的粗放利用。
一、土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度不合理
在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)歸全民與集體，經(jīng)營權(quán)歸政府與社會(huì)組織，土地的兩權(quán)分離成為普遍現(xiàn)象，土地作為資本進(jìn)入城市建設(shè)市場之后，土地經(jīng)營者即地方政府實(shí)行了土地批租制度。1988 年8 月8 日，上海通過國際招標(biāo)出讓了虹橋26號地塊，在全國率先實(shí)施土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓即批租。由此，土地供應(yīng)方式將逐步由無償劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，土地開始進(jìn)入一級市場。
現(xiàn)行城市批租的形成機(jī)制具有四大特征：一是交易方式的一種；二是政府意志產(chǎn)物；三是收租標(biāo)準(zhǔn)明顯背離土地內(nèi)在價(jià)值；四是非年租制。
從總體來看，現(xiàn)行土地批租制不利于土地集約化經(jīng)營。一是國有土地增值收益的流失。批租制讓土地使用者一次性“買斷”土地使用權(quán)，從短期來看，盡管可以獲得較多的土地收益，但是從長期來看，批租制等于把土地的升值增值收益無償?shù)霓D(zhuǎn)讓給了土地的使用者，使其獲得了超額土地利潤。二是刺激地方批租熱。由于批租制的收益是對未來幾十年土地收益的“貼現(xiàn)”，使得供地者爭先恐后的批租土地，形成供地者的批租競爭，不僅人為壓低了地租價(jià)格，而且批光了后任者的土地資源。三是不利于土地集約化經(jīng)營。土地使用者如果低價(jià)“買斷”長期使用權(quán)之后，沒有了繳納地租的壓力，也就喪失了集約使用土地的動(dòng)力，土地低效利用或閑置利用不可避免。
二、土地市場交易制度不完善
1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定我國城市土地有償使用分為一級市場與二級市場。我國城市土地一級市場價(jià)格有出讓地價(jià)、出租地租、入股股息與股利三種形式，二級市場價(jià)格有轉(zhuǎn)讓地價(jià)和轉(zhuǎn)租租金兩種形式。出讓地價(jià)的方式有協(xié)議轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)轉(zhuǎn)讓、掛牌轉(zhuǎn)讓、拍賣轉(zhuǎn)讓四種途徑。
從四種地價(jià)形成機(jī)制可以看出，目前，我國缺乏統(tǒng)一的土地交易平臺，供地價(jià)格實(shí)施雙軌制，即“土地招拍掛”和“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”。前者基本上可以視為一種市場行為，尤其是拍賣地價(jià)、掛牌地價(jià)完全引入競爭機(jī)制，形成的市場價(jià)格可以真實(shí)地反映土地供求關(guān)系，因而可以有效地促進(jìn)集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格則由行政干預(yù)決定，因此價(jià)格形成明顯偏離土地供求關(guān)系，不利于提高土地使用效率。
必須指出的是，國家決定自2002年下半年起，經(jīng)營性土地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌，但2003年實(shí)行“招拍掛”的比例僅有35%.2003年全國查處的土地違法案件達(dá)16.8萬件，比2002年官方公布的11萬多件增加了約50%.在土地違法案件中，政府及其職能部門違法批地和違法占用土地量都占有較大比例。而且全國應(yīng)采用但未采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式而導(dǎo)致少收的土地收入超過1000億元。
三、土地收入分配制度不合理
在城市化、工業(yè)化過程中，土地要素的作用越來越重要。因此，土地收入成為政府推進(jìn)城市化建設(shè)的重要資金渠道。然而，財(cái)政收入制度對于土地集約化利用有著很大影響。目前有兩個(gè)方面的土地財(cái)稅因素影響土地使用的效率。
（1）土地稅負(fù)低不利于地方財(cái)源穩(wěn)定。目前，與城市土地有關(guān)的稅收（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅）加起來僅占財(cái)政收入的比重5%左右，與發(fā)達(dá)國家如日本土地稅收占財(cái)政收入比重30%相比，我國土地稅收水平實(shí)在太低。由于土地稅率低，不僅使得用地企業(yè)對存量土地的使用與增量土地的購置時(shí)缺乏成本約束，也使得政府部門的土地收益缺乏長期穩(wěn)定的收入渠道。
（2）過度依賴土地出讓金導(dǎo)致賣地成災(zāi)。自從實(shí)行中央、地方分稅制以來，中央政府大概收取了六成以上的稅收，實(shí)際承擔(dān)的公共事務(wù)開支約占不到四成，地方政府以不到四成的稅收支付大概六成的公共開支，地方財(cái)政處于難以為繼的境地。同時(shí)，我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地制度，城市政府獲取農(nóng)民土地的成本平均僅占出讓價(jià)格的1/18，存在巨大的利益空間，土地出讓金不可避免成為了“第二財(cái)政”。市縣政府為了擴(kuò)大土地出讓金收益，一方面盡可能“低收高出”，擴(kuò)大征地規(guī)模與土地出讓金規(guī)模。2004年地方財(cái)政收入11693億元，其中土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入的50%以上。
另一方面不得不“薄利多銷”，力爭在政府之間賣地惡性競爭中“變現(xiàn)”土地出讓收入，避免征地投入“套牢”。這樣，在地方政府“征地——賣地——收益”的價(jià)值鏈條中，粗放式的土地經(jīng)營與粗放式的土地使用成為中國土地資源配置的體制基礎(chǔ)。
四、城市土地供求調(diào)控的制度落后
應(yīng)當(dāng)說，我國有著世界上最復(fù)雜、最細(xì)致、最嚴(yán)厲的土地供求管理制度，也出臺了包括法律手段（土地利用規(guī)劃）、經(jīng)濟(jì)手段（土地市場的價(jià)格機(jī)制）、各種行政手段（土地審批辦法）等等，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，以政府為核心的土地資源配置機(jī)制導(dǎo)致土地粗放利用成為必然產(chǎn)物。
（1）行政力量替代法律權(quán)威。由于行政力量對規(guī)劃法的肆意干預(yù)，國家土地利用規(guī)劃的執(zhí)行力在層層傳遞中已經(jīng)嚴(yán)重失靈，經(jīng)常出現(xiàn)諸如“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”、“規(guī)劃跟著市長走”、規(guī)劃規(guī)劃“紙上畫畫，墻上掛掛”的現(xiàn)象，土地規(guī)劃的法律約束也就完全失靈了。目前，許多地方已經(jīng)或正在編制2020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等規(guī)劃，其中有的規(guī)劃隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，一些地區(qū)按照現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍、三倍、四倍進(jìn)行城市規(guī)劃的修編，對土地資源粗放使用與浪費(fèi)是驚人的。
（2）行政部門阻礙土地市場發(fā)育。目前，我國城市存量土地的總體利用效率不高。如國土資源部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，到2004年底，全國城鎮(zhèn)共有閑置土地395.61萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%，實(shí)際數(shù)字要大得多。但是，相當(dāng)一部分閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進(jìn)入市場，特殊行政部門壟斷力量往往成為土地資源難以流轉(zhuǎn)的根源，從而就出現(xiàn)了土地結(jié)構(gòu)性失衡：一邊是國家在土地供應(yīng)中沉淀下來的閑置土地，一邊是投資商與開發(fā)商“地荒”的叫苦聲，使得城市土地供求關(guān)系更為緊張。
（3）行政調(diào)控替代經(jīng)濟(jì)調(diào)控。多年來，各級政府部門主要依靠行政辦法調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系。依據(jù) 1999年的《閑置土地處置辦法》等等文件，各級政府部門出臺了一些強(qiáng)制性的規(guī)定，土地閑置不足1年的，督促開工建設(shè)；閑置1年以上2年以內(nèi)的，征收閑置費(fèi)，限期3個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)；2年以上閑置土地?zé)o償收回等等。采取“一刀切”的行政辦法，盡管可以在一定程度上回收與減少閑置土地，但是也帶來了債權(quán)債務(wù)糾紛等大量的“后遺癥”，阻礙了閑置土地的再配置。
（4）行政“閘門”堵不住市場沖動(dòng)。盡管土地利用總體規(guī)劃雖然在《土地管理法》中明確了具有法律效力，但在五級（國務(wù)院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局）土地管理制度下，市縣政府集當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃、土地審批、土地出讓金收取等權(quán)力于一身，成為決定規(guī)劃能否執(zhí)行的“終端”。 上級單位在下級部門的各種公關(guān)與“倒逼”下，往往步步退讓，最后同意“修編”。在2001～2003年度，各個(gè)地方申報(bào)建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于上級已經(jīng)批準(zhǔn)的面積，形成了較大的供求缺口，在國家已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地中，建設(shè)用地的利用率僅為85%，還有15%處于閑置狀態(tài)。盡管如此，各地還是出現(xiàn)了大量的違法用地。企事業(yè)單位所占的比重，大約在50%左右。其次是個(gè)人、村（組）集體、鄉(xiāng) 級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)、市級機(jī)關(guān)、省級機(jī)關(guān)。行政級別越高，違法用地比重越低，說明在土地資源使用權(quán)市場的拉動(dòng)下，中國現(xiàn)行的以行政手段為核心的調(diào)控體系已經(jīng)不能適應(yīng)土地集約化的需求了。