四、建設(shè)用地管理制度
(一)建設(shè)用地的權(quán)屬關(guān)系
1.建設(shè)占用國(guó)有土地的權(quán)屬關(guān)系?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地占有單位和個(gè)人建設(shè)占用國(guó)有土地的，經(jīng)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)審批并辦理合法手續(xù)后，依法享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸國(guó)家享有。
2.建設(shè)占用集體土地的權(quán)屬關(guān)系。土地占用單位和個(gè)人建設(shè)占用集體所有的農(nóng)業(yè)用地，如果屬于征收土地，經(jīng)過(guò)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，用地一方必須依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)并辦理合法手續(xù)后，才享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸國(guó)家享有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等建設(shè)占用集體所有的土地，經(jīng)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)依法審批，土地占用者取得合法手續(xù)后，土地占用者依法享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸集體組織享有。
(二)建設(shè)用地的審批程序(重點(diǎn)掌握)
《土地管理法》對(duì)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地的審批作了明確的規(guī)定：
1.《土地管理法》第44條規(guī)定，建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。除以上規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。建設(shè)用地征收基本農(nóng)田、征收基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃、征收其他土地超過(guò)70公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，征收上述范圍以外的其他土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。
2.征收農(nóng)業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照前述規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定另行辦理征地審批。
3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);涉及占用農(nóng)用地的，按照國(guó)家規(guī)定辦理審批手續(xù)。
(三)建設(shè)用地的補(bǔ)償和安置
《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
1.土地補(bǔ)償費(fèi)。建設(shè)征收土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2.安置補(bǔ)助費(fèi)。建設(shè)征收土地，用地單位還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3.地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。
按照前述規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其余均由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排多余勞動(dòng)力的就業(yè)以及作為不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得移作他用，任何單位和個(gè)人不得占有。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用。
4.勞動(dòng)力安置。因國(guó)家建設(shè)征收土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣以上土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。被征地單位的土地被全部征收的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)，原有的農(nóng)業(yè)戶口可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。原有的集體所有的財(cái)產(chǎn)和所得的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，由縣級(jí)以上地方人民政府與有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村商定處理辦法，用于組織生產(chǎn)和就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。
《決定》進(jìn)一步規(guī)定，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。
(一)建設(shè)用地的權(quán)屬關(guān)系
1.建設(shè)占用國(guó)有土地的權(quán)屬關(guān)系?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地占有單位和個(gè)人建設(shè)占用國(guó)有土地的，經(jīng)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)審批并辦理合法手續(xù)后，依法享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸國(guó)家享有。
2.建設(shè)占用集體土地的權(quán)屬關(guān)系。土地占用單位和個(gè)人建設(shè)占用集體所有的農(nóng)業(yè)用地，如果屬于征收土地，經(jīng)過(guò)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，用地一方必須依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)并辦理合法手續(xù)后，才享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸國(guó)家享有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等建設(shè)占用集體所有的土地，經(jīng)國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)依法審批，土地占用者取得合法手續(xù)后，土地占用者依法享有該幅土地的使用權(quán)，該幅土地的所有權(quán)依法歸集體組織享有。
(二)建設(shè)用地的審批程序(重點(diǎn)掌握)
《土地管理法》對(duì)建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地的審批作了明確的規(guī)定：
1.《土地管理法》第44條規(guī)定，建設(shè)占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實(shí)施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計(jì)劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項(xiàng)目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。除以上規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。建設(shè)用地征收基本農(nóng)田、征收基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃、征收其他土地超過(guò)70公頃的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，征收上述范圍以外的其他土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。
2.征收農(nóng)業(yè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照前述規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批;經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定另行辦理征地審批。
3.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn);涉及占用農(nóng)用地的，按照國(guó)家規(guī)定辦理審批手續(xù)。
(三)建設(shè)用地的補(bǔ)償和安置
《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。
1.土地補(bǔ)償費(fèi)。建設(shè)征收土地，由用地單位支付土地補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
2.安置補(bǔ)助費(fèi)。建設(shè)征收土地，用地單位還應(yīng)支付安置補(bǔ)助費(fèi)。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
3.地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金。
按照前述規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，除屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給本人外，其余均由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排多余勞動(dòng)力的就業(yè)以及作為不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助，不得移作他用，任何單位和個(gè)人不得占有。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用。
4.勞動(dòng)力安置。因國(guó)家建設(shè)征收土地造成的多余勞動(dòng)力，由縣以上土地管理部門組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位，通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置;安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。被征地單位的土地被全部征收的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準(zhǔn)，原有的農(nóng)業(yè)戶口可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。原有的集體所有的財(cái)產(chǎn)和所得的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，由縣級(jí)以上地方人民政府與有關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村商定處理辦法，用于組織生產(chǎn)和就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。
《決定》進(jìn)一步規(guī)定，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼。