第九條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。
因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。
【釋義】 本條是關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定。
行政復(fù)議的一個重要特征就是要依法進(jìn)行，有法定的程序。行政復(fù)議申請，是指復(fù)議申請人認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法，在法定期限內(nèi)要求行政復(fù)議機關(guān)撤銷或者變更該具體行政行為，以保護(hù)自己的合法權(quán)益的行為。行政復(fù)議申請是行政復(fù)議程序的啟動，沒有復(fù)議申請人的申請，行政復(fù)議機關(guān)不能主動進(jìn)行復(fù)議。本條是對行政管理相對人對行政機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的期限作出的規(guī)定。關(guān)于復(fù)議申請的期限問題，國務(wù)院制定的行政復(fù)議條例曾規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道該具體行政行為之日起十五日內(nèi)提出，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許，由有管轄權(quán)的行政機關(guān)決定?！边@次制定行政復(fù)議法，對條例關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定作了調(diào)整，一是適當(dāng)延長了申請復(fù)議的期限，將公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的期限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”，改為了“六十日內(nèi)”；二是對因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，規(guī)定了申請期限可以自障礙消除之日起自動順延，取消了延長期限需要向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請的規(guī)定。這兩項內(nèi)容是根據(jù)十多年來我國行政復(fù)議實踐作出的修改。
本條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。為什么規(guī)定申請復(fù)議的期限為“六十日”，主要考慮是，第一，從當(dāng)前復(fù)議實踐看，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，行政管理也日趨多樣化，內(nèi)容也更加復(fù)雜，滲透到了社會生活的各個方面。公民、法人或者其他社會組織與行政管理機關(guān)在具體行政行為問題上產(chǎn)生爭議是不可避免的。但對于一個老百姓來說認(rèn)為自己受到了侵害，往往不知道采取什么補救措施，知道了救濟(jì)途徑又很難在短時間內(nèi)找出確鑿的理由和依據(jù)提出復(fù)議申請或者提起行政訴訟以維護(hù)自己的合法權(quán)益，一般是需要一定的時間進(jìn)行了解或者尋求法律上的幫助。因此，為了更有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，使那些準(zhǔn)備申請行政復(fù)議的行政管理相對人不致于因為時間太緊而喪失了申請行政復(fù)議的權(quán)利，本條將申請復(fù)議的期限適當(dāng)延長，明確規(guī)定為“六十日”；第二，本法第七條規(guī)定，公民、法人或者組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請，首次將對抽象行政行為的審查納入了行政復(fù)議的范圍，行政管理相對人如果要根據(jù)這一規(guī)定提出附帶審查抽象行政行為的復(fù)議申請，難度會更大，很多都需要有律師或者有關(guān)法律專家的幫助，規(guī)定“六十日”，是適應(yīng)擴(kuò)大了的行政復(fù)議范圍的需要；第三，從其他國家和地區(qū)關(guān)于行政復(fù)議申請期限的規(guī)定看，一般也超過了十五日，大多規(guī)定為三十日或者六十日，如：日本規(guī)定為六十日，韓國和我國臺灣地區(qū)規(guī)定為三十日；第四，從現(xiàn)有的一些單行法律關(guān)于行政復(fù)議申請期限的規(guī)定看，有些也超過了“十五日”，如：《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十六條規(guī)定：“納稅人、義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務(wù)機關(guān)填發(fā)的繳款憑證之日起六十日內(nèi)向上一級稅務(wù)機關(guān)申請復(fù)議。上一級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請之日起六十日內(nèi)作出復(fù)議決定。對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴?！笨紤]當(dāng)前各單行法律對行政機關(guān)作出的各類具體行政行為不服申請行政復(fù)議期限的不同規(guī)定，適當(dāng)?shù)匮娱L了申請期限的規(guī)定，使各單項法律關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定基本上都納入了行政復(fù)議法的規(guī)定范圍，有利于行政復(fù)議期限的基本統(tǒng)一。
但需要注意的是，復(fù)議法實施以后，單行法律規(guī)定的復(fù)議申請期限少于“六十日”的，應(yīng)當(dāng)依照復(fù)議法修改延長到“六十日”，如果單行法律尚來不及修改的，具體復(fù)議工作中也應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法的規(guī)定執(zhí)行。因為本法第四十二條規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)?！贝送?，本條還規(guī)定“法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”，這為個別特殊的行政管理領(lǐng)域需要延長復(fù)議申請期限提供了法律依據(jù)。
關(guān)于申請行政復(fù)議期限的計算問題，根據(jù)本條的規(guī)定，要從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。也就是行政管理相對人通過法定途徑，得以了解具體行政行為已經(jīng)作出并知曉其內(nèi)容的時間。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當(dāng)場作出的具體行政行為，在行政機關(guān)作出具體行政行為的決定書上會注明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；二是送達(dá)的具體行政行為決定書，送達(dá)日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；三是具體行政行為決定無法送達(dá)，通過公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。當(dāng)然如果出現(xiàn)特殊情況，無法準(zhǔn)確判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的準(zhǔn)確時間，難以認(rèn)定管理相對人提出行政復(fù)議是否已超過了法定申請日，在這種情況下，就要由行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)過調(diào)查了解根據(jù)相關(guān)情況依法確定。
本條第二款規(guī)定，因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這是對發(fā)生了法定的意外情況復(fù)議申請期限可以延期的規(guī)定。根據(jù)本款的規(guī)定，可以適當(dāng)延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發(fā)生耽誤了法定申請期限，關(guān)于不可抗力，我國民法通則第一百五十三條有明確的規(guī)定：是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災(zāi)、戰(zhàn)爭等；二是其他一些正當(dāng)理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復(fù)議申請人病重等。根據(jù)本款的規(guī)定出現(xiàn)上述兩種情況耽誤了法定申請期限，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這里講的繼續(xù)計算是指把因不可抗力或者其他正當(dāng)理由而耽誤的期限補足，如，法定申請期限為六十日，而在期限開始的第二十一天發(fā)生了某種障礙，申請人在這一障礙消除后，還有四十天的申請復(fù)議期限。也就是說在不可抗力或者其他正當(dāng)理由出現(xiàn)時，申請復(fù)議期限處于中止?fàn)顟B(tài)，因此當(dāng)這些障礙消除后，申請復(fù)議期限繼續(xù)計算，注意這里不是重新計算。此外，本款的規(guī)定取消了行政復(fù)議條例關(guān)于延長期限需要申請批準(zhǔn)的程序，規(guī)定障礙消除后期限繼續(xù)計算。
因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。
【釋義】 本條是關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定。
行政復(fù)議的一個重要特征就是要依法進(jìn)行，有法定的程序。行政復(fù)議申請，是指復(fù)議申請人認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法，在法定期限內(nèi)要求行政復(fù)議機關(guān)撤銷或者變更該具體行政行為，以保護(hù)自己的合法權(quán)益的行為。行政復(fù)議申請是行政復(fù)議程序的啟動，沒有復(fù)議申請人的申請，行政復(fù)議機關(guān)不能主動進(jìn)行復(fù)議。本條是對行政管理相對人對行政機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的期限作出的規(guī)定。關(guān)于復(fù)議申請的期限問題，國務(wù)院制定的行政復(fù)議條例曾規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復(fù)議，應(yīng)當(dāng)在知道該具體行政行為之日起十五日內(nèi)提出，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許，由有管轄權(quán)的行政機關(guān)決定?！边@次制定行政復(fù)議法，對條例關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定作了調(diào)整，一是適當(dāng)延長了申請復(fù)議的期限，將公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的期限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”，改為了“六十日內(nèi)”；二是對因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，規(guī)定了申請期限可以自障礙消除之日起自動順延，取消了延長期限需要向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請的規(guī)定。這兩項內(nèi)容是根據(jù)十多年來我國行政復(fù)議實踐作出的修改。
本條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。為什么規(guī)定申請復(fù)議的期限為“六十日”，主要考慮是，第一，從當(dāng)前復(fù)議實踐看，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，行政管理也日趨多樣化，內(nèi)容也更加復(fù)雜，滲透到了社會生活的各個方面。公民、法人或者其他社會組織與行政管理機關(guān)在具體行政行為問題上產(chǎn)生爭議是不可避免的。但對于一個老百姓來說認(rèn)為自己受到了侵害，往往不知道采取什么補救措施，知道了救濟(jì)途徑又很難在短時間內(nèi)找出確鑿的理由和依據(jù)提出復(fù)議申請或者提起行政訴訟以維護(hù)自己的合法權(quán)益，一般是需要一定的時間進(jìn)行了解或者尋求法律上的幫助。因此，為了更有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，使那些準(zhǔn)備申請行政復(fù)議的行政管理相對人不致于因為時間太緊而喪失了申請行政復(fù)議的權(quán)利，本條將申請復(fù)議的期限適當(dāng)延長，明確規(guī)定為“六十日”；第二，本法第七條規(guī)定，公民、法人或者組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請，首次將對抽象行政行為的審查納入了行政復(fù)議的范圍，行政管理相對人如果要根據(jù)這一規(guī)定提出附帶審查抽象行政行為的復(fù)議申請，難度會更大，很多都需要有律師或者有關(guān)法律專家的幫助，規(guī)定“六十日”，是適應(yīng)擴(kuò)大了的行政復(fù)議范圍的需要；第三，從其他國家和地區(qū)關(guān)于行政復(fù)議申請期限的規(guī)定看，一般也超過了十五日，大多規(guī)定為三十日或者六十日，如：日本規(guī)定為六十日，韓國和我國臺灣地區(qū)規(guī)定為三十日；第四，從現(xiàn)有的一些單行法律關(guān)于行政復(fù)議申請期限的規(guī)定看，有些也超過了“十五日”，如：《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十六條規(guī)定：“納稅人、義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務(wù)機關(guān)填發(fā)的繳款憑證之日起六十日內(nèi)向上一級稅務(wù)機關(guān)申請復(fù)議。上一級稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)議申請之日起六十日內(nèi)作出復(fù)議決定。對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴?！笨紤]當(dāng)前各單行法律對行政機關(guān)作出的各類具體行政行為不服申請行政復(fù)議期限的不同規(guī)定，適當(dāng)?shù)匮娱L了申請期限的規(guī)定，使各單項法律關(guān)于復(fù)議申請期限的規(guī)定基本上都納入了行政復(fù)議法的規(guī)定范圍，有利于行政復(fù)議期限的基本統(tǒng)一。
但需要注意的是，復(fù)議法實施以后，單行法律規(guī)定的復(fù)議申請期限少于“六十日”的，應(yīng)當(dāng)依照復(fù)議法修改延長到“六十日”，如果單行法律尚來不及修改的，具體復(fù)議工作中也應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法的規(guī)定執(zhí)行。因為本法第四十二條規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)?！贝送?，本條還規(guī)定“法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”，這為個別特殊的行政管理領(lǐng)域需要延長復(fù)議申請期限提供了法律依據(jù)。
關(guān)于申請行政復(fù)議期限的計算問題，根據(jù)本條的規(guī)定，要從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。也就是行政管理相對人通過法定途徑，得以了解具體行政行為已經(jīng)作出并知曉其內(nèi)容的時間。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當(dāng)場作出的具體行政行為，在行政機關(guān)作出具體行政行為的決定書上會注明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；二是送達(dá)的具體行政行為決定書，送達(dá)日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；三是具體行政行為決定無法送達(dá)，通過公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。當(dāng)然如果出現(xiàn)特殊情況，無法準(zhǔn)確判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的準(zhǔn)確時間，難以認(rèn)定管理相對人提出行政復(fù)議是否已超過了法定申請日，在這種情況下，就要由行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)過調(diào)查了解根據(jù)相關(guān)情況依法確定。
本條第二款規(guī)定，因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這是對發(fā)生了法定的意外情況復(fù)議申請期限可以延期的規(guī)定。根據(jù)本款的規(guī)定，可以適當(dāng)延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發(fā)生耽誤了法定申請期限，關(guān)于不可抗力，我國民法通則第一百五十三條有明確的規(guī)定：是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災(zāi)、戰(zhàn)爭等；二是其他一些正當(dāng)理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復(fù)議申請人病重等。根據(jù)本款的規(guī)定出現(xiàn)上述兩種情況耽誤了法定申請期限，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這里講的繼續(xù)計算是指把因不可抗力或者其他正當(dāng)理由而耽誤的期限補足，如，法定申請期限為六十日，而在期限開始的第二十一天發(fā)生了某種障礙，申請人在這一障礙消除后，還有四十天的申請復(fù)議期限。也就是說在不可抗力或者其他正當(dāng)理由出現(xiàn)時，申請復(fù)議期限處于中止?fàn)顟B(tài)，因此當(dāng)這些障礙消除后，申請復(fù)議期限繼續(xù)計算，注意這里不是重新計算。此外，本款的規(guī)定取消了行政復(fù)議條例關(guān)于延長期限需要申請批準(zhǔn)的程序，規(guī)定障礙消除后期限繼續(xù)計算。