第十二條 對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。
對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。
【釋義】 本條是關(guān)于不服縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門作出的具體行政行為，如何確定復(fù)議管轄問題的規(guī)定。
對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請(qǐng)人是向本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，還是向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議？按照多數(shù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，只能向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議。1990年國務(wù)院制定的行政復(fù)議條例也明確規(guī)定，“對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由上一級(jí)主管部門管轄。”按照這一規(guī)定，行政復(fù)議要由“條條”管轄。對(duì)此，不少群眾有意見，一是，下級(jí)主管部門在作出具體行政行為時(shí)，往往向上級(jí)主管部門事先請(qǐng)示、溝通，如果只能向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，難以避免部門保護(hù)的影響，不利于保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益；二是，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，多數(shù)要到異地，往往會(huì)給復(fù)議申請(qǐng)人帶來不便；三是根據(jù)地方組織法的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！睆囊陨系囊?guī)定不難看出，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門是同時(shí)受本級(jí)人民政府和上級(jí)人民政府主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的，對(duì)其作出的具體行政行為不服，兩個(gè)機(jī)關(guān)都有行政復(fù)議權(quán)。考慮到這些，國務(wù)院于1994年對(duì)行政復(fù)議條例進(jìn)行了修改，主要是對(duì)復(fù)議管轄的規(guī)定由以“條條為主”修改為“條條”和“塊塊”都有管轄權(quán)，即：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門管轄。但是，法律、法規(guī)規(guī)定由本級(jí)人民政府管轄的，從其規(guī)定；法律規(guī)定由上一級(jí)主管部門管轄的，從其規(guī)定?！钡怯捎诂F(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)復(fù)議管轄規(guī)定由同級(jí)人民政府管轄的很少，只有一部集會(huì)**法和一個(gè)衛(wèi)星接收設(shè)施接收外國衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法，因此，根據(jù)絕大多數(shù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，我國目前的行政復(fù)議管轄實(shí)際上仍以“條條”為主。為了真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的“公正”、“便民”的原則，保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，使公民、法人及其他組織在符合法律規(guī)定的前提下可以自愿選擇申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)，經(jīng)同地方、部門和專家反復(fù)研究，達(dá)成共識(shí)，對(duì)行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議的管轄問題在行政復(fù)議條例規(guī)定的基礎(chǔ)上又作出進(jìn)一步明確的修改，規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議?！逼渌?、法規(guī)關(guān)于行政復(fù)議管轄問題的規(guī)定與本法規(guī)定不一致的，服從本法的規(guī)定。
從目前各單行法律規(guī)定的情況看，對(duì)行政管理相對(duì)人不服縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議問題，大致有四種規(guī)定。第一種明確規(guī)定由上一級(jí)主管部門管轄，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”。第二種是明確規(guī)定由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府管轄，如：《中華人民共和國**法》第十三條規(guī)定：“集會(huì)、*、*的人對(duì)主管機(jī)關(guān)不許可的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起三日內(nèi)，向同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，人民政府應(yīng)當(dāng)接到申請(qǐng)復(fù)議書之日起三日內(nèi)作出決定”；第三種是籠統(tǒng)規(guī)定由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄，如：《食品衛(wèi)生法》第五十條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)直接向人民法院起訴”；《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”；第四種沒有明確規(guī)定向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，只規(guī)定依法提起行政復(fù)議，如：《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十五條規(guī)定：“受理申請(qǐng)的衛(wèi)生行政部門對(duì)不符合條件不予注冊(cè)，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人，并說明理由。申請(qǐng)人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內(nèi)，依法申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院提起訴訟?！庇捎谛轮贫ǖ男姓?fù)議法對(duì)行政復(fù)議的管轄明確了“條條”管轄還是由“塊塊”管轄由申請(qǐng)人選擇的原則，同時(shí)本法第四十二條又規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)?！彼詫?duì)出現(xiàn)的單行法律關(guān)于復(fù)議管轄問題的規(guī)定與本法規(guī)定不一致的情況，就應(yīng)當(dāng)以本法規(guī)定為準(zhǔn)。也就是說凡是在法律中明確規(guī)定只能由上一級(jí)主管部門管轄或者只能由本級(jí)人民政府管轄的，除符合本條第二款規(guī)定的情況外，在復(fù)議管轄問題上都是要依照本法規(guī)定執(zhí)行的，申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。
本法第一款對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，規(guī)定了可以由申請(qǐng)人選擇申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但同時(shí)也規(guī)定了例外條款，本條第二款明確規(guī)定：“對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，但是法律另有規(guī)定的除外?！睘槭裁匆?guī)定例外條款，主要是考慮到我國行政管理領(lǐng)域的多樣性和復(fù)雜性，特別是對(duì)于那些實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，行政管理主要是以“條條”為主的，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的專業(yè)性較強(qiáng)，在行政復(fù)議管轄問題上如果規(guī)定“一刀切”的政策，不符合當(dāng)前我國行政管理工作的實(shí)際，也不利于行政監(jiān)督工作的有效開展，因此，本法作出了特殊的規(guī)定。但需要指出的是，這一特殊規(guī)定所適用的范圍第二款已作出了具體的規(guī)定，不宜隨意擴(kuò)大，如：在立法過程中曾有一些同志建議規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府公安部門的行政拘留決定不服的，向上一級(jí)公安部門申請(qǐng)行政復(fù)議。但考慮到行政拘留涉及公民人身自由，在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，同級(jí)人民政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)督，不應(yīng)只允許向上一級(jí)公安部門申請(qǐng)復(fù)議，因此，這一意見沒有被采納。在今后行政復(fù)議工作實(shí)踐中，一定還會(huì)有一些部門根據(jù)本部門工作的特殊性提出在行政復(fù)議問題上給予特殊規(guī)定，這些必須依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，任何部門不能違反法律的規(guī)定，限制行政管理相對(duì)人向其有權(quán)提出申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。
對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。
【釋義】 本條是關(guān)于不服縣級(jí)以上地方各級(jí)政府工作部門作出的具體行政行為，如何確定復(fù)議管轄問題的規(guī)定。
對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請(qǐng)人是向本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，還是向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議？按照多數(shù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，只能向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議。1990年國務(wù)院制定的行政復(fù)議條例也明確規(guī)定，“對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由上一級(jí)主管部門管轄。”按照這一規(guī)定，行政復(fù)議要由“條條”管轄。對(duì)此，不少群眾有意見，一是，下級(jí)主管部門在作出具體行政行為時(shí)，往往向上級(jí)主管部門事先請(qǐng)示、溝通，如果只能向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，難以避免部門保護(hù)的影響，不利于保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益；二是，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，多數(shù)要到異地，往往會(huì)給復(fù)議申請(qǐng)人帶來不便；三是根據(jù)地方組織法的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！睆囊陨系囊?guī)定不難看出，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門是同時(shí)受本級(jí)人民政府和上級(jí)人民政府主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的，對(duì)其作出的具體行政行為不服，兩個(gè)機(jī)關(guān)都有行政復(fù)議權(quán)。考慮到這些，國務(wù)院于1994年對(duì)行政復(fù)議條例進(jìn)行了修改，主要是對(duì)復(fù)議管轄的規(guī)定由以“條條為主”修改為“條條”和“塊塊”都有管轄權(quán)，即：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服申請(qǐng)的復(fù)議，由本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門管轄。但是，法律、法規(guī)規(guī)定由本級(jí)人民政府管轄的，從其規(guī)定；法律規(guī)定由上一級(jí)主管部門管轄的，從其規(guī)定?！钡怯捎诂F(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)復(fù)議管轄規(guī)定由同級(jí)人民政府管轄的很少，只有一部集會(huì)**法和一個(gè)衛(wèi)星接收設(shè)施接收外國衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法，因此，根據(jù)絕大多數(shù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，我國目前的行政復(fù)議管轄實(shí)際上仍以“條條”為主。為了真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的“公正”、“便民”的原則，保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，使公民、法人及其他組織在符合法律規(guī)定的前提下可以自愿選擇申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)，經(jīng)同地方、部門和專家反復(fù)研究，達(dá)成共識(shí)，對(duì)行政復(fù)議法關(guān)于行政復(fù)議的管轄問題在行政復(fù)議條例規(guī)定的基礎(chǔ)上又作出進(jìn)一步明確的修改，規(guī)定：“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議?！逼渌?、法規(guī)關(guān)于行政復(fù)議管轄問題的規(guī)定與本法規(guī)定不一致的，服從本法的規(guī)定。
從目前各單行法律規(guī)定的情況看，對(duì)行政管理相對(duì)人不服縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議問題，大致有四種規(guī)定。第一種明確規(guī)定由上一級(jí)主管部門管轄，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知后五日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在接到申訴后五日內(nèi)作出裁決；不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，可以在接到通知后五日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟”。第二種是明確規(guī)定由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府管轄，如：《中華人民共和國**法》第十三條規(guī)定：“集會(huì)、*、*的人對(duì)主管機(jī)關(guān)不許可的決定不服的，可以自接到?jīng)Q定通知之日起三日內(nèi)，向同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議，人民政府應(yīng)當(dāng)接到申請(qǐng)復(fù)議書之日起三日內(nèi)作出決定”；第三種是籠統(tǒng)規(guī)定由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)管轄，如：《食品衛(wèi)生法》第五十條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)直接向人民法院起訴”；《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”；第四種沒有明確規(guī)定向哪個(gè)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，只規(guī)定依法提起行政復(fù)議，如：《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第十五條規(guī)定：“受理申請(qǐng)的衛(wèi)生行政部門對(duì)不符合條件不予注冊(cè)，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)書面通知申請(qǐng)人，并說明理由。申請(qǐng)人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內(nèi)，依法申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院提起訴訟?！庇捎谛轮贫ǖ男姓?fù)議法對(duì)行政復(fù)議的管轄明確了“條條”管轄還是由“塊塊”管轄由申請(qǐng)人選擇的原則，同時(shí)本法第四十二條又規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準(zhǔn)?！彼詫?duì)出現(xiàn)的單行法律關(guān)于復(fù)議管轄問題的規(guī)定與本法規(guī)定不一致的情況，就應(yīng)當(dāng)以本法規(guī)定為準(zhǔn)。也就是說凡是在法律中明確規(guī)定只能由上一級(jí)主管部門管轄或者只能由本級(jí)人民政府管轄的，除符合本條第二款規(guī)定的情況外，在復(fù)議管轄問題上都是要依照本法規(guī)定執(zhí)行的，申請(qǐng)復(fù)議應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。
本法第一款對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門的具體行政行為不服的，規(guī)定了可以由申請(qǐng)人選擇申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但同時(shí)也規(guī)定了例外條款，本條第二款明確規(guī)定：“對(duì)海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，但是法律另有規(guī)定的除外?！睘槭裁匆?guī)定例外條款，主要是考慮到我國行政管理領(lǐng)域的多樣性和復(fù)雜性，特別是對(duì)于那些實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)，行政管理主要是以“條條”為主的，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的專業(yè)性較強(qiáng)，在行政復(fù)議管轄問題上如果規(guī)定“一刀切”的政策，不符合當(dāng)前我國行政管理工作的實(shí)際，也不利于行政監(jiān)督工作的有效開展，因此，本法作出了特殊的規(guī)定。但需要指出的是，這一特殊規(guī)定所適用的范圍第二款已作出了具體的規(guī)定，不宜隨意擴(kuò)大，如：在立法過程中曾有一些同志建議規(guī)定，對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府公安部門的行政拘留決定不服的，向上一級(jí)公安部門申請(qǐng)行政復(fù)議。但考慮到行政拘留涉及公民人身自由，在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些問題，同級(jí)人民政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)實(shí)施監(jiān)督，不應(yīng)只允許向上一級(jí)公安部門申請(qǐng)復(fù)議，因此，這一意見沒有被采納。在今后行政復(fù)議工作實(shí)踐中，一定還會(huì)有一些部門根據(jù)本部門工作的特殊性提出在行政復(fù)議問題上給予特殊規(guī)定，這些必須依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，任何部門不能違反法律的規(guī)定，限制行政管理相對(duì)人向其有權(quán)提出申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。