第九條 本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。
【釋義】本條是關(guān)于全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定。
一、什么是授權(quán)立法
本條規(guī)定的授權(quán)立法，是指全國人大及其常委會(huì)專門作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定行使立法權(quán)的活動(dòng)。
(一)授權(quán)立法的范圍
在立法法制定過程中，有一種意見認(rèn)為，立法法規(guī)定的授權(quán)立法，應(yīng)當(dāng)既包括專門作出授權(quán)決定的授權(quán)，又包括法律中的授權(quán)。經(jīng)反復(fù)研究，最后沒有采納這一意見。主要考慮是：第一，法律規(guī)定要求有關(guān)機(jī)關(guān)作出規(guī)定的，性質(zhì)不盡一樣。有些本來是屬于應(yīng)由法律規(guī)定的，因制定該法律時(shí)，由法律作統(tǒng)一規(guī)定的條件還不太成熟，所以授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)作規(guī)定。也有一些本來就不是應(yīng)由法律作規(guī)定的，而是為保證法律的貫徹執(zhí)行，要求有關(guān)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的規(guī)定，這種情況并不是一種授權(quán)，而是一種義務(wù)性規(guī)定。所以，如何區(qū)分法律中哪些規(guī)定屬于授權(quán)，哪些不屬于授權(quán)，比較困難。第二，根據(jù)法律的授權(quán)制定有關(guān)規(guī)定，就是執(zhí)行法律，不作為授權(quán)立法看待，有利于加強(qiáng)對(duì)專門決定的授權(quán)的規(guī)范。
(二)授權(quán)主體
授權(quán)主體，就是有權(quán)作出授權(quán)決定，賦予其他國家機(jī)關(guān)行使某種立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。在立法法的制定過程中，對(duì)哪些主體可以作出授權(quán)，有三種不同意見：一種意見認(rèn)為，凡是有權(quán)制定法律、法規(guī)、規(guī)章的機(jī)關(guān)，都可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力。另一種意見認(rèn)為，只有國家權(quán)力機(jī)關(guān)才能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)本身就是屬于授權(quán)立法權(quán)，不能再授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使。第三種意見認(rèn)為，只有全國人大及其常委會(huì)才能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分立法權(quán)，其他機(jī)關(guān)的立法權(quán)不是本身固有的，是國家通過憲法和法律授予的，因此，不能轉(zhuǎn)授權(quán)給其他機(jī)關(guān)行使。立法法只規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可以作出授權(quán)決定，將全國人大及其常委會(huì)的部分專屬立法權(quán)授予其他有關(guān)機(jī)關(guān)行使。
根據(jù)立法法的規(guī)定，在我國，只有全國人大及其常委會(huì)才能成為授權(quán)主體。這是因?yàn)椋鶕?jù)憲法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。國家立法權(quán)具有性、主權(quán)性、獨(dú)立性的特點(diǎn)，因此，它可以派生其他立法權(quán)。雖然國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)，民族自治地方人民代表大會(huì)可以制定自治條例和單行條例，國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府可以制定規(guī)章，但行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定權(quán)不是國家立法權(quán)，其本身是國家授予的，不具有派生其他立法權(quán)的功能，不能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。因此，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)、民族自治地方的人民代表大會(huì)、國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府，不能成為授權(quán)主體。
(三)被授權(quán)主體
被授權(quán)主體，是指被授予立法權(quán)的機(jī)關(guān)。在立法法的制定過程中，對(duì)哪些主體可以成為被授權(quán)主體，曾有不同意見。一種意見認(rèn)為，全國人大及其常委會(huì)只能授權(quán)同級(jí)的行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。另一種意見認(rèn)為，不應(yīng)限于同級(jí)行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，只要全國人大及其常委會(huì)認(rèn)為有必要授予某機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，就可以授予。實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)不僅授權(quán)過國務(wù)院，也授權(quán)過廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，還授權(quán)過深圳、珠海、汕頭、廈門等市。立法法本條規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，就專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的部分事項(xiàng)，先制定行政法規(guī)。至于對(duì)地方上的國家機(jī)關(guān)授權(quán)立法問題，則沒有作為一項(xiàng)基本制度規(guī)定下來，也沒有撤銷過去對(duì)有關(guān)地方的授權(quán)。這可以理解為，如果實(shí)踐中確有必要，仍可以采取個(gè)案解決的辦法，授權(quán)某些地方國家機(jī)關(guān)立法。
二、改革開放以來對(duì)國務(wù)院的授權(quán)情況
1982年憲法頒布以來，全國人大及其常委會(huì)曾三次作出決定，在立法問題上，對(duì)國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)。三次授權(quán)的情況如下：
第一次是，授權(quán)國務(wù)院對(duì)全國人大常委會(huì)制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充。1983年9月2日，六屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)五屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定作一些必要的修改和補(bǔ)充。由全國人大常委會(huì)制定的法律原則上只能由全國人大常委會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，國務(wù)院只能執(zhí)行法律，而無權(quán)對(duì)法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充。但由于法律在執(zhí)行過程中會(huì)遇到一些新情況和新問題，都等全國人大常委會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充就難以適應(yīng)實(shí)際需要。特別是上述常委會(huì)批準(zhǔn)的兩個(gè)暫行辦法就是由國務(wù)院制定的，因此，人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院對(duì)其進(jìn)行修改和補(bǔ)充是適宜的。
第二次是，授權(quán)國務(wù)院對(duì)某些只能由全國人大常委會(huì)立法的具體事項(xiàng)即專屬立法事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。1984年9月18日，六屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定，“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議?！痹趪?，有關(guān)稅收事項(xiàng)的立法權(quán)是專屬于議會(huì)的。在我國，如何確定公民的納稅義務(wù)，也必須由全國人大及其常委會(huì)予以規(guī)定。上述授權(quán)基于的情況是，相關(guān)稅制改革方面的事項(xiàng)由于法律規(guī)定的條件不成熟，但在實(shí)踐中又需要對(duì)一些改革措施予以規(guī)范，并為制定法律積累經(jīng)驗(yàn)，因此，人大常委會(huì)將這一專屬立法權(quán)的事項(xiàng)授予國務(wù)院行使。但這項(xiàng)授權(quán)是十分慎重和嚴(yán)格的。全國人大常委會(huì)在授權(quán)決定中要求，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的稅收條例，只能以草案形式發(fā)布，并需要根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
第三次是，1985年4月10日，六屆全國人大第三次會(huì)議作出決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的有關(guān)問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。這是一項(xiàng)范圍相當(dāng)廣泛的授權(quán)。根據(jù)授權(quán)決定，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面，國務(wù)院根據(jù)憲法，既可以對(duì)應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定法律，又尚未制定法律的事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，也可以在根據(jù)有關(guān)法律和決定制定暫行的規(guī)定或者條例時(shí)，對(duì)有關(guān)法律和決定作出修改和補(bǔ)充性的規(guī)定。但國務(wù)院無論是對(duì)有關(guān)事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，還是制定規(guī)定或者條例時(shí)對(duì)有關(guān)法律和決定作出修改和補(bǔ)充，都不得同有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則相抵觸。由于這一授權(quán)范圍相當(dāng)廣泛，為保證國務(wù)院正確使用這一授權(quán)，全國人大在這一授權(quán)決定中還規(guī)定，國務(wù)院對(duì)于根據(jù)該授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，須報(bào)全國人大常委會(huì)備案；經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定法律。
三、規(guī)定授權(quán)立法的必要性
在立法法的制定過程中，對(duì)應(yīng)否保留授權(quán)立法以及如何規(guī)范授權(quán)立法曾有過兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，隨著民主與法制的發(fā)展，國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面已基本有法可依?，F(xiàn)在，對(duì)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)立法，如果制定法律的條件不成熟，可以通過制定政策的形式予以規(guī)范，不宜作范圍和期限都不明確的籠統(tǒng)的授權(quán)。建議收回全國人大及其常委會(huì)所作的授權(quán)。如果個(gè)別情況需要繼續(xù)授權(quán)的，可以由全國人大及其常委會(huì)重新授權(quán)。更多的同志認(rèn)為，目前情況下應(yīng)當(dāng)保留授權(quán)立法制度，但需要總結(jié)授權(quán)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)授權(quán)范圍、授權(quán)期限、授權(quán)立法權(quán)的行使等問題，作出進(jìn)一步規(guī)范，以便今后更好地發(fā)揮授權(quán)立法的作用。
經(jīng)研究，多數(shù)意見認(rèn)為，80年代全國人大及其常委會(huì)先后三次作出決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)有關(guān)改革開放的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。這三次授權(quán)，對(duì)加快立法步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放，起到了積極作用。各方面的反映也是好的。現(xiàn)在，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放過程中，考慮建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要一個(gè)過程，到2010年形成比較完備的法律體系之前，還有一些市場經(jīng)濟(jì)急需的規(guī)范，制定法律的條件尚不成熟，仍需國務(wù)院先制定行政法規(guī)，待條件成熟再上升為法律。因此，目前保留對(duì)國務(wù)院的授權(quán)立法是必要的。
具體說，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，主要考慮了以下幾方面的因素：
第一，憲法的有關(guān)規(guī)定以及全國人大及其常委會(huì)與國務(wù)院的關(guān)系，決定了國務(wù)院可以成為全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的對(duì)象。憲法第八十九條規(guī)定了國務(wù)院的18項(xiàng)職權(quán)，其中，最后一項(xiàng)就規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)行使“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?！边@里所說的其他職權(quán)當(dāng)然也包括了全國人大及其常委會(huì)授予國務(wù)院行使的立法性職權(quán)。這一規(guī)定是全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)的憲法依據(jù)。全國人大與國務(wù)院在重大問題是決策與執(zhí)行的關(guān)系，國務(wù)院由全國人大產(chǎn)生，向全國人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受全國人大監(jiān)督。全國人大與國務(wù)院的這一關(guān)系決定了國務(wù)院可以是全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的對(duì)象。
第二，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的不斷深入，社會(huì)利益日益多元化，社會(huì)關(guān)系漸趨復(fù)雜，許多新型的社會(huì)關(guān)系急需用法律及時(shí)調(diào)整。但全國人大及其常委會(huì)是國家立法機(jī)關(guān)，制定法律的周期較長，程序復(fù)雜，并注重制定法律的穩(wěn)定性，因而，在改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，都要求全國人大及其常委會(huì)予以立法，將不能適應(yīng)迅速變化的社會(huì)生活的需要。
第三，國務(wù)院是中央人民政府，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的行政管理工作，有許多事項(xiàng)由國務(wù)院先制定行政法規(guī)，既能適應(yīng)行政管理的需要，也能為全國人大及其常委會(huì)制定法律積累經(jīng)驗(yàn)。而目前我國的法制建設(shè)還不夠完備，有一些社會(huì)關(guān)系還沒有相應(yīng)的法律加以規(guī)范，如果不允許國務(wù)院及時(shí)地創(chuàng)制一些社會(huì)行為規(guī)范，將不能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)管理的需要。
第四，在保留授權(quán)立法的同時(shí)，應(yīng)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)一步予以規(guī)范和完善：一是全國人大及其常委會(huì)可以作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，就應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；二是除規(guī)范授權(quán)立法的對(duì)象、權(quán)限范圍外，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使這些權(quán)力；三是經(jīng)過實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)，制定法律條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)由全國人大及其常委會(huì)制定法律，法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止；四是根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)機(jī)關(guān)備案。這樣，隨著法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權(quán)立法的范圍自然就縮小了。
本條規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定，授權(quán)國務(wù)院將應(yīng)當(dāng)由本法第八條規(guī)定的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。而沒有規(guī)定全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)地方權(quán)力機(jī)關(guān)就某些事項(xiàng)先制定地方性法規(guī)。在起草和制定立法法的過程中，立法機(jī)關(guān)對(duì)這一問題進(jìn)行了認(rèn)真研究。1999年10月18日提交全國人大常委會(huì)審議的立法法草案第十一條曾這樣規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定將應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)先制定地方性法規(guī)，但有關(guān)國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等不能授權(quán)地方作規(guī)定?！焙髞恚⒎ǚú莅竸h去了這一條。
在常委會(huì)的討論和進(jìn)一步向各方面征求意見的過程中，比較多的意見認(rèn)為，改革開放以來，地方性法規(guī)基本上是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的事項(xiàng)和對(duì)地方性事務(wù)作出規(guī)定。對(duì)中央專屬立法事項(xiàng)，地方是不能涉足的。在中央專屬立法事項(xiàng)外，尚未制定法律的事項(xiàng)，地方可以先制定地方性法規(guī)，積累立法經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，已能夠適應(yīng)地方立法的需要。全國人大及其常委會(huì)曾先后作出決定，授權(quán)廣東、福建、海南三省以及深圳、廈門、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，就某些應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)先制定地方性法規(guī)，在本地方實(shí)施。全國人大及其常委會(huì)對(duì)上述地方權(quán)力機(jī)關(guān)的幾次立法授權(quán)，適應(yīng)了改革開放過程中出現(xiàn)的新情況和新問題的需要，是適時(shí)的，實(shí)踐證明效果也是好的。但是不宜將這一做法作為一項(xiàng)基本制度在立法法中規(guī)定下來。而立法法對(duì)全國人大及其常委會(huì)向地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法授權(quán)不作具體規(guī)定，并不否定對(duì)地方的授權(quán)；實(shí)踐中，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，全國人大及其常委會(huì)在必要的時(shí)候仍然可以對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)。
立法機(jī)關(guān)經(jīng)過反復(fù)研究，決定在立法法中只對(duì)國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法作出規(guī)定，而不對(duì)地方人大的授權(quán)立法作出特別規(guī)定。主要考慮是：第一，除全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)外的事項(xiàng)，如果沒有制定法律、行政法規(guī)時(shí)，可以先制定地方性法規(guī)。這個(gè)問題立法法中已有規(guī)定。第二，只能制定法律的事項(xiàng)，都是政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度，如果制定法律的條件不成熟，可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，因?yàn)楝F(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的改革已在全國全面推行，由國務(wù)院制定有利于中央對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于法制的統(tǒng)一。第三，有的同志提出，有些法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定，不適用了，如50年代制定的城市街道辦事處條例，是否授權(quán)地方可以制定地方性法規(guī)予以變通。如果由于情況的發(fā)展，原來法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定不適用了，就應(yīng)當(dāng)對(duì)不適用的法律規(guī)定加以修改和完善，而不是授權(quán)地方可以變通。第四，如果是因?yàn)閭€(gè)別地方特殊情況的需要，可以對(duì)該地方進(jìn)行授權(quán)，但不宜作為一項(xiàng)基本制度確定下來。這有利于國家法制的統(tǒng)一。
四、授權(quán)事項(xiàng)的范圍
國務(wù)院可以獲得授權(quán)的范圍，是全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)尚未制定法律而又可以授權(quán)的事項(xiàng)。具體包括以下幾層含義：1.授權(quán)的范圍是全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。對(duì)于屬于全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍的事項(xiàng)，國務(wù)院無權(quán)制定行政法規(guī)。如果要制定行政法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)取得授權(quán)。2.該事項(xiàng)必須是全國人大及其常委會(huì)尚未制定法律予以調(diào)整的。如果已經(jīng)制定法律，就不須授權(quán)。3.該事項(xiàng)必須是由全國人大及其常委會(huì)制定法律的條件還不成熟。制定法律條件成熟的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)直接制定法律，也不須授權(quán)。4.該事項(xiàng)必須是急需制定法規(guī)予以調(diào)整的，否則，將影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一個(gè)方面乃至全部，影響國務(wù)院行政管理工作的順利進(jìn)行。5.該事項(xiàng)必須是可以授權(quán)的。專屬立法權(quán)范圍內(nèi)有些事項(xiàng)在任何情況下都只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，而不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。
在本法第八條所列舉的專屬立法權(quán)中，絕大多數(shù)已有法律的規(guī)定。比如，在國家主權(quán)方面，已有締結(jié)條約程序法、國防法、兵役法等；在人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)方面，已有國務(wù)院組織法和地方組織法；在特別行政區(qū)制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度方面，已有香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的基本法、民族區(qū)域自治法和村委會(huì)組織法、居委會(huì)組織法等；等等。對(duì)于已有法律規(guī)定的事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)就不須授權(quán)。而對(duì)屬于專屬立法權(quán)尚未制定法律的事項(xiàng)，立法條件已經(jīng)成熟的，全國人大及其常委會(huì)可以立法，而不須授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。因此，國務(wù)院實(shí)際獲得立法授權(quán)的，只能是全國人大及其常委會(huì)專屬立法事項(xiàng)中可以授權(quán)的，沒有法律規(guī)定的，制定法律條件尚不成熟的，又為管理國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活所急需調(diào)整的事項(xiàng)。
除去全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)中已有法律規(guī)定或者制定法律條件成熟而不須授權(quán)的事項(xiàng)外，下列事項(xiàng)不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)：1有關(guān)犯罪和刑罰的事項(xiàng)；2對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)；3有關(guān)司法制度的事項(xiàng)等。為什么這些事項(xiàng)不能授權(quán)呢？
第一，在我國，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級(jí)人大。全國人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)集中了全體人民的意志和利益，是全體人民的代表機(jī)關(guān)。因此，有關(guān)全體公民基本權(quán)利和人身自由的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定。而犯罪與刑罰，涉及公民的基本權(quán)利和自由，其立法權(quán)只能屬于全國人大及其常委會(huì)，不應(yīng)讓渡和轉(zhuǎn)授。
第二，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，也是涉及公民基本權(quán)利和自由的事項(xiàng)，其立法權(quán)也只能專屬于全國人大及其常委會(huì)。雖然刑法已將剝奪政治權(quán)利作為刑罰的一種予以規(guī)定，但是，由于言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、**等政治權(quán)利和自由，是公民的十分重要的權(quán)利，對(duì)公民違法行為剝奪政治權(quán)利的處罰只能由全國人大及其常委會(huì)設(shè)定，任何機(jī)關(guān)都不得擅自設(shè)定剝奪政治權(quán)利的處罰。在實(shí)踐中，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有可能除了刑法規(guī)定的現(xiàn)有犯罪種類以外，還需要對(duì)新的罪名設(shè)定剝奪政治權(quán)利的處罰；在特殊情形下，有可能還需對(duì)某一危害社會(huì)但又不足以構(gòu)成犯罪的行為規(guī)定剝奪政治權(quán)利的處罰，但是，這種處罰的設(shè)定權(quán)只能專屬于全國人大及其常委會(huì)，而不得授予其他任何機(jī)關(guān)。
雖然刑事訴訟法、民事訴訟法、治安管理處罰條例以及行政處罰法等法律對(duì)有關(guān)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)已作出規(guī)定，但是，同樣地，基于公民人身自由權(quán)利的特殊性，又由于在實(shí)踐中，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有可能需要規(guī)定新的限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，因而這一權(quán)力也只能由全國人大及其常委會(huì)行使，而不能授權(quán)。
第三，對(duì)有關(guān)司法制度事項(xiàng)的立法，全國人大及其常委會(huì)不得進(jìn)行授權(quán)。司法制度包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是有關(guān)司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)方面的制度。包括人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制度，以及公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)在司法程序中的偵查制度。二是有關(guān)訴訟的制度。包括刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序中訴訟原則、訴訟法律關(guān)系、偵查制度、起訴制度、證據(jù)制度、辯護(hù)制度、審判制度、法律監(jiān)督制度和執(zhí)行制度等內(nèi)容。由于人民法院、人民檢察院都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，在行使職權(quán)方面，人民政府與人民法院和人民檢察院之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、管理和被管理的關(guān)系；也由于國家的偵查、審判和檢察工作直接體現(xiàn)了社會(huì)的正義和公道，與全體公民的基本權(quán)利和自由密切相關(guān)，因此，有關(guān)人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制度，有關(guān)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)與訴訟程序相關(guān)的職權(quán)制度，以及訴訟程序中各項(xiàng)制度的事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律予以規(guī)范，而不得進(jìn)行授權(quán)。
【釋義】本條是關(guān)于全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的規(guī)定。
一、什么是授權(quán)立法
本條規(guī)定的授權(quán)立法，是指全國人大及其常委會(huì)專門作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定行使立法權(quán)的活動(dòng)。
(一)授權(quán)立法的范圍
在立法法制定過程中，有一種意見認(rèn)為，立法法規(guī)定的授權(quán)立法，應(yīng)當(dāng)既包括專門作出授權(quán)決定的授權(quán)，又包括法律中的授權(quán)。經(jīng)反復(fù)研究，最后沒有采納這一意見。主要考慮是：第一，法律規(guī)定要求有關(guān)機(jī)關(guān)作出規(guī)定的，性質(zhì)不盡一樣。有些本來是屬于應(yīng)由法律規(guī)定的，因制定該法律時(shí)，由法律作統(tǒng)一規(guī)定的條件還不太成熟，所以授權(quán)有關(guān)機(jī)關(guān)作規(guī)定。也有一些本來就不是應(yīng)由法律作規(guī)定的，而是為保證法律的貫徹執(zhí)行，要求有關(guān)機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的規(guī)定，這種情況并不是一種授權(quán)，而是一種義務(wù)性規(guī)定。所以，如何區(qū)分法律中哪些規(guī)定屬于授權(quán)，哪些不屬于授權(quán)，比較困難。第二，根據(jù)法律的授權(quán)制定有關(guān)規(guī)定，就是執(zhí)行法律，不作為授權(quán)立法看待，有利于加強(qiáng)對(duì)專門決定的授權(quán)的規(guī)范。
(二)授權(quán)主體
授權(quán)主體，就是有權(quán)作出授權(quán)決定，賦予其他國家機(jī)關(guān)行使某種立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)。在立法法的制定過程中，對(duì)哪些主體可以作出授權(quán)，有三種不同意見：一種意見認(rèn)為，凡是有權(quán)制定法律、法規(guī)、規(guī)章的機(jī)關(guān)，都可以授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力。另一種意見認(rèn)為，只有國家權(quán)力機(jī)關(guān)才能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分權(quán)力，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)本身就是屬于授權(quán)立法權(quán)，不能再授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使。第三種意見認(rèn)為，只有全國人大及其常委會(huì)才能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使部分立法權(quán)，其他機(jī)關(guān)的立法權(quán)不是本身固有的，是國家通過憲法和法律授予的，因此，不能轉(zhuǎn)授權(quán)給其他機(jī)關(guān)行使。立法法只規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可以作出授權(quán)決定，將全國人大及其常委會(huì)的部分專屬立法權(quán)授予其他有關(guān)機(jī)關(guān)行使。
根據(jù)立法法的規(guī)定，在我國，只有全國人大及其常委會(huì)才能成為授權(quán)主體。這是因?yàn)椋鶕?jù)憲法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)。國家立法權(quán)具有性、主權(quán)性、獨(dú)立性的特點(diǎn)，因此，它可以派生其他立法權(quán)。雖然國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)可以制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)，民族自治地方人民代表大會(huì)可以制定自治條例和單行條例，國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府可以制定規(guī)章，但行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的制定權(quán)不是國家立法權(quán)，其本身是國家授予的，不具有派生其他立法權(quán)的功能，不能授權(quán)其他機(jī)關(guān)行使立法權(quán)。因此，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)、民族自治地方的人民代表大會(huì)、國務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府，不能成為授權(quán)主體。
(三)被授權(quán)主體
被授權(quán)主體，是指被授予立法權(quán)的機(jī)關(guān)。在立法法的制定過程中，對(duì)哪些主體可以成為被授權(quán)主體，曾有不同意見。一種意見認(rèn)為，全國人大及其常委會(huì)只能授權(quán)同級(jí)的行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。另一種意見認(rèn)為，不應(yīng)限于同級(jí)行政機(jī)關(guān)和下一級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，只要全國人大及其常委會(huì)認(rèn)為有必要授予某機(jī)關(guān)部分立法權(quán)，就可以授予。實(shí)踐中，全國人大及其常委會(huì)不僅授權(quán)過國務(wù)院，也授權(quán)過廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，還授權(quán)過深圳、珠海、汕頭、廈門等市。立法法本條規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，就專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的部分事項(xiàng)，先制定行政法規(guī)。至于對(duì)地方上的國家機(jī)關(guān)授權(quán)立法問題，則沒有作為一項(xiàng)基本制度規(guī)定下來，也沒有撤銷過去對(duì)有關(guān)地方的授權(quán)。這可以理解為，如果實(shí)踐中確有必要，仍可以采取個(gè)案解決的辦法，授權(quán)某些地方國家機(jī)關(guān)立法。
二、改革開放以來對(duì)國務(wù)院的授權(quán)情況
1982年憲法頒布以來，全國人大及其常委會(huì)曾三次作出決定，在立法問題上，對(duì)國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)。三次授權(quán)的情況如下：
第一次是，授權(quán)國務(wù)院對(duì)全國人大常委會(huì)制定的法律進(jìn)行部分修改和補(bǔ)充。1983年9月2日，六屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)五屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定作一些必要的修改和補(bǔ)充。由全國人大常委會(huì)制定的法律原則上只能由全國人大常委會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充，國務(wù)院只能執(zhí)行法律，而無權(quán)對(duì)法律進(jìn)行修改和補(bǔ)充。但由于法律在執(zhí)行過程中會(huì)遇到一些新情況和新問題，都等全國人大常委會(huì)進(jìn)行修改和補(bǔ)充就難以適應(yīng)實(shí)際需要。特別是上述常委會(huì)批準(zhǔn)的兩個(gè)暫行辦法就是由國務(wù)院制定的，因此，人大常委會(huì)決定授權(quán)國務(wù)院對(duì)其進(jìn)行修改和補(bǔ)充是適宜的。
第二次是，授權(quán)國務(wù)院對(duì)某些只能由全國人大常委會(huì)立法的具體事項(xiàng)即專屬立法事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。1984年9月18日，六屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定，“授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議?！痹趪?，有關(guān)稅收事項(xiàng)的立法權(quán)是專屬于議會(huì)的。在我國，如何確定公民的納稅義務(wù)，也必須由全國人大及其常委會(huì)予以規(guī)定。上述授權(quán)基于的情況是，相關(guān)稅制改革方面的事項(xiàng)由于法律規(guī)定的條件不成熟，但在實(shí)踐中又需要對(duì)一些改革措施予以規(guī)范，并為制定法律積累經(jīng)驗(yàn)，因此，人大常委會(huì)將這一專屬立法權(quán)的事項(xiàng)授予國務(wù)院行使。但這項(xiàng)授權(quán)是十分慎重和嚴(yán)格的。全國人大常委會(huì)在授權(quán)決定中要求，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的稅收條例，只能以草案形式發(fā)布，并需要根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
第三次是，1985年4月10日，六屆全國人大第三次會(huì)議作出決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的有關(guān)問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。這是一項(xiàng)范圍相當(dāng)廣泛的授權(quán)。根據(jù)授權(quán)決定，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面，國務(wù)院根據(jù)憲法，既可以對(duì)應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定法律，又尚未制定法律的事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，也可以在根據(jù)有關(guān)法律和決定制定暫行的規(guī)定或者條例時(shí)，對(duì)有關(guān)法律和決定作出修改和補(bǔ)充性的規(guī)定。但國務(wù)院無論是對(duì)有關(guān)事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，還是制定規(guī)定或者條例時(shí)對(duì)有關(guān)法律和決定作出修改和補(bǔ)充，都不得同有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則相抵觸。由于這一授權(quán)范圍相當(dāng)廣泛，為保證國務(wù)院正確使用這一授權(quán)，全國人大在這一授權(quán)決定中還規(guī)定，國務(wù)院對(duì)于根據(jù)該授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，須報(bào)全國人大常委會(huì)備案；經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定法律。
三、規(guī)定授權(quán)立法的必要性
在立法法的制定過程中，對(duì)應(yīng)否保留授權(quán)立法以及如何規(guī)范授權(quán)立法曾有過兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，隨著民主與法制的發(fā)展，國家和社會(huì)生活的各個(gè)方面已基本有法可依?，F(xiàn)在，對(duì)應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)立法，如果制定法律的條件不成熟，可以通過制定政策的形式予以規(guī)范，不宜作范圍和期限都不明確的籠統(tǒng)的授權(quán)。建議收回全國人大及其常委會(huì)所作的授權(quán)。如果個(gè)別情況需要繼續(xù)授權(quán)的，可以由全國人大及其常委會(huì)重新授權(quán)。更多的同志認(rèn)為，目前情況下應(yīng)當(dāng)保留授權(quán)立法制度，但需要總結(jié)授權(quán)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)授權(quán)范圍、授權(quán)期限、授權(quán)立法權(quán)的行使等問題，作出進(jìn)一步規(guī)范，以便今后更好地發(fā)揮授權(quán)立法的作用。
經(jīng)研究，多數(shù)意見認(rèn)為，80年代全國人大及其常委會(huì)先后三次作出決定，授權(quán)國務(wù)院對(duì)有關(guān)改革開放的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。這三次授權(quán)，對(duì)加快立法步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放，起到了積極作用。各方面的反映也是好的。現(xiàn)在，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放過程中，考慮建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要一個(gè)過程，到2010年形成比較完備的法律體系之前，還有一些市場經(jīng)濟(jì)急需的規(guī)范，制定法律的條件尚不成熟，仍需國務(wù)院先制定行政法規(guī)，待條件成熟再上升為法律。因此，目前保留對(duì)國務(wù)院的授權(quán)立法是必要的。
具體說，全國人大及其常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，主要考慮了以下幾方面的因素：
第一，憲法的有關(guān)規(guī)定以及全國人大及其常委會(huì)與國務(wù)院的關(guān)系，決定了國務(wù)院可以成為全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的對(duì)象。憲法第八十九條規(guī)定了國務(wù)院的18項(xiàng)職權(quán)，其中，最后一項(xiàng)就規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)行使“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?！边@里所說的其他職權(quán)當(dāng)然也包括了全國人大及其常委會(huì)授予國務(wù)院行使的立法性職權(quán)。這一規(guī)定是全國人大及其常委會(huì)對(duì)國務(wù)院進(jìn)行授權(quán)的憲法依據(jù)。全國人大與國務(wù)院在重大問題是決策與執(zhí)行的關(guān)系，國務(wù)院由全國人大產(chǎn)生，向全國人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受全國人大監(jiān)督。全國人大與國務(wù)院的這一關(guān)系決定了國務(wù)院可以是全國人大及其常委會(huì)授權(quán)立法的對(duì)象。
第二，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的不斷深入，社會(huì)利益日益多元化，社會(huì)關(guān)系漸趨復(fù)雜，許多新型的社會(huì)關(guān)系急需用法律及時(shí)調(diào)整。但全國人大及其常委會(huì)是國家立法機(jī)關(guān)，制定法律的周期較長，程序復(fù)雜，并注重制定法律的穩(wěn)定性，因而，在改革開放和經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，都要求全國人大及其常委會(huì)予以立法，將不能適應(yīng)迅速變化的社會(huì)生活的需要。
第三，國務(wù)院是中央人民政府，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國的行政管理工作，有許多事項(xiàng)由國務(wù)院先制定行政法規(guī)，既能適應(yīng)行政管理的需要，也能為全國人大及其常委會(huì)制定法律積累經(jīng)驗(yàn)。而目前我國的法制建設(shè)還不夠完備，有一些社會(huì)關(guān)系還沒有相應(yīng)的法律加以規(guī)范，如果不允許國務(wù)院及時(shí)地創(chuàng)制一些社會(huì)行為規(guī)范，將不能適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)管理的需要。
第四，在保留授權(quán)立法的同時(shí)，應(yīng)對(duì)授權(quán)立法進(jìn)一步予以規(guī)范和完善：一是全國人大及其常委會(huì)可以作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，就應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；二是除規(guī)范授權(quán)立法的對(duì)象、權(quán)限范圍外，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使這些權(quán)力；三是經(jīng)過實(shí)踐積累經(jīng)驗(yàn)，制定法律條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)由全國人大及其常委會(huì)制定法律，法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止；四是根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)授權(quán)機(jī)關(guān)備案。這樣，隨著法律的日漸完善，逐步形成比較完備的法律體系，授權(quán)立法的范圍自然就縮小了。
本條規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定，授權(quán)國務(wù)院將應(yīng)當(dāng)由本法第八條規(guī)定的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。而沒有規(guī)定全國人大及其常委會(huì)可以授權(quán)地方權(quán)力機(jī)關(guān)就某些事項(xiàng)先制定地方性法規(guī)。在起草和制定立法法的過程中，立法機(jī)關(guān)對(duì)這一問題進(jìn)行了認(rèn)真研究。1999年10月18日提交全國人大常委會(huì)審議的立法法草案第十一條曾這樣規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際需要，可以作出決定將應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)先制定地方性法規(guī)，但有關(guān)國家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等不能授權(quán)地方作規(guī)定?！焙髞恚⒎ǚú莅竸h去了這一條。
在常委會(huì)的討論和進(jìn)一步向各方面征求意見的過程中，比較多的意見認(rèn)為，改革開放以來，地方性法規(guī)基本上是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的事項(xiàng)和對(duì)地方性事務(wù)作出規(guī)定。對(duì)中央專屬立法事項(xiàng)，地方是不能涉足的。在中央專屬立法事項(xiàng)外，尚未制定法律的事項(xiàng)，地方可以先制定地方性法規(guī)，積累立法經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，已能夠適應(yīng)地方立法的需要。全國人大及其常委會(huì)曾先后作出決定，授權(quán)廣東、福建、海南三省以及深圳、廈門、珠海、汕頭等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，就某些應(yīng)當(dāng)制定法律的事項(xiàng)先制定地方性法規(guī)，在本地方實(shí)施。全國人大及其常委會(huì)對(duì)上述地方權(quán)力機(jī)關(guān)的幾次立法授權(quán)，適應(yīng)了改革開放過程中出現(xiàn)的新情況和新問題的需要，是適時(shí)的，實(shí)踐證明效果也是好的。但是不宜將這一做法作為一項(xiàng)基本制度在立法法中規(guī)定下來。而立法法對(duì)全國人大及其常委會(huì)向地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法授權(quán)不作具體規(guī)定，并不否定對(duì)地方的授權(quán)；實(shí)踐中，根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，全國人大及其常委會(huì)在必要的時(shí)候仍然可以對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)。
立法機(jī)關(guān)經(jīng)過反復(fù)研究，決定在立法法中只對(duì)國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法作出規(guī)定，而不對(duì)地方人大的授權(quán)立法作出特別規(guī)定。主要考慮是：第一，除全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)外的事項(xiàng)，如果沒有制定法律、行政法規(guī)時(shí)，可以先制定地方性法規(guī)。這個(gè)問題立法法中已有規(guī)定。第二，只能制定法律的事項(xiàng)，都是政治、經(jīng)濟(jì)等基本制度，如果制定法律的條件不成熟，可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，因?yàn)楝F(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)的改革已在全國全面推行，由國務(wù)院制定有利于中央對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)，也有利于法制的統(tǒng)一。第三，有的同志提出，有些法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定，不適用了，如50年代制定的城市街道辦事處條例，是否授權(quán)地方可以制定地方性法規(guī)予以變通。如果由于情況的發(fā)展，原來法律、行政法規(guī)的某些規(guī)定不適用了，就應(yīng)當(dāng)對(duì)不適用的法律規(guī)定加以修改和完善，而不是授權(quán)地方可以變通。第四，如果是因?yàn)閭€(gè)別地方特殊情況的需要，可以對(duì)該地方進(jìn)行授權(quán)，但不宜作為一項(xiàng)基本制度確定下來。這有利于國家法制的統(tǒng)一。
四、授權(quán)事項(xiàng)的范圍
國務(wù)院可以獲得授權(quán)的范圍，是全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)尚未制定法律而又可以授權(quán)的事項(xiàng)。具體包括以下幾層含義：1.授權(quán)的范圍是全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。對(duì)于屬于全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍的事項(xiàng)，國務(wù)院無權(quán)制定行政法規(guī)。如果要制定行政法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)取得授權(quán)。2.該事項(xiàng)必須是全國人大及其常委會(huì)尚未制定法律予以調(diào)整的。如果已經(jīng)制定法律，就不須授權(quán)。3.該事項(xiàng)必須是由全國人大及其常委會(huì)制定法律的條件還不成熟。制定法律條件成熟的事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)直接制定法律，也不須授權(quán)。4.該事項(xiàng)必須是急需制定法規(guī)予以調(diào)整的，否則，將影響到國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的一個(gè)方面乃至全部，影響國務(wù)院行政管理工作的順利進(jìn)行。5.該事項(xiàng)必須是可以授權(quán)的。專屬立法權(quán)范圍內(nèi)有些事項(xiàng)在任何情況下都只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律，而不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。
在本法第八條所列舉的專屬立法權(quán)中，絕大多數(shù)已有法律的規(guī)定。比如，在國家主權(quán)方面，已有締結(jié)條約程序法、國防法、兵役法等；在人民政府的產(chǎn)生、組織和職權(quán)方面，已有國務(wù)院組織法和地方組織法；在特別行政區(qū)制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度方面，已有香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的基本法、民族區(qū)域自治法和村委會(huì)組織法、居委會(huì)組織法等；等等。對(duì)于已有法律規(guī)定的事項(xiàng)，全國人大及其常委會(huì)就不須授權(quán)。而對(duì)屬于專屬立法權(quán)尚未制定法律的事項(xiàng)，立法條件已經(jīng)成熟的，全國人大及其常委會(huì)可以立法，而不須授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。因此，國務(wù)院實(shí)際獲得立法授權(quán)的，只能是全國人大及其常委會(huì)專屬立法事項(xiàng)中可以授權(quán)的，沒有法律規(guī)定的，制定法律條件尚不成熟的，又為管理國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活所急需調(diào)整的事項(xiàng)。
除去全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)中已有法律規(guī)定或者制定法律條件成熟而不須授權(quán)的事項(xiàng)外，下列事項(xiàng)不能授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)：1有關(guān)犯罪和刑罰的事項(xiàng)；2對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)；3有關(guān)司法制度的事項(xiàng)等。為什么這些事項(xiàng)不能授權(quán)呢？
第一，在我國，人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級(jí)人大。全國人民代表大會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)集中了全體人民的意志和利益，是全體人民的代表機(jī)關(guān)。因此，有關(guān)全體公民基本權(quán)利和人身自由的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決定。而犯罪與刑罰，涉及公民的基本權(quán)利和自由，其立法權(quán)只能屬于全國人大及其常委會(huì)，不應(yīng)讓渡和轉(zhuǎn)授。
第二，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，也是涉及公民基本權(quán)利和自由的事項(xiàng)，其立法權(quán)也只能專屬于全國人大及其常委會(huì)。雖然刑法已將剝奪政治權(quán)利作為刑罰的一種予以規(guī)定，但是，由于言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、**等政治權(quán)利和自由，是公民的十分重要的權(quán)利，對(duì)公民違法行為剝奪政治權(quán)利的處罰只能由全國人大及其常委會(huì)設(shè)定，任何機(jī)關(guān)都不得擅自設(shè)定剝奪政治權(quán)利的處罰。在實(shí)踐中，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有可能除了刑法規(guī)定的現(xiàn)有犯罪種類以外，還需要對(duì)新的罪名設(shè)定剝奪政治權(quán)利的處罰；在特殊情形下，有可能還需對(duì)某一危害社會(huì)但又不足以構(gòu)成犯罪的行為規(guī)定剝奪政治權(quán)利的處罰，但是，這種處罰的設(shè)定權(quán)只能專屬于全國人大及其常委會(huì)，而不得授予其他任何機(jī)關(guān)。
雖然刑事訴訟法、民事訴訟法、治安管理處罰條例以及行政處罰法等法律對(duì)有關(guān)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)已作出規(guī)定，但是，同樣地，基于公民人身自由權(quán)利的特殊性，又由于在實(shí)踐中，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，有可能需要規(guī)定新的限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，因而這一權(quán)力也只能由全國人大及其常委會(huì)行使，而不能授權(quán)。
第三，對(duì)有關(guān)司法制度事項(xiàng)的立法，全國人大及其常委會(huì)不得進(jìn)行授權(quán)。司法制度包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是有關(guān)司法機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)方面的制度。包括人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制度，以及公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)在司法程序中的偵查制度。二是有關(guān)訴訟的制度。包括刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序中訴訟原則、訴訟法律關(guān)系、偵查制度、起訴制度、證據(jù)制度、辯護(hù)制度、審判制度、法律監(jiān)督制度和執(zhí)行制度等內(nèi)容。由于人民法院、人民檢察院都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，在行使職權(quán)方面，人民政府與人民法院和人民檢察院之間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、管理和被管理的關(guān)系；也由于國家的偵查、審判和檢察工作直接體現(xiàn)了社會(huì)的正義和公道，與全體公民的基本權(quán)利和自由密切相關(guān)，因此，有關(guān)人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)制度，有關(guān)公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)與訴訟程序相關(guān)的職權(quán)制度，以及訴訟程序中各項(xiàng)制度的事項(xiàng)，只能由全國人大及其常委會(huì)制定法律予以規(guī)范，而不得進(jìn)行授權(quán)。