第十條 授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。
被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。
被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。
【釋義】本條是關(guān)于授權(quán)規(guī)則的規(guī)定。
一、授權(quán)決定的特點(diǎn)
改革開放20年來，全國(guó)人大及其常委會(huì)共作出過8次決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)立法。除了1983年、1984年、1985年先后三次對(duì)國(guó)務(wù)院作出的授權(quán)外，全國(guó)人大及其常委會(huì)還先后五次作出決定，對(duì)地方進(jìn)行授權(quán)：一是，1981年11月26日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過決議，授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。二是，1988年4月13日，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。三是，1992年7月1日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)作出決定，授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。四是，1994年3月22日，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議作出決定，授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。五是，1996年3月17日，八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議作出決定，授權(quán)汕頭和珠海市人大及其常委會(huì)分別制定法規(guī)，在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。
從目前的實(shí)踐來看，全國(guó)人大及其常委會(huì)的8次授權(quán)，是通過兩種方式進(jìn)行的：一是以決議方式授權(quán)；二是直接以決定方式授權(quán)。但這些決議和決定的法律意義是相同的，都是權(quán)力機(jī)關(guān)作出的授權(quán)決定。
從全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的上述授權(quán)決定來看，在授權(quán)主體上，既有全國(guó)人大常委會(huì)作出的，也有由全國(guó)人大直接作出的；在授權(quán)對(duì)象上，既有對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，也有對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)的授權(quán)；在授權(quán)范圍上，既有比較具體的規(guī)定，也有比較寬泛的規(guī)定?？梢?，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的授權(quán)決定具有較大的靈活性，但有一點(diǎn)是共同的，即這些授權(quán)決定都是根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，并且在制定法律的條件尚不成熟的情況下作出的。因此，立法法針對(duì)授權(quán)立法的實(shí)際情況和問題作出規(guī)范，規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的、范圍。
二、授權(quán)目的和范圍
(一)授權(quán)目的
授權(quán)目的是指授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)作出立法授權(quán)的宗旨。授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)目的作出授權(quán)決定，被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)目的進(jìn)行立法。
從全國(guó)人大及其常委會(huì)的歷次授權(quán)來看，授權(quán)的目的都是明確的，但是，明確授權(quán)目的的方式有所不同。有的在授權(quán)決定中開宗明義明確授權(quán)目的。比如，1985年六屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定中，就明確了這一授權(quán)的目的是“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的順利進(jìn)行?！?BR> 有的在授權(quán)決定中雖然沒有直接明確授權(quán)的目的，但是，由于授權(quán)決定是根據(jù)國(guó)務(wù)院、其他機(jī)關(guān)或者全國(guó)人大代表提出的議案作出的，而授權(quán)目的在議案中或者對(duì)議案所作的說明中是明確的，因而提請(qǐng)授權(quán)的目的實(shí)質(zhì)上就是授權(quán)決定的目的。比如，1992年七屆全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定中雖然沒有直接明確授權(quán)目的，但是，國(guó)務(wù)院在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)的議案中，已提出了授權(quán)的目的，即“為了加快經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)一步實(shí)施對(duì)外開放政策和發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)?！痹俦热纾?994年，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議作出授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定中也未直接明確授權(quán)的目的，但這一決定是根據(jù)福建省袁啟彤等36名全國(guó)人大代表提出的議案作出的，該議案以及全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大審議的說明中，對(duì)提請(qǐng)授權(quán)的目的都有具體明確的表述。
(二)授權(quán)范圍
授權(quán)范圍是指授權(quán)機(jī)關(guān)允許被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)的范圍。授權(quán)范圍是由授權(quán)目的決定的。比如，1984年全國(guó)人大常委會(huì)適應(yīng)國(guó)家工商稅制改革的需要，決定在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制兩個(gè)方面授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)條例草案。再比如，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際需要作出的。設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的，是為了使這些特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面先行一步，發(fā)揮窗口和試驗(yàn)田的作用。因而，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)的范圍就應(yīng)當(dāng)限于特區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的事項(xiàng)。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)范圍，都是允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要”制定特區(qū)法規(guī)。有關(guān)“具體情況和實(shí)際需要”的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)之內(nèi)，其內(nèi)容是把國(guó)家給經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策具體化，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面制定具體的措施和辦法。
根據(jù)立法法的規(guī)定，今后作出授權(quán)決定，授權(quán)目的和范圍都要在授權(quán)決定中予以明確。這樣規(guī)定，將更有利于全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中對(duì)立法授權(quán)的基本要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，有利于促進(jìn)被授權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍進(jìn)行立法，有利于加強(qiáng)授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的監(jiān)督。
三、被授權(quán)主體責(zé)任
為解決授權(quán)立法中存在的問題，本條明確規(guī)定了被授權(quán)主體行使被授予的權(quán)力的規(guī)則：
(一)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使權(quán)力
全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的幾次授權(quán)，作用和效果是好的。但是，在被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些不按授權(quán)目的和范圍制定法規(guī)的情況。這就削弱了授權(quán)立法的應(yīng)有作用。為解決授權(quán)立法中存在的問題，本條在規(guī)定授權(quán)機(jī)關(guān)作出授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的和范圍的同時(shí)，也明確規(guī)定，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和授權(quán)范圍行使被授予的權(quán)力。
(二)被授權(quán)機(jī)關(guān)不得進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)
全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)某一機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，是根據(jù)該機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)行使權(quán)力的具體情況和實(shí)際需要作出的，目的是為解決某一方面或者某一地區(qū)的特殊問題。因此，授權(quán)的效力也僅指向該機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)。被授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于被授權(quán)的事項(xiàng)，只能按照授權(quán)的決定去認(rèn)真行使，而無(wú)權(quán)將授權(quán)事項(xiàng)再轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)。如果被授權(quán)機(jī)關(guān)不需要該項(xiàng)權(quán)力或者無(wú)力行使該項(xiàng)權(quán)力，可以向授權(quán)機(jī)關(guān)提出，由授權(quán)機(jī)關(guān)決定收回該項(xiàng)權(quán)力或者改授給其他需要該項(xiàng)權(quán)力和有能力行使該項(xiàng)權(quán)力的機(jī)關(guān)。
被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)，包括：國(guó)務(wù)院不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給國(guó)務(wù)院所屬部門、地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府；地方人大及其常委會(huì)不得以任何方式將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給同級(jí)人民政府，以及它的下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府。
被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。
被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。
【釋義】本條是關(guān)于授權(quán)規(guī)則的規(guī)定。
一、授權(quán)決定的特點(diǎn)
改革開放20年來，全國(guó)人大及其常委會(huì)共作出過8次決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)立法。除了1983年、1984年、1985年先后三次對(duì)國(guó)務(wù)院作出的授權(quán)外，全國(guó)人大及其常委會(huì)還先后五次作出決定，對(duì)地方進(jìn)行授權(quán)：一是，1981年11月26日，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過決議，授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。二是，1988年4月13日，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。三是，1992年7月1日，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)作出決定，授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。四是，1994年3月22日，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議作出決定，授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。五是，1996年3月17日，八屆全國(guó)人大第四次會(huì)議作出決定，授權(quán)汕頭和珠海市人大及其常委會(huì)分別制定法規(guī)，在各自的經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。
從目前的實(shí)踐來看，全國(guó)人大及其常委會(huì)的8次授權(quán)，是通過兩種方式進(jìn)行的：一是以決議方式授權(quán)；二是直接以決定方式授權(quán)。但這些決議和決定的法律意義是相同的，都是權(quán)力機(jī)關(guān)作出的授權(quán)決定。
從全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的上述授權(quán)決定來看，在授權(quán)主體上，既有全國(guó)人大常委會(huì)作出的，也有由全國(guó)人大直接作出的；在授權(quán)對(duì)象上，既有對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，也有對(duì)省級(jí)人大及其常委會(huì)或者經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)的授權(quán)；在授權(quán)范圍上，既有比較具體的規(guī)定，也有比較寬泛的規(guī)定?？梢?，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的授權(quán)決定具有較大的靈活性，但有一點(diǎn)是共同的，即這些授權(quán)決定都是根據(jù)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的具體情況和實(shí)際需要，并且在制定法律的條件尚不成熟的情況下作出的。因此，立法法針對(duì)授權(quán)立法的實(shí)際情況和問題作出規(guī)范，規(guī)定授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的、范圍。
二、授權(quán)目的和范圍
(一)授權(quán)目的
授權(quán)目的是指授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)作出立法授權(quán)的宗旨。授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)目的作出授權(quán)決定，被授權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)目的進(jìn)行立法。
從全國(guó)人大及其常委會(huì)的歷次授權(quán)來看，授權(quán)的目的都是明確的，但是，明確授權(quán)目的的方式有所不同。有的在授權(quán)決定中開宗明義明確授權(quán)目的。比如，1985年六屆全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定中，就明確了這一授權(quán)的目的是“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的順利進(jìn)行?！?BR> 有的在授權(quán)決定中雖然沒有直接明確授權(quán)的目的，但是，由于授權(quán)決定是根據(jù)國(guó)務(wù)院、其他機(jī)關(guān)或者全國(guó)人大代表提出的議案作出的，而授權(quán)目的在議案中或者對(duì)議案所作的說明中是明確的，因而提請(qǐng)授權(quán)的目的實(shí)質(zhì)上就是授權(quán)決定的目的。比如，1992年七屆全國(guó)人大常委會(huì)作出授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定中雖然沒有直接明確授權(quán)目的，但是，國(guó)務(wù)院在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)的議案中，已提出了授權(quán)的目的，即“為了加快經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)一步實(shí)施對(duì)外開放政策和發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)?！痹俦热纾?994年，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議作出授權(quán)廈門市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定中也未直接明確授權(quán)的目的，但這一決定是根據(jù)福建省袁啟彤等36名全國(guó)人大代表提出的議案作出的，該議案以及全國(guó)人大法律委員會(huì)提請(qǐng)全國(guó)人大審議的說明中，對(duì)提請(qǐng)授權(quán)的目的都有具體明確的表述。
(二)授權(quán)范圍
授權(quán)范圍是指授權(quán)機(jī)關(guān)允許被授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)的范圍。授權(quán)范圍是由授權(quán)目的決定的。比如，1984年全國(guó)人大常委會(huì)適應(yīng)國(guó)家工商稅制改革的需要，決定在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制兩個(gè)方面授權(quán)國(guó)務(wù)院制定有關(guān)條例草案。再比如，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際需要作出的。設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的，是為了使這些特區(qū)在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面先行一步，發(fā)揮窗口和試驗(yàn)田的作用。因而，授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī)的范圍就應(yīng)當(dāng)限于特區(qū)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面的事項(xiàng)。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)幾個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)范圍，都是允許經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)“根據(jù)具體情況和實(shí)際需要”制定特區(qū)法規(guī)。有關(guān)“具體情況和實(shí)際需要”的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)之內(nèi)，其內(nèi)容是把國(guó)家給經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策具體化，在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面制定具體的措施和辦法。
根據(jù)立法法的規(guī)定，今后作出授權(quán)決定，授權(quán)目的和范圍都要在授權(quán)決定中予以明確。這樣規(guī)定，將更有利于全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中對(duì)立法授權(quán)的基本要素進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，有利于促進(jìn)被授權(quán)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍進(jìn)行立法，有利于加強(qiáng)授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)被授權(quán)機(jī)關(guān)立法活動(dòng)的監(jiān)督。
三、被授權(quán)主體責(zé)任
為解決授權(quán)立法中存在的問題，本條明確規(guī)定了被授權(quán)主體行使被授予的權(quán)力的規(guī)則：
(一)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使權(quán)力
全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的幾次授權(quán)，作用和效果是好的。但是，在被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些不按授權(quán)目的和范圍制定法規(guī)的情況。這就削弱了授權(quán)立法的應(yīng)有作用。為解決授權(quán)立法中存在的問題，本條在規(guī)定授權(quán)機(jī)關(guān)作出授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)目的和范圍的同時(shí)，也明確規(guī)定，授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和授權(quán)范圍行使被授予的權(quán)力。
(二)被授權(quán)機(jī)關(guān)不得進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)
全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)某一機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán)，是根據(jù)該機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)行使權(quán)力的具體情況和實(shí)際需要作出的，目的是為解決某一方面或者某一地區(qū)的特殊問題。因此，授權(quán)的效力也僅指向該機(jī)關(guān)而非其他機(jī)關(guān)。被授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于被授權(quán)的事項(xiàng)，只能按照授權(quán)的決定去認(rèn)真行使，而無(wú)權(quán)將授權(quán)事項(xiàng)再轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)。如果被授權(quán)機(jī)關(guān)不需要該項(xiàng)權(quán)力或者無(wú)力行使該項(xiàng)權(quán)力，可以向授權(quán)機(jī)關(guān)提出，由授權(quán)機(jī)關(guān)決定收回該項(xiàng)權(quán)力或者改授給其他需要該項(xiàng)權(quán)力和有能力行使該項(xiàng)權(quán)力的機(jī)關(guān)。
被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)，包括：國(guó)務(wù)院不得將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給國(guó)務(wù)院所屬部門、地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府；地方人大及其常委會(huì)不得以任何方式將被授予的權(quán)力轉(zhuǎn)授給同級(jí)人民政府，以及它的下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或者人民政府。