第四十三條 任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
「釋義」 本條規(guī)定了進(jìn)行建設(shè)申請使用土地的原則。
一、本條包括三個方面的內(nèi)容，一是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；二是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅使用本集體所有土地的，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有土地的可以使用農(nóng)民集體所有的土地；三是本條所指國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
二、任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。我國實行的是土地的社會主義公有制，即國家所有和農(nóng)民集體所有兩種所有制，按照規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，隨著城市建設(shè)的擴(kuò)張，可以將原集體所有的土地由縣、市人民政府報省級以上人民政府批準(zhǔn)后征為國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。今后要求單位和個人建設(shè)申請使用國有土地，實際是要求申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的土地，如原是農(nóng)民集體土地，可先由縣、市人民政府報經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)后，統(tǒng)一征為國家所有。主要基于以下幾點：1.我國人多地少、土地資源相對不足的國情要求我們的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)走集約利用的道路。改變過去分散、粗放的土地利用方式，實行集中、集約利用的方式供應(yīng)土地，由地方人民政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以提高土地利用率，保持國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。
2.有利于改善生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高人民生活的質(zhì)量。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他污染企業(yè)的分散建設(shè)給生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，實行統(tǒng)一建設(shè)，可以有利于污水和廢棄物的統(tǒng)一治理，防止環(huán)境污染。
3.有利于發(fā)揮企業(yè)的集聚效益。對工業(yè)企業(yè)等實行集中布局，可以統(tǒng)一供電、供水和實行統(tǒng)一配套建設(shè)，降低工業(yè)企業(yè)的成本，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
三、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地，可以使用農(nóng)民集體所有的土地。這規(guī)定了今后經(jīng)過批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有土地的三類建設(shè)。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)使用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地，村辦企業(yè)使用本村集體所有的土地。村民組辦企業(yè)使用本村民組集體所有的土地。這就規(guī)定，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)不能使用村或村民組所有的土地，村辦企業(yè)也不能使用村民組所有的土地。但是，村或村民組可以用本集體所有的土地與其他單位和個人聯(lián)辦企業(yè)。除此之外，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)申請使用國有建設(shè)用地。
2.農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。即村民建住宅使用本鄉(xiāng)或本村、村民組所有的土地，村民不能申請其他鄉(xiāng)或村、村民組所有的土地。城市居民也不得到農(nóng)村申請使用農(nóng)民集體所有土地建設(shè)住宅。這既保證了農(nóng)村宅基地屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，又防止利用申請宅基地搞別墅，搞房地產(chǎn)。除上述規(guī)定外，建住宅也應(yīng)當(dāng)申請使用國有土地，或購買城市統(tǒng)一建設(shè)的住宅。
3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有的土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施包括：鄉(xiāng)村級道路、鄉(xiāng)村級行政辦公、農(nóng)技推廣、供水排水、電力、電訊、公安、郵電等行政辦公、文化科學(xué)、生產(chǎn)服務(wù)和共用事業(yè)設(shè)施，公益事業(yè)包括學(xué)校、幼兒園、托兒所、醫(yī)院（所）、敬老院等教育、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施。這些設(shè)施無論是使用本集體所有，還是其他集體所有的土地，經(jīng)過批準(zhǔn)都是允許的。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)可以使用村或村民組集體所有的土地，村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用村民組或其他村農(nóng)民集體所有的土地。
四、本法所稱國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。國家所有的土地是指土地的所有權(quán)已經(jīng)屬于國家的土地，包括：城市市區(qū)的土地，國營農(nóng)場的土地，城市市區(qū)外能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施及其他建設(shè)項目使用的國有土地，國有荒山、荒灘、荒地等，國有林地，國有草地及其他未依法確定給農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)民集體所有的土地是指農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的之外的土地，包括鄉(xiāng)、村和村民組所有的土地、農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山，農(nóng)民承包的除規(guī)定為國家所有的耕地、林地、草地等。國家依法征用了農(nóng)民集體所有的土地，土地的所有權(quán)歸國家，也就成為國家所有的土地。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定。
一、本條包括四個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；二是建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限；三是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限；四、其他建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限。
二、建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設(shè)的內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟(jì)國家控制建設(shè)用地增長，保護(hù)農(nóng)用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依據(jù)：1.土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但是，本法又規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準(zhǔn)能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準(zhǔn)項目用地，后修改規(guī)劃。
2.土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計劃控制指標(biāo)范圍之內(nèi)，不得超計劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
3.建設(shè)用地供應(yīng)政策。國家通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，不但有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)用地政策將由國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設(shè)的項目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設(shè)用地供應(yīng)不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設(shè)項目用地，使建設(shè)用地供應(yīng)政策對國家經(jīng)濟(jì)起到調(diào)控的輔助作用。
三、建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限。修改《土地管理法》對建設(shè)用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項目供地改為實行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設(shè)項目，必須在城市建設(shè)用地規(guī)模之外選址、并單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行由國務(wù)院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：1.國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目，包括按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報告，并且在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項目。由國務(wù)院和國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準(zhǔn)建設(shè)的軍事項目的用地。雖然經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)但在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設(shè)的將按城市建設(shè)統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
2.按照基本建設(shè)的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機(jī)場、水利、礦山等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外單獨選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。
3.建設(shè)項目同時需占用城市建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)和城市建設(shè)用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照建設(shè)目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設(shè)項目的批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的。
四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照規(guī)定，其批準(zhǔn)權(quán)限為：1.直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務(wù)院指定的其他城市的城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。
2.除上述城市之外的其他城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府批準(zhǔn)。
3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州批準(zhǔn)。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限相一致。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按土地利用年度計劃分批次批準(zhǔn)，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不必按照建設(shè)項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設(shè)項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，不再需要報省級以上人民政府批準(zhǔn)。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應(yīng)對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應(yīng)方式，利用市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。
五、其他建設(shè)項目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。其主要有：1.省級以下人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告或批準(zhǔn)建設(shè)的項目，包括地區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的項目。
2.省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的除道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以外，又確需在城市建設(shè)用地規(guī)模之外建設(shè)并單獨選址的項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。
第四十五條 征用下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。
征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。
征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。
「釋義」 本條是關(guān)于征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限和征用土地與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批之間的關(guān)系的規(guī)定。
一、關(guān)于征用土地的概念，《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！痹锻恋毓芾矸ā泛?982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地。”同時規(guī)定了征用土地要經(jīng)過審批，要給原農(nóng)民集體予以補(bǔ)償，對造成的剩余勞動力予以安置。本次修改《土地管理法》時未對征地的目的作具體規(guī)定，主要是因為情況比較復(fù)雜。難以準(zhǔn)確界定。
我們認(rèn)為，征用土地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐膹?qiáng)制手段。要實行征用土地，必須具備以下幾個條件。首先，征地是一種政府行為，是政府的專有權(quán)力，其他任何單位和個人都沒有征地權(quán)；第二，必須依法取得批準(zhǔn)；第三，必須依法對被征地單位進(jìn)行補(bǔ)償；第四，被征地單位必須服從，不得阻撓征地；第五，征地行為必須向社會公開，接受社會的監(jiān)督。特別是征地方案的公告和公開，這是《土地管理法》修改中針對目前各地征用土地的透明度差，侵害農(nóng)民利益等行為而新設(shè)的內(nèi)容。
征用土地是世界各國政府取得土地的常用辦法，但在土地私有制國家里，征用土地的含義與我國有所不同，即表現(xiàn)為一種強(qiáng)制購買權(quán)，只有在正常收買無法取得土地時再動用征用權(quán)。其特點：一是只有為了公共目的，可以征用，非公共目的，不得動用征用權(quán)；二是必須經(jīng)過一定的程序，有的還需議會批準(zhǔn)；三是必須是政府投資或政府投資為主的項目，也有一些教會、學(xué)校等建設(shè)可以征用土地；四是按市價予以補(bǔ)償。
我國實行的是土地的社會主義公有制，即國家所有和農(nóng)民集體所有，并規(guī)定土地不能買賣，征用土地是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并為各項建設(shè)提供國有土地的途徑。按目前的規(guī)定征用土地情況可分為兩類，一類是城市建設(shè)需要占用農(nóng)民集體所有的土地，另一類是城市外能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等項目建設(shè)占用集體土地的，國家將要為其辦理征用土地手續(xù)。
二、征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地應(yīng)由國家管理，在實行土地用途管制條件下上收征地審批權(quán)，實行征用土地由國務(wù)院和省兩級政府審批的原則，對征用土地的審批權(quán)進(jìn)行了合理劃分。根據(jù)本條規(guī)定：1.國務(wù)院對征用土地的批準(zhǔn)權(quán)為：（1）基本農(nóng)田，即依照土地利用總體規(guī)劃和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，禁止占用的耕地。取消了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定的省級人民政府征用500畝基本農(nóng)田的審批權(quán)。將所有占用基本農(nóng)田都由國務(wù)院批準(zhǔn)，主要是為了切實加強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)，禁止一般性項目和城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用基本農(nóng)田。對于一些國家重點建設(shè)項目，確實無法避開而必須占用基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，并按規(guī)定重新補(bǔ)劃基本農(nóng)田。這是嚴(yán)格管理基本農(nóng)田的主要措施。
（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的。比原規(guī)定占用耕地1000畝（66.7公頃）的批準(zhǔn)權(quán)縮小了近一半。這里不包括同時征用基本農(nóng)田的行為。
（3）其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時也包括征用耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項之和超過70公頃的，即只要征用土地的總面積超過70公頃，都必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。
2.省級人民政府對征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限為：基本農(nóng)田以外的耕地35公頃以下的，其他土地70公頃以下的，包括基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地之和不足70公頃的。
與原《土地管理法》相比：1.取消了設(shè)區(qū)的市（自治州）、縣（市）對征用土地的審批權(quán)，即原縣政府有耕地3畝以下，其他土地10畝以下的審批權(quán)，市（地、州）政府的審批權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
2.上收了征地審批權(quán)。原省級人民政府有批準(zhǔn)基本農(nóng)田500畝、耕地1000畝和其他土地2000畝的審批權(quán)，現(xiàn)取消了省級政府批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田的權(quán)力，其他耕地和其他土地的審批權(quán)減少了一半。
三、征用農(nóng)用地的、應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。新法確立了土地用途管制制度，對任何建設(shè)使用農(nóng)用地的都必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃的可以批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，對不符合土地利用規(guī)劃、計劃的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。征用農(nóng)用地也不例外，也應(yīng)當(dāng)符合土地用途管制制度的要求。如果是征用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地或未利用土地，則可以直接辦理征用土地手續(xù)。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。這包括按《土地管理法》第四十四條規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在國務(wù)院的省級人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目用地，直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上城市，國務(wù)院指定的其他城市統(tǒng)一開發(fā)的建設(shè)用地，這些用地不管征地批準(zhǔn)權(quán)是國務(wù)院，還是省級人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時，同時批準(zhǔn)征用土地，不需另行報批。這樣可以簡化手續(xù)，提高辦事效率，減輕基層政府和建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)。因此，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)同時報送征用土地所需報送的有關(guān)材料，符合征用土地的要求，使手續(xù)簡化。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)和征用土地的批準(zhǔn)權(quán)都屬于省級人民政府的，省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征用土地審批的要求，同時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地審批手續(xù)，一般不要分兩次辦理以減少手續(xù)。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在省級人民政府，征地審批權(quán)在國務(wù)院的，應(yīng)當(dāng)由省級人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的有關(guān)文件，隨同征地申報材料同時報國務(wù)院，由國務(wù)院根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件，決定是否批準(zhǔn)征用土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地將在國務(wù)院批準(zhǔn)征用土地后組織實施。
第四十六條 國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以土地方人民政府予以公告并組織實施。
被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 「釋義」 本條是關(guān)于征用土地方案實施的規(guī)定。
一、國家征用土地，依照法定程序批準(zhǔn)。征用土地是一種國家行為，只有國家為了公共目的需要，才可以對農(nóng)民集體所有的土地實行征用，由縣級以上人民政府代表國家行使征用土地的權(quán)力。國家是征用土地的主體，其他任何單位和個人都無權(quán)征用土地根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地不得買賣，單位和個人也不能收買土地。
根據(jù)本法的規(guī)定，征用土地應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府?dāng)M訂征用土地方案，經(jīng)省級以上人民政府土地行政主管部門審查后，報省級以上人民政府批準(zhǔn)。報批時，必須有建設(shè)單位的用地申請，或城市建設(shè)用地開發(fā)方案、有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃指標(biāo)等，征用耕地的，還應(yīng)當(dāng)有耕地補(bǔ)充方案。具備了申請征用土地的條件，并按照規(guī)定的程序呈報，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府方可批準(zhǔn)征用土地。征用土地批準(zhǔn)后，批準(zhǔn)征地的人民政府的同級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時通知申請征地的縣、市人民政府，以便及時組織實施。
二、縣級以土地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征用土地方案予以公告，并組織實施?？h級以土地方人民政府征用土地的實施機(jī)關(guān)，包括縣（市）人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州和省級人民政府，但一般不是由人民政府直接實施，而是由地方人民政府的土地行政主管部門直接組織實施，辦理實施征地方案的具體工作，確定征用土地補(bǔ)償?shù)木唧w方案。
批準(zhǔn)征用土地的方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地的當(dāng)?shù)赜枰怨?。這是本法對征用土地程序的改革，增加了征地的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督。主要解決征地工作中存在的農(nóng)民集體的土地被征用了，但農(nóng)民并不知道為什么要征用，征用土地的具體范圍和征用后的用途是否經(jīng)依法批準(zhǔn)等問題。通過公告的辦法，可以使農(nóng)民了解征用土地的范圍，征用的目的，征用土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等，取得農(nóng)民對國家征用土地的支持和諒解，并反映農(nóng)民的合理意見，保護(hù)他們應(yīng)得到的利益。
征用土地公告的內(nèi)容包括：征用土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、征用土地的目的及用途、征用土地的范圍和面積、征用土地的補(bǔ)償辦法、原土地所有權(quán)人及使用權(quán)人等。公告的辦法可以根據(jù)各地的不同情況決定，可以采用張貼公告的辦法，也可采用廣播、報紙、電視等工具予以公告。總之要通過公告的辦法使被征用土地單位和農(nóng)民知道自己的土地已被征用，征用后的用途及自己將得到哪些方面的補(bǔ)償或安置等，取得農(nóng)民對征用土地的支持，防止征用土地中發(fā)生的侵害農(nóng)民利益的行為，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到保護(hù)。
三、被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。被征用土地的所有?quán)人包括該土地所涉及到的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)?shù)酵恋匦姓鞴懿块T登記。土地的使用權(quán)，包括現(xiàn)土地的使用權(quán)人、如農(nóng)民宅基地的土地使用者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他建設(shè)用地的使用權(quán)人，也包括以其他方式取得土地使用權(quán)的，對耕地、林地、草原等取得承包經(jīng)營權(quán)的，都應(yīng)當(dāng)辦理土地補(bǔ)償?shù)怯?。?dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人提供的證書對土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行核實。防止造成重復(fù)或遺漏，對土地權(quán)屬有糾紛的，應(yīng)先對土地權(quán)屬糾紛進(jìn)行處理，后確定補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 征地補(bǔ)償?shù)怯浭怯邢奁诘摹１痉ㄎ磳φ鞯匮a(bǔ)償?shù)怯浀钠谙拮鞒雒鞔_的規(guī)定，主要由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)征地補(bǔ)償?shù)怯浌ぷ鞯膶嶋H需要確定。如征地范圍大，涉及的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人較多，則可長一些，如果征地范圍小，涉及的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人較少則可規(guī)定得短一些?？傊?，要使所有的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人都能在規(guī)定的期限內(nèi)辦理完土地補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 征地補(bǔ)償?shù)怯洃?yīng)當(dāng)持土地權(quán)屬證書。包括集體土地所有權(quán)證、集體土地使用權(quán)證，以有償使用方式取得土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)持土地有償使用合同或承包經(jīng)營合同的附本辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??？傊?，要有能證明土地所有權(quán)、使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的法律文件。
征地補(bǔ)償?shù)怯洺龑ν恋厮袡?quán)、使用權(quán)登記外，還應(yīng)當(dāng)對被征用土地上的地上物進(jìn)行清點，并依法進(jìn)行登記。包括因征地而受到破壞的其他土地上的設(shè)施也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，以便能確定恢復(fù)或補(bǔ)償?shù)霓k法。
四、總之，征用土地的公告和征地補(bǔ)償?shù)怯浭潜痉ㄐ薷闹写_立的新的制度，主要是提高征地的透明度，實行辦事制度公開，防止侵害農(nóng)民的利益，以使征地公平、公正。
第四十七條 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。
征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征用耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費，不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
征用其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于征用土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。
一、關(guān)于確定征用土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在修改《土地管理法》過程中，都普遍反映，原《土地管理法》在征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定上存在兩個明顯的缺陷；一是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，二是實際工作中難以操作。因此，曾經(jīng)建議征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院規(guī)定，或由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)各地的實際情況規(guī)定、經(jīng)過反復(fù)研究認(rèn)為：一是征地是一種國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的一種義務(wù)，不是農(nóng)民向國家賣地；國家征用土地再出讓時，決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。二是征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。根據(jù)以上兩條，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，而對補(bǔ)償?shù)脑瓌t和方法未作修改。
二、征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法不因征用土地之后的用途的改變而改變。而是按照土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額。原來是耕地的按耕地的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，原來是林地的按林地補(bǔ)償，原來是未利用的荒山、荒地沒有收益的，原則上不予補(bǔ)償。對地上物補(bǔ)償和拆遷也是一樣，征用土地之前的地上物予以補(bǔ)償，征用之后新增的地上物原則上不予補(bǔ)償。對人員安置也是如此，對征用土地之前土地的使用者或承包經(jīng)營者的人員予以安置，而對征用之后新增的人口或勞動力將不予以考慮。這是征用土地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。
三、征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費。
1.土地補(bǔ)償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投人和收益造成損失的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)膶ο蟀ㄍ恋厮袡?quán)人和使用權(quán)人。征用耕地的土地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)為被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，比原《土地管理法》規(guī)定的三至六倍有所提高，至于前三年平均年產(chǎn)值的計算方法與原《土地管理法》基本相同。
2.安置補(bǔ)助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費用。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。就目前來講；主要安置的應(yīng)當(dāng)是耕地的土地使用者或承包經(jīng)營者，因征地使之終止了土地承包經(jīng)營合同或土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)由國家予以安置或發(fā)給安置補(bǔ)助費。其安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，即按人均耕地產(chǎn)值的四至六倍。與原《土地管理法》相比，計算上有所區(qū)別，原規(guī)定為每個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費為年平均畝產(chǎn)值的二至三倍，新法為人均耕地的四至六倍，與人均耕地的多少有直接關(guān)系。安置補(bǔ)助費主要用于征用土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費就應(yīng)該歸誰。如果是農(nóng)民自謀職業(yè)或自行安置的，安置補(bǔ)助費就應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民個人所有。每公頃征用耕地的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由原來的前三年平均年產(chǎn)值的十倍調(diào)整到十五倍。
3.地上物的補(bǔ)償費，包括地土地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地土地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費用，被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市在制定土地管理法實施辦法時將予以明確規(guī)定。
4.青苗補(bǔ)償費，是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。青苗補(bǔ)償費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般根據(jù)農(nóng)作物的生長期按一季的產(chǎn)值予以計算，或按一季作物產(chǎn)值的一定比例予以補(bǔ)償。具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
四、征用其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，包括征用耕地之外其他土地，如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。其具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。一般也應(yīng)當(dāng)按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計算，有一些很難計算平均年產(chǎn)值的，則可以參照相似的土地確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市將在制定土地管理法實施辦法時作出具體的規(guī)定，或?qū)ｉT作出規(guī)定。
五、征用城市郊區(qū)的菜地，除按本法的規(guī)定繳納土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費外，還應(yīng)當(dāng)繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。這主要是為穩(wěn)定城市郊區(qū)菜地面積，保證城市蔬菜供應(yīng)，加強(qiáng)新菜地建設(shè)所采取的一項措施。關(guān)于征用菜地繳納新菜地開發(fā)基金的辦法，國務(wù)院有關(guān)部門已作出規(guī)定，按城市規(guī)模的大小，確定不同的收取標(biāo)準(zhǔn)。每征用1畝城市郊區(qū)菜地，城市人口100萬以上，繳納7000—10000元，城市人口 50—100萬的市繳納5000—7000元，50萬人口以下的市繳納3000—5000元。新菜田建設(shè)基金由城市人民政府收取，用于本市城市郊區(qū)菜地的開發(fā)建設(shè)。
六、征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費之標(biāo)準(zhǔn)。按照本法的征地補(bǔ)償原則為保證被征用土地單位的農(nóng)民不因土地征用而降低生活水平。因此，本條第六款又規(guī)定，依據(jù)本條第二款的規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費不能保證被征地單位農(nóng)民的原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。兩項之和可以達(dá)到被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。據(jù)測算，一般情況下如達(dá)到30倍，即相當(dāng)于30年的產(chǎn)值，保證農(nóng)民的生活水平是完全可能的。再者，目前農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)為30年。如果不考慮物價上漲和增產(chǎn)因素。30年的產(chǎn)值也就相當(dāng)于土地承包期30年的全部產(chǎn)值。
七、新《土地管理法》還對征地補(bǔ)償作出了特別規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)。”這就意味著根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，國務(wù)院有權(quán)提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，不再需要經(jīng)過人大常委會的立法。
八、根據(jù)調(diào)整征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)的原則，這里需要說明的是：第一，征地仍是國家行為，而不是土地的買賣。因此，各省、自治區(qū)。直轄市可以根據(jù)新《土地管理法》確定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)制定更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施征地行為時，也應(yīng)由政府按照《土地管理法》的規(guī)定確定具體的補(bǔ)償辦法，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價”補(bǔ)償。支付的費用仍然是補(bǔ)償或補(bǔ)助性質(zhì)的，而不是完全的地價，不能根據(jù)土地使用權(quán)出讓價格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補(bǔ)償和采取各項安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。第三，征地補(bǔ)償?shù)霓k法沒有政變，應(yīng)當(dāng)按原辦法管理和使用好征地費。即土地補(bǔ)償費是給予土地所有者和使用者因投入而造成損失的補(bǔ)償，應(yīng)屬于土地所有者和使用者所有。安置補(bǔ)助費是用于被征地單位群眾的生活安置的，應(yīng)當(dāng)用于被征用土地的使用者或承包經(jīng)營者的生產(chǎn)、生活安置。地上物、青苗等補(bǔ)償費屬于地上物、青苗的所有者所有。
第四十八條 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。
「釋義」 本條是關(guān)于征地補(bǔ)償安置公告的規(guī)定。
一、征地補(bǔ)償?shù)姆桨赴ǎ赫饔猛恋氐拿娣e、范圍、地類、土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人），征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體計算辦法，補(bǔ)償?shù)目傎M用和每個土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的補(bǔ)償費的數(shù)額；地上附著物的種類、數(shù)量、補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和地上物所有權(quán)人補(bǔ)償費的數(shù)額，青苗補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和每個土地使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人）應(yīng)得的補(bǔ)償費數(shù)額，及其各項費用的支付辦法等。征地后農(nóng)業(yè)人口的安置方案，包括征地安置農(nóng)業(yè)人口的計算辦法和安置者的姓名、安置的方式和安置方案的實施步驟和組織實施的單位等。具體方案由當(dāng)?shù)乜h、市人民政府土地行政主管部門經(jīng)過調(diào)查、核實后與有關(guān)單位協(xié)商制訂。
二、地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償和安置方案在當(dāng)?shù)赜枰怨?。公告的方式?yīng)當(dāng)使被征地單位的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都能了解征地補(bǔ)償和安置方案的具體內(nèi)容。公告的內(nèi)容要具體、詳細(xì)，使征用土地涉及到的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人都能明白征用土地對自己造成的影響和得到的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臄?shù)量。對政府確定的方案有異議的可以提出意見和要求。
三、有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。因征地的補(bǔ)償和安置直接涉及到被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)聽取他們的意見，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民提出的合理意見和建議應(yīng)當(dāng)采納，以完善征用土地的補(bǔ)償和安置方案。
四、對征地方案予以公告，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民宣傳國家征地的有關(guān)規(guī)定，有利于更好地完善征地方案，切實保護(hù)農(nóng)民的利益，及時解決因征地給農(nóng)民帶來的困難，也是我國土地管理工作中實行民主決策的重要部分，有利于提高征地及補(bǔ)償安置工作的透明度，防止少數(shù)干部和政府工作人員營私舞弊。
第四十九條 被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。
禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費用和其他有關(guān)費用。
「釋義」 本條是關(guān)于征地補(bǔ)償費使用的規(guī)定。
一、征用土地的土地補(bǔ)償屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會負(fù)責(zé)管理，用于被征地單位的生產(chǎn)發(fā)展，安置被征地后的農(nóng)民?？h、鄉(xiāng)政府直接管理和使用土地補(bǔ)償費是不合法的。但是，鄉(xiāng)級人民政府可以對征地補(bǔ)償費的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，幫助他們建立征地補(bǔ)償費管理和使用制度，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會中的個別領(lǐng)導(dǎo)亂占濫用征地補(bǔ)償費。
二、征用土地的補(bǔ)償費的使用情況必須向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，定期公布征用土地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額、使用情況及收入和支出情況，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)監(jiān)督和了解征地費的使用及收支狀況。對不合理的使用征地補(bǔ)償費有權(quán)提出改正意見。以防止少數(shù)人貪污、挪用和亂用征地補(bǔ)償費。這是在農(nóng)村實行征地費管理和使用民主決策的有效辦法。
三、禁止侵占、挪用被征地單位的征地補(bǔ)償費和其他費用。按本法規(guī)定征地補(bǔ)償費包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、青苗補(bǔ)償費和地上附著物補(bǔ)償費，其他費用是指征地中除上述四項費用之外的費用，這根據(jù)具體的征地中涉及項目的不同而不同，如造成企業(yè)停產(chǎn)的損失補(bǔ)償費；耕地的水利設(shè)施恢復(fù)費等，都由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個人所有。除此之外的任何單位和個人侵占、挪用征地補(bǔ)償費和其他費用都是違法行為，都是不能允許的。
四、本條的規(guī)定是根據(jù)目前許多地方征地費管理和使用混亂。使用中缺乏民主監(jiān)督、上級政府及有關(guān)部門和部分鄉(xiāng)村干部侵占挪用征地補(bǔ)償費的現(xiàn)象作出的規(guī)定。主要是為了使征地補(bǔ)償費和其他費用能真正用于被征地單位發(fā)展生產(chǎn)，安置被征地單位群眾的生活，防止侵害農(nóng)民利益。
第五十條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。
「釋義」 本條是關(guān)于被征地農(nóng)民安置的規(guī)定。
一、地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)，解決因征用土地造成的剩余勞動力和農(nóng)業(yè)人口。支持的方式可以是多種多樣的，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況決定?？梢杂烧苯咏M織，也可以由政府提供資金上的幫助，也可以是采取稅收上的優(yōu)惠，總之要使農(nóng)民能通過從事開發(fā)經(jīng)營和興辦企業(yè)等方式盡快得到安置。
二、關(guān)于安置被征地單位農(nóng)民的方式，目前主要是通過開發(fā)經(jīng)營和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對一些特殊的人員還可以采用自謀職業(yè)或建立社會保險等辦法，而對一般的農(nóng)業(yè)人口，應(yīng)當(dāng)采取興辦企業(yè)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)，通過發(fā)展生產(chǎn)，使被征地單位的農(nóng)民達(dá)到或超過征用前的生活水平。
三、原《土地管理法》對征地后勞動力安置作了詳細(xì)的規(guī)定，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，一些措施已經(jīng)失去作用或很難采用。如征地后無地農(nóng)民可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，隨著市場的開放，轉(zhuǎn)戶口已不能解決農(nóng)民的生活問題；再如招工安置，隨著城市企業(yè)用工制度的改革，政府無權(quán)要求企業(yè)招工，而是由企業(yè)自己決定，因此，這一條也很難實現(xiàn)。再如，調(diào)整承包耕地，本法規(guī)定耕地承包期30年不變，如果承包經(jīng)營者不同意調(diào)整也不能實現(xiàn)。因此必須研究新形勢條件下，解決征地后農(nóng)業(yè)人口的安置辦法。
四、新法對建設(shè)占用耕地的要實行“占一補(bǔ)一”的政策，因此今后征用耕地，要開墾與征用耕地相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地，新開墾的耕地可以用于被征地單位農(nóng)業(yè)人口的安置，以減少農(nóng)村勞動力安置的壓力，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
第五十一條 大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。
「釋義」 本條是大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償和移民安置的規(guī)定。
一、大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定，是因為大中型水利、水電工程建設(shè)征地、移民與其他建設(shè)工程相比，有一些特殊性：一是大中型水利水電工程建設(shè)征地的范圍大，一般占用耕地都要幾千或幾萬畝，有一些水電工程淹沒達(dá)十幾萬畝，是其他工程所少有的。二是征地相對集中，不象鐵路、公路那樣涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多，因此，需要遷移的人口也相對比較集中，一般達(dá)幾千－幾萬人，甚至達(dá)到十幾萬人。三是庫區(qū)的位置較為偏僻，對安置的人口采用農(nóng)轉(zhuǎn)非和招工安置等途徑不具備條件，只能采用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁或建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的辦法安置移民。四是庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件和自然條件較差，人民生活水平低，如果安置不好將會對農(nóng)民的生活帶來長期困難。五是對水利、水電工程的投資不足，對移民安置只能采用低標(biāo)準(zhǔn)，待水電、水利工程建成取得效益時，再給予扶持和補(bǔ)助。
二、國家對大中型水利、水電征地補(bǔ)償及移民安置采取的主要辦法有：一是由地方政府統(tǒng)一組織、制定移民安置規(guī)劃并組織實施，根據(jù)工作的需要，一些地方政府還設(shè)立了專門的水利水電移民安置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水利水電工程的移民安置工作。二是采用開發(fā)性移民，就地后靠和外遷結(jié)合的辦法，主要通過開發(fā)荒地、灘涂和調(diào)劑土地，解決移民的生活和生產(chǎn)。三是采取前期補(bǔ)償和后期扶持相結(jié)合的辦法。按照規(guī)定，大中型水利、水電工程的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但是水利、水電工程取得效益后，將提出一部分收益建立庫區(qū)發(fā)展基金，扶持征地移民的生產(chǎn)和生活。同時，地方政府也對征地移民采取許多優(yōu)惠政策，如減免稅，給予各方面補(bǔ)貼等。
三、根據(jù)原《土地管理法》的規(guī)定，國務(wù)院于1991年1月25日發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，就大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民方面作出了專門的規(guī)定。根據(jù)新法規(guī)定的原則，國務(wù)院將對原條例進(jìn)行修改。主要是根據(jù)新法重新確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對條例確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的調(diào)整。
第五十二條 建設(shè)項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)用地有關(guān)事項進(jìn)行審查，并提出意見。
「釋義」 本條是關(guān)于土地行政主管部門參加可行性研究論證的規(guī)定。
一、土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)參與建設(shè)項目可行性研究論證。建設(shè)項目的可行性研究是基本建設(shè)前期工作的一個很重要的階段，是項目決策的關(guān)鍵，要對建設(shè)項目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、工程、外部協(xié)作和配套條件諸方面的合理性和可行性進(jìn)行全面的調(diào)查研究和分析論證，提出建設(shè)項目的決策意見。建設(shè)項目可行性研究經(jīng)過批準(zhǔn)，建設(shè)項目就正式確定。對是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否可以供地等都無法改變。因此，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)參加建設(shè)項目的可行性研究論證，對建設(shè)用地方面的問題提出意見和建議，對不符合土地利用規(guī)劃和計劃的，提出調(diào)整可行性研究中的建設(shè)用地方案或修改土地利用規(guī)劃的意見，以利于有關(guān)部門依據(jù)土地管理的有關(guān)法律法規(guī)正確決策。這樣可以改變過去計劃部門定項目，土地部門按需供地的被動局面和土地利用規(guī)劃、計劃難以落實的局面。
二、土地行政主管部門審查建設(shè)項目建設(shè)用地可行性研究的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。
土地利用總體規(guī)劃是土地利用方面的規(guī)劃，無論是城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)，還是其他建設(shè)項目的建設(shè)用地都必須服從土地利用總體規(guī)劃。對目前已有的建筑物、構(gòu)筑物使用的土地不符合土地利用總體規(guī)劃的，要逐步按土地利用總體規(guī)劃的要求改變。對新增建設(shè)用地要嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的審批。對不符合土地利用總體規(guī)劃而又確需建設(shè)的，要先按土地利用總體規(guī)劃的修改程序和批準(zhǔn)權(quán)限對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改后方可批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。因此，建設(shè)項目可行性研究中確定的用地必須嚴(yán)格符合土地利用總體規(guī)劃，不然即使可行性研究報告獲得批準(zhǔn)，但建設(shè)項目卻無法取得土地使用權(quán)，也無法建設(shè)。
土地利用年度計劃是控制建設(shè)用地總量的主要手段。土地利用年度計劃包括：農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、生態(tài)退耕和耕地補(bǔ)充等指標(biāo)，決定著政府土地行政主管部門能否對該建設(shè)項目提供建設(shè)用地。因此，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用年度計劃對項目的建設(shè)用地供應(yīng)的可能性提出明確的意見，防止建設(shè)項目可行性研究獲得批準(zhǔn)而沒有建設(shè)用地致使無法如期開工，造成浪費和損失。
建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是決定供地數(shù)量的依據(jù)。根據(jù)原《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，原國家土地管理局會同建設(shè)部已組織編制了近20個部門的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，將作為今后審查建設(shè)用地的主要依據(jù)。并且要鼓勵節(jié)約用地，利用現(xiàn)有建設(shè)用地，對超過建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的要嚴(yán)格限制，除工程有特別要求外，一般不得超標(biāo)準(zhǔn)供地。
三、土地行政主管部門對建設(shè)項目用地審查后，要形成書面意見，送有關(guān)部門。土地行政主管部門對建設(shè)項目用地的意見應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)部門和人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告的依據(jù)之一，也將作為申請建設(shè)用地和地方人民政府申報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的材料之一。沒有土地行政主管部門對建設(shè)項目可行性研究的審查意見，有關(guān)的人民政府和土地行政主管部門在受理建設(shè)項目用地申請時可以要求補(bǔ)充。
第五十三條 經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，經(jīng)土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于建設(shè)項目使用國有建設(shè)用地的申請和報批的規(guī)定。
一、建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，必須向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，報本級人民政府批準(zhǔn)。按照本法的規(guī)定，建設(shè)項目需要使用國有土地的可以分為兩類，一類是申請使用現(xiàn)有的國有建設(shè)用地，按規(guī)定，這一類只需要向當(dāng)?shù)乜h、市人民政府土地行政主管部門申請，經(jīng)土地行政主管部門審查后報縣、市人民政府批準(zhǔn)后即可。還有一類是申請使用國有農(nóng)用地或集體所有的建設(shè)用地和農(nóng)用地的，按照規(guī)定，要先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地審批后，由縣、市人民政府辦理建設(shè)用地手續(xù)。按照規(guī)定，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的要經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，由縣、市人民政府根據(jù)省級以上人民政府的批準(zhǔn)文件辦理建設(shè)用地手續(xù)。但無論是何種情況，建設(shè)單位都是向縣、市（包括設(shè)區(qū)的市和直轄市）人民政府土地行政主管部門提出用地申請，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的審批是下級政府對上級政府的事，建設(shè)單位只需按規(guī)定提供有關(guān)資料即可。用地被批準(zhǔn)后，也由縣、市人民政府土地行政主管部門通知建設(shè)單位，并負(fù)責(zé)辦理建設(shè)用地的有關(guān)手續(xù)。包括簽訂土地使用合同和收取有關(guān)費用。
二、經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目可以申請用地。按國家基本建設(shè)程序，按規(guī)定批準(zhǔn)了建設(shè)項目的可行性研究報告，可以申請建設(shè)用地，如一些小型項目，按規(guī)定可以不要進(jìn)行可行性研究的，也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的批準(zhǔn)建設(shè)的文件。沒有取得建設(shè)項目批準(zhǔn)的，不得申請建設(shè)用地。但是，按規(guī)定采用市場方式進(jìn)行招標(biāo)、拍賣方式提供土地使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理，則不需提出建設(shè)用地申請，因此，也不屬于本條規(guī)定的范圍。
三、建設(shè)單位申請用地時應(yīng)當(dāng)持法律、法規(guī)規(guī)定的文件。這是人民政府及土地行政主管部門審查和批準(zhǔn)建設(shè)用地的依據(jù)。原國家土地管理局根據(jù)原《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的規(guī)定，對申請建設(shè)用地所需的文件及資料作出了明確的規(guī)定。國務(wù)院在修訂《土地管理法實施條例》及制定有關(guān)規(guī)定時，將根據(jù)本法的規(guī)定對申請建設(shè)用地所需的文件及材料作出規(guī)定。
四、土地行政主管部門應(yīng)對建設(shè)項目用地進(jìn)行審查后，報人民政府批準(zhǔn)。按本法的規(guī)定，人民政府的土地行政主管部門是土地的主管部門，負(fù)責(zé)對土地的管理和監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)對土地的規(guī)劃、利用和保護(hù)工作。因此，對依法批準(zhǔn)建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)先由土地行政主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)單位提供的有關(guān)文件進(jìn)行審查，報人民政府批準(zhǔn)。人民政府在批準(zhǔn)建設(shè)用地時要依據(jù)土地行政主管部門提供的審查意見。對審批用地中出現(xiàn)的問題，土地行政主管部門也有責(zé)任予以解決，不得推諉。
第五十四條 建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
「釋義」 本條是關(guān)于建設(shè)使用國有土地的取得方式的規(guī)定。
一、本法所稱國有建設(shè)用地包括：1.現(xiàn)有的屬于國家所有的建設(shè)用地，包括城市市區(qū)內(nèi)土地、城市規(guī)劃區(qū)外現(xiàn)有鐵路、公路、機(jī)場、水利設(shè)施、軍事設(shè)施、工礦企業(yè)使用的國有土地；國營農(nóng)場內(nèi)的建設(shè)用地等。
2.依法征用的原屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地和辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用的農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地；3.依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的國有農(nóng)用地。
國家對國有建設(shè)用地管理實行的是所有權(quán)和使用權(quán)分離的辦法，即國有土地的所有權(quán)永久屬于國家，不可流動，而土地使用權(quán)可以依法流動，即可以出讓（或劃撥）、轉(zhuǎn)讓、抵押等。
二、關(guān)于國有土地使用權(quán)的提供方式，在計劃經(jīng)濟(jì)下，是采用單一的劃撥用地方式?！稇椃ā泛驮锻恋毓芾矸ā愤M(jìn)行修改后，國務(wù)院于1990年頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，對國有土地使用權(quán)實行有償出讓。經(jīng)過近十年的改革和探索，土地有償使用的方式也從單一的出讓發(fā)展到出讓、租賃和作價入股等多種形式。1994年全國人大常委會通過的《城市房地產(chǎn)管理法》基本確定了國有土地使用權(quán)的供應(yīng)采用有償使用和劃撥兩種方式的基本架構(gòu)。修改《土地管理法》時又對國有土地使用制度改革的經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)，針對國有土地使用權(quán)管理中出現(xiàn)的新情況新問題進(jìn)行了研究，借鑒了國外市場經(jīng)濟(jì)條件下管理土地的經(jīng)驗。確定國有土地的供應(yīng)方式以有償使用方式為主，有償使用和劃撥方式并存的基本思路。
三、國有土地有償使用方式。國有土地有償使用是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個人使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地有償使用費的行為。土地有償使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些經(jīng)批準(zhǔn)可以采用劃撥方式供地外，都應(yīng)當(dāng)采用有償使用的方式。目前，國有土地有償使用的方式主要有三種：1.國有土地使用權(quán)出讓。是指國家將一定年限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者一次性向國家支付土地使用權(quán)出讓金和其他費用的行為。按目前的規(guī)定：土地使用權(quán)出讓的年限，由國家和土地使用權(quán)受讓方通過國有土地使用權(quán)出讓合同來約定，但國家對出讓的年限有具體規(guī)定，即：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。合同約定的年限不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限，超過年限的無效。
在土地使用期限內(nèi)，土地使用者可以按國家規(guī)定和合同約定的用途使用土地，也可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。土地使用期屆滿，如果仍需繼續(xù)使用可以依法重新申請，批準(zhǔn)后重新簽定土地使用合同。否則土地?zé)o償收回。在土地使用期限內(nèi)國家一般不得收回，如因公共目的確需收回，應(yīng)當(dāng)按使用的年限及土地使用者開發(fā)投資情況予以補(bǔ)償。
土地使用者在土地使用期內(nèi)需要改變土地用途的應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并與土地行政主管部門重新簽定土地使用權(quán)出讓合同或土地使用權(quán)出讓的補(bǔ)充合同。否則，將不得改變合同約定的用途。
目前，國有土地出讓的方式一般有招標(biāo)、拍賣和協(xié)議出讓三種形式。（1）招標(biāo)出讓土地使用權(quán)，是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合規(guī)定的單位或個人（受讓方），以書面投標(biāo)形式，競投某塊土地的使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓方評標(biāo)決標(biāo)、擇優(yōu)而取。招標(biāo)的文件包括：招標(biāo)通知書、投標(biāo)指引（或招標(biāo)須知）、投標(biāo)書、中標(biāo)證明通知書、土地使用權(quán)出讓合同（含土地使用條件）等。這里要說的是招標(biāo)出讓中能否中標(biāo)不完全決定于地價，還應(yīng)考慮對土地的綜合利用規(guī)劃方案等因素。（2）拍賣出讓土地使用權(quán)，是指在指定的時間、地點，利用公開場合由政府的代表者——土地行政主管部門主持拍賣指定地塊的土地使用權(quán)（也可以委托拍賣行拍賣），由拍賣主持人首先叫出底價，諸多的競買者輪番報價，最后出價者取得土地使用權(quán)。拍賣方式充分引進(jìn)了競爭機(jī)制，政府也可以獲得地價。但不是所有土地都可以采用拍賣方式的，只有一些競爭性很強(qiáng)的行業(yè)用地可以采用。拍賣前，要對土地先作好規(guī)劃，確定土地的位置、面積、用途、使用年限、付款方式和使用條件等。（3）協(xié)議出讓是指出讓方與受讓方（土地使用者）通過協(xié)商方式有償出讓土地使用權(quán)。具體說，應(yīng)先由用地者向政府提出用地申請，經(jīng)批準(zhǔn)后由出讓方和受讓方協(xié)商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及土地使用條件，經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)到一致后，簽訂土地使用權(quán)出讓合同。協(xié)議出讓基本沒有引入競爭機(jī)制，缺乏公開性和公平競爭。但對一些缺乏競爭的行業(yè)和大型設(shè)施用地還是必要的，仍然是土地使用權(quán)出讓的方式之一。
2，國有土地使用權(quán)租賃。即國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)讓與土地使用者使用，而土地使用者按年度向國家繳納租金的行為。目前這種方式正在試點之中，并取得了較好的效果，彌補(bǔ)了國有土地使用權(quán)出讓中一些單位一次支付出讓金有困難，或不需要長時期的使用土地者，滿足了中小投資者的需要，更具有靈活性。同時對現(xiàn)有劃撥土地使用權(quán)逐步納入有償使用軌道也是一種很好的辦法。目前有關(guān)法規(guī)的制定正在研究之中。
3.國有土地使用權(quán)作價入股，即將一定時期的國有土地使用權(quán)出讓金作價，作為國家的投資計作國家的股份。實際上這一種方式也可以作為國有土地使用權(quán)出讓的一種特殊形式。這種方式在目前的國有企業(yè)改制改組中采用較多，既解決了國有土地資產(chǎn)的流失問題，又為國有困難企業(yè)的改制改組創(chuàng)造了條件。這主要是針對現(xiàn)有國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)需要改制時適用。對企業(yè)新增用地，特別是征用土地之后提供給用地單位使用的不能采用這種方式。
四、劃撥方式取得國有土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用權(quán)者依法繳納了土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費及其他費用后，國家將土地交付給土地使用者使用，或者國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。劃撥土地使用權(quán)具有以下特點：（1）劃撥土地使用權(quán)沒有期限的規(guī)定。（2）劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即不得流轉(zhuǎn)。如果需要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，應(yīng)當(dāng)辦理土地出讓手續(xù)或經(jīng)政府批準(zhǔn)。土地使用者不需要使用時，由政府無償收回土地使用權(quán)。（3）對劃撥土地使用權(quán)用途不得改變，要改變用途要經(jīng)批準(zhǔn)，并重新簽訂合同。不屬于劃撥范圍的，要實行有償使用。（4）取得劃撥土地使用權(quán)。只需繳納國家取得土地的成本和國家規(guī)定的稅費，不需繳土地有償使用費。
因劃撥土地使用權(quán)是國家給予的一種特殊政策。因此《土地管理法》對可以采取劃撥土地使用權(quán)的范圍作出了規(guī)定。主要有：1.國家機(jī)關(guān)用地。包括，國家權(quán)力機(jī)關(guān)，指全國人大及其常委會，地方人大及其常委會；國家行政機(jī)關(guān)，指各級人民政府及其所屬工作或職能部門；國家審判機(jī)關(guān)，指各級人民法院；國家檢察機(jī)關(guān)，指各級人民檢察院；國家軍事機(jī)關(guān)，指國家軍隊的機(jī)關(guān)。
2.軍事用地，是指軍事設(shè)施用地，包括：指揮機(jī)關(guān)、地面和地下的指揮工程，作戰(zhàn)工程；軍用機(jī)場、港口、碼頭、營區(qū)、訓(xùn)練場、試驗場；軍用洞庫、倉庫；軍用通信、偵察、觀測臺站和測量、導(dǎo)航標(biāo)志；軍用公路、鐵路專用線、軍用通訊線路等輸電、輸油、輸氣管線；其他軍事設(shè)施。
3.城市基礎(chǔ)設(shè)施用地。是指城市給水、排水、污水處理、供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內(nèi)公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、消防、路標(biāo)、路燈等設(shè)施用地。
4.公益事業(yè)用地。是指各類學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、圖書館、文化館、幼兒園，托兒所、敬老院、防疫站等文體、衛(wèi)生、教育、福利事業(yè)用地。
5.國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地。是指中央投資、中央和地方共同投資，以及國家采取各種優(yōu)惠政策重點扶持的煤炭、石油、天然氣、電力等能源項目，鐵路、公路、港口、機(jī)場等交通項目；水庫、防洪、江河治理等水利項目用地。
6.其他項目用地，法律和法規(guī)明確規(guī)定可以采用劃撥方式供地的其他項目用地。
這里要說的是，不是所有上述項目都一律采用劃撥方式供地，而只是這些項目中政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以扶持，并給予政策上優(yōu)惠的經(jīng)過批準(zhǔn)后可以采用劃撥方式提供土地使用權(quán)。
第五十五條 以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。
前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
「釋義」 本條規(guī)定了進(jìn)行建設(shè)申請使用土地的原則。
一、本條包括三個方面的內(nèi)容，一是任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；二是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅使用本集體所有土地的，或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有土地的可以使用農(nóng)民集體所有的土地；三是本條所指國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。
二、任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。我國實行的是土地的社會主義公有制，即國家所有和農(nóng)民集體所有兩種所有制，按照規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，隨著城市建設(shè)的擴(kuò)張，可以將原集體所有的土地由縣、市人民政府報省級以上人民政府批準(zhǔn)后征為國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。今后要求單位和個人建設(shè)申請使用國有土地，實際是要求申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的土地，如原是農(nóng)民集體土地，可先由縣、市人民政府報經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)后，統(tǒng)一征為國家所有。主要基于以下幾點：1.我國人多地少、土地資源相對不足的國情要求我們的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)走集約利用的道路。改變過去分散、粗放的土地利用方式，實行集中、集約利用的方式供應(yīng)土地，由地方人民政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以提高土地利用率，保持國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。
2.有利于改善生產(chǎn)和生活環(huán)境，提高人民生活的質(zhì)量。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他污染企業(yè)的分散建設(shè)給生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，實行統(tǒng)一建設(shè)，可以有利于污水和廢棄物的統(tǒng)一治理，防止環(huán)境污染。
3.有利于發(fā)揮企業(yè)的集聚效益。對工業(yè)企業(yè)等實行集中布局，可以統(tǒng)一供電、供水和實行統(tǒng)一配套建設(shè)，降低工業(yè)企業(yè)的成本，提高經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
三、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有土地，可以使用農(nóng)民集體所有的土地。這規(guī)定了今后經(jīng)過批準(zhǔn)可以使用農(nóng)民集體所有土地的三類建設(shè)。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)使用本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地，村辦企業(yè)使用本村集體所有的土地。村民組辦企業(yè)使用本村民組集體所有的土地。這就規(guī)定，今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)不能使用村或村民組所有的土地，村辦企業(yè)也不能使用村民組所有的土地。但是，村或村民組可以用本集體所有的土地與其他單位和個人聯(lián)辦企業(yè)。除此之外，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也應(yīng)當(dāng)申請使用國有建設(shè)用地。
2.農(nóng)村村民建設(shè)住宅使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。即村民建住宅使用本鄉(xiāng)或本村、村民組所有的土地，村民不能申請其他鄉(xiāng)或村、村民組所有的土地。城市居民也不得到農(nóng)村申請使用農(nóng)民集體所有土地建設(shè)住宅。這既保證了農(nóng)村宅基地屬于村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，又防止利用申請宅基地搞別墅，搞房地產(chǎn)。除上述規(guī)定外，建住宅也應(yīng)當(dāng)申請使用國有土地，或購買城市統(tǒng)一建設(shè)的住宅。
3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)使用農(nóng)民集體所有的土地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施包括：鄉(xiāng)村級道路、鄉(xiāng)村級行政辦公、農(nóng)技推廣、供水排水、電力、電訊、公安、郵電等行政辦公、文化科學(xué)、生產(chǎn)服務(wù)和共用事業(yè)設(shè)施，公益事業(yè)包括學(xué)校、幼兒園、托兒所、醫(yī)院（所）、敬老院等教育、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施。這些設(shè)施無論是使用本集體所有，還是其他集體所有的土地，經(jīng)過批準(zhǔn)都是允許的。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)可以使用村或村民組集體所有的土地，村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用村民組或其他村農(nóng)民集體所有的土地。
四、本法所稱國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。國家所有的土地是指土地的所有權(quán)已經(jīng)屬于國家的土地，包括：城市市區(qū)的土地，國營農(nóng)場的土地，城市市區(qū)外能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施及其他建設(shè)項目使用的國有土地，國有荒山、荒灘、荒地等，國有林地，國有草地及其他未依法確定給農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)民集體所有的土地是指農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的之外的土地，包括鄉(xiāng)、村和村民組所有的土地、農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山，農(nóng)民承包的除規(guī)定為國家所有的耕地、林地、草地等。國家依法征用了農(nóng)民集體所有的土地，土地的所有權(quán)歸國家，也就成為國家所有的土地。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。
在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)定。
一、本條包括四個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；二是建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限；三是城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限；四、其他建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限。
二、建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指現(xiàn)狀的農(nóng)用地按照土地利用總體規(guī)劃和國家規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限報批后轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。又稱為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是新《土地管理法》中增設(shè)的內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟(jì)國家控制建設(shè)用地增長，保護(hù)農(nóng)用地尤其是耕地普遍采用的手段。在世界各國和各地區(qū)，名稱不盡相同，但含義基本相似。有的稱為“土地規(guī)劃許可”，有的稱為“建筑用地許可”，還有叫“非都市土地使用管制”。決定農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的依據(jù)：1.土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制制度的核心是土地利用總體規(guī)劃，通過土地利用總體規(guī)劃劃分每一塊土地的用途和土地使用的條件，向社會公告。農(nóng)用地能否轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如果符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途，即在建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，可以轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，否則將不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但是，本法又規(guī)定，國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)用地需要改變土地利用規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的文件修改規(guī)劃，省級人民政府批準(zhǔn)能源、交通、水利等項目與省級人民政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃不符的，也可以先批準(zhǔn)項目用地，后修改規(guī)劃。
2.土地利用年度計劃。土地利用年度計劃是國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制。土地利用年度計劃中，包括了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的計劃，是政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的依據(jù)，即政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須在土地利用年度計劃控制指標(biāo)范圍之內(nèi)，不得超計劃批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
3.建設(shè)用地供應(yīng)政策。國家通過制定建設(shè)用地的供應(yīng)政策，不但有利于控制建設(shè)用地總量，防止大量占用農(nóng)用地，同時，還可以優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，防止重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)用地政策將由國務(wù)院土地行政主管部門根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策制定。對國家明確禁止建設(shè)的項目，要禁止為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地，對國家鼓勵投資的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為其辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和供地。在國家對建設(shè)用地供應(yīng)不足的條件下，優(yōu)先保證國家急需的建設(shè)項目用地，使建設(shè)用地供應(yīng)政策對國家經(jīng)濟(jì)起到調(diào)控的輔助作用。
三、建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院的批準(zhǔn)權(quán)限。修改《土地管理法》對建設(shè)用地的供地方式作了根本性的改變，即由以前的分散按項目供地改為實行統(tǒng)一開發(fā)、集中供地的方式。因此，今后除一些特別的建設(shè)項目，必須在城市建設(shè)用地規(guī)模之外選址、并單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用外，都應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府按照城市規(guī)劃的要求，統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行由國務(wù)院和省級人民政府兩級審批。按此原則，下列建設(shè)項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：1.國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目，包括按照國家基本建設(shè)程序規(guī)定，由國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)可行性研究報告，并且在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外需要單獨選址并申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的項目。由國務(wù)院和國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的能源、交通、水利、礦山等項目，也包括中央軍委批準(zhǔn)建設(shè)的軍事項目的用地。雖然經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)但在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之內(nèi)建設(shè)的將按城市建設(shè)統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。
2.按照基本建設(shè)的規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告的道路、管線工程和大型能源、機(jī)場、水利、礦山等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要在城市建設(shè)用地規(guī)模范圍之外單獨選址，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的。
3.建設(shè)項目同時需占用城市建設(shè)用地規(guī)模內(nèi)和城市建設(shè)用地規(guī)模外的土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照建設(shè)目的要求申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并按照建設(shè)項目的批準(zhǔn)權(quán)限應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的。
四、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按照規(guī)定，其批準(zhǔn)權(quán)限為：1.直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上的城市，以及國務(wù)院指定的其他城市的城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。
2.除上述城市之外的其他城市建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，縣和縣級市所在城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一開發(fā)的，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府批準(zhǔn)。
3.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)占地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省級人民政府，或省級人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州批準(zhǔn)。其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批準(zhǔn)權(quán)限與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)限相一致。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按土地利用年度計劃分批次批準(zhǔn)，即每個城市每年需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的不必按照建設(shè)項目逐個申請辦理，而可以集中分次分批由縣、市人民政府向省級以上人民政府申請辦理。也就是通常所說的采用“批發(fā)”的辦法。在已批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，對建設(shè)項目的具體供地，即“零售”，可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)，不再需要報省級以上人民政府批準(zhǔn)。這樣使市、縣人民政府在取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后可以更加注意合理用地，節(jié)約用地，統(tǒng)籌安排各業(yè)的發(fā)展，調(diào)動地方政府利用存量土地的積極性。市、縣人民政府應(yīng)對辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的土地合理規(guī)劃，并公布土地的合理用途，明確土地的供應(yīng)方式，利用市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用。
五、其他建設(shè)項目占用土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。其主要有：1.省級以下人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告或批準(zhǔn)建設(shè)的項目，包括地區(qū)、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府，縣和縣級市人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的項目。
2.省級人民政府批準(zhǔn)建設(shè)的除道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以外，又確需在城市建設(shè)用地規(guī)模之外建設(shè)并單獨選址的項目涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施等使用村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍之外土地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。
第四十五條 征用下列土地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。
征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報國務(wù)院備案。
征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。
「釋義」 本條是關(guān)于征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限和征用土地與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批之間的關(guān)系的規(guī)定。
一、關(guān)于征用土地的概念，《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！痹锻恋毓芾矸ā泛?982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：“國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地。”同時規(guī)定了征用土地要經(jīng)過審批，要給原農(nóng)民集體予以補(bǔ)償，對造成的剩余勞動力予以安置。本次修改《土地管理法》時未對征地的目的作具體規(guī)定，主要是因為情況比較復(fù)雜。難以準(zhǔn)確界定。
我們認(rèn)為，征用土地是國家為了社會公共利益的需要，將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐膹?qiáng)制手段。要實行征用土地，必須具備以下幾個條件。首先，征地是一種政府行為，是政府的專有權(quán)力，其他任何單位和個人都沒有征地權(quán)；第二，必須依法取得批準(zhǔn)；第三，必須依法對被征地單位進(jìn)行補(bǔ)償；第四，被征地單位必須服從，不得阻撓征地；第五，征地行為必須向社會公開，接受社會的監(jiān)督。特別是征地方案的公告和公開，這是《土地管理法》修改中針對目前各地征用土地的透明度差，侵害農(nóng)民利益等行為而新設(shè)的內(nèi)容。
征用土地是世界各國政府取得土地的常用辦法，但在土地私有制國家里，征用土地的含義與我國有所不同，即表現(xiàn)為一種強(qiáng)制購買權(quán)，只有在正常收買無法取得土地時再動用征用權(quán)。其特點：一是只有為了公共目的，可以征用，非公共目的，不得動用征用權(quán)；二是必須經(jīng)過一定的程序，有的還需議會批準(zhǔn)；三是必須是政府投資或政府投資為主的項目，也有一些教會、學(xué)校等建設(shè)可以征用土地；四是按市價予以補(bǔ)償。
我國實行的是土地的社會主義公有制，即國家所有和農(nóng)民集體所有，并規(guī)定土地不能買賣，征用土地是將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地并為各項建設(shè)提供國有土地的途徑。按目前的規(guī)定征用土地情況可分為兩類，一類是城市建設(shè)需要占用農(nóng)民集體所有的土地，另一類是城市外能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等項目建設(shè)占用集體土地的，國家將要為其辦理征用土地手續(xù)。
二、征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)土地應(yīng)由國家管理，在實行土地用途管制條件下上收征地審批權(quán)，實行征用土地由國務(wù)院和省兩級政府審批的原則，對征用土地的審批權(quán)進(jìn)行了合理劃分。根據(jù)本條規(guī)定：1.國務(wù)院對征用土地的批準(zhǔn)權(quán)為：（1）基本農(nóng)田，即依照土地利用總體規(guī)劃和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，禁止占用的耕地。取消了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定的省級人民政府征用500畝基本農(nóng)田的審批權(quán)。將所有占用基本農(nóng)田都由國務(wù)院批準(zhǔn)，主要是為了切實加強(qiáng)對基本農(nóng)田的保護(hù)，禁止一般性項目和城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用基本農(nóng)田。對于一些國家重點建設(shè)項目，確實無法避開而必須占用基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，并按規(guī)定重新補(bǔ)劃基本農(nóng)田。這是嚴(yán)格管理基本農(nóng)田的主要措施。
（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的。比原規(guī)定占用耕地1000畝（66.7公頃）的批準(zhǔn)權(quán)縮小了近一半。這里不包括同時征用基本農(nóng)田的行為。
（3）其他土地超過70公頃的。包括了耕地之外的所有土地，同時也包括征用耕地35公頃以下其他土地70公頃以下，兩項之和超過70公頃的，即只要征用土地的總面積超過70公頃，都必須報國務(wù)院批準(zhǔn)。
2.省級人民政府對征用土地的批準(zhǔn)權(quán)限為：基本農(nóng)田以外的耕地35公頃以下的，其他土地70公頃以下的，包括基本農(nóng)田以外的耕地和其他土地之和不足70公頃的。
與原《土地管理法》相比：1.取消了設(shè)區(qū)的市（自治州）、縣（市）對征用土地的審批權(quán)，即原縣政府有耕地3畝以下，其他土地10畝以下的審批權(quán)，市（地、州）政府的審批權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
2.上收了征地審批權(quán)。原省級人民政府有批準(zhǔn)基本農(nóng)田500畝、耕地1000畝和其他土地2000畝的審批權(quán)，現(xiàn)取消了省級政府批準(zhǔn)征用基本農(nóng)田的權(quán)力，其他耕地和其他土地的審批權(quán)減少了一半。
三、征用農(nóng)用地的、應(yīng)當(dāng)先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。新法確立了土地用途管制制度，對任何建設(shè)使用農(nóng)用地的都必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃的可以批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，對不符合土地利用規(guī)劃、計劃的，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。征用農(nóng)用地也不例外，也應(yīng)當(dāng)符合土地用途管制制度的要求。如果是征用農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地或未利用土地，則可以直接辦理征用土地手續(xù)。
經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。這包括按《土地管理法》第四十四條規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在國務(wù)院的省級人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目用地，直轄市、省和自治區(qū)人民政府所在地城市、人口在100萬以上城市，國務(wù)院指定的其他城市統(tǒng)一開發(fā)的建設(shè)用地，這些用地不管征地批準(zhǔn)權(quán)是國務(wù)院，還是省級人民政府，國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用時，同時批準(zhǔn)征用土地，不需另行報批。這樣可以簡化手續(xù)，提高辦事效率，減輕基層政府和建設(shè)單位的負(fù)擔(dān)。因此，在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)同時報送征用土地所需報送的有關(guān)材料，符合征用土地的要求，使手續(xù)簡化。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)和征用土地的批準(zhǔn)權(quán)都屬于省級人民政府的，省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征用土地審批的要求，同時辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地審批手續(xù)，一般不要分兩次辦理以減少手續(xù)。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)權(quán)在省級人民政府，征地審批權(quán)在國務(wù)院的，應(yīng)當(dāng)由省級人民政府先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，并將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準(zhǔn)的有關(guān)文件，隨同征地申報材料同時報國務(wù)院，由國務(wù)院根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件，決定是否批準(zhǔn)征用土地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地將在國務(wù)院批準(zhǔn)征用土地后組織實施。
第四十六條 國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以土地方人民政府予以公告并組織實施。
被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 「釋義」 本條是關(guān)于征用土地方案實施的規(guī)定。
一、國家征用土地，依照法定程序批準(zhǔn)。征用土地是一種國家行為，只有國家為了公共目的需要，才可以對農(nóng)民集體所有的土地實行征用，由縣級以上人民政府代表國家行使征用土地的權(quán)力。國家是征用土地的主體，其他任何單位和個人都無權(quán)征用土地根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地不得買賣，單位和個人也不能收買土地。
根據(jù)本法的規(guī)定，征用土地應(yīng)當(dāng)由縣、市人民政府?dāng)M訂征用土地方案，經(jīng)省級以上人民政府土地行政主管部門審查后，報省級以上人民政府批準(zhǔn)。報批時，必須有建設(shè)單位的用地申請，或城市建設(shè)用地開發(fā)方案、有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃指標(biāo)等，征用耕地的，還應(yīng)當(dāng)有耕地補(bǔ)充方案。具備了申請征用土地的條件，并按照規(guī)定的程序呈報，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府方可批準(zhǔn)征用土地。征用土地批準(zhǔn)后，批準(zhǔn)征地的人民政府的同級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時通知申請征地的縣、市人民政府，以便及時組織實施。
二、縣級以土地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征用土地方案予以公告，并組織實施?？h級以土地方人民政府征用土地的實施機(jī)關(guān)，包括縣（市）人民政府，設(shè)區(qū)的市、自治州和省級人民政府，但一般不是由人民政府直接實施，而是由地方人民政府的土地行政主管部門直接組織實施，辦理實施征地方案的具體工作，確定征用土地補(bǔ)償?shù)木唧w方案。
批準(zhǔn)征用土地的方案應(yīng)當(dāng)在被征用土地的當(dāng)?shù)赜枰怨?。這是本法對征用土地程序的改革，增加了征地的透明度，加強(qiáng)民主監(jiān)督。主要解決征地工作中存在的農(nóng)民集體的土地被征用了，但農(nóng)民并不知道為什么要征用，征用土地的具體范圍和征用后的用途是否經(jīng)依法批準(zhǔn)等問題。通過公告的辦法，可以使農(nóng)民了解征用土地的范圍，征用的目的，征用土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)及征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等，取得農(nóng)民對國家征用土地的支持和諒解，并反映農(nóng)民的合理意見，保護(hù)他們應(yīng)得到的利益。
征用土地公告的內(nèi)容包括：征用土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、征用土地的目的及用途、征用土地的范圍和面積、征用土地的補(bǔ)償辦法、原土地所有權(quán)人及使用權(quán)人等。公告的辦法可以根據(jù)各地的不同情況決定，可以采用張貼公告的辦法，也可采用廣播、報紙、電視等工具予以公告。總之要通過公告的辦法使被征用土地單位和農(nóng)民知道自己的土地已被征用，征用后的用途及自己將得到哪些方面的補(bǔ)償或安置等，取得農(nóng)民對征用土地的支持，防止征用土地中發(fā)生的侵害農(nóng)民利益的行為，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到保護(hù)。
三、被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)?shù)疆?dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?。被征用土地的所有?quán)人包括該土地所涉及到的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)當(dāng)?shù)酵恋匦姓鞴懿块T登記。土地的使用權(quán)，包括現(xiàn)土地的使用權(quán)人、如農(nóng)民宅基地的土地使用者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他建設(shè)用地的使用權(quán)人，也包括以其他方式取得土地使用權(quán)的，對耕地、林地、草原等取得承包經(jīng)營權(quán)的，都應(yīng)當(dāng)辦理土地補(bǔ)償?shù)怯?。?dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地所有權(quán)人、使用權(quán)人提供的證書對土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行核實。防止造成重復(fù)或遺漏，對土地權(quán)屬有糾紛的，應(yīng)先對土地權(quán)屬糾紛進(jìn)行處理，后確定補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 征地補(bǔ)償?shù)怯浭怯邢奁诘摹１痉ㄎ磳φ鞯匮a(bǔ)償?shù)怯浀钠谙拮鞒雒鞔_的規(guī)定，主要由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)征地補(bǔ)償?shù)怯浌ぷ鞯膶嶋H需要確定。如征地范圍大，涉及的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人較多，則可長一些，如果征地范圍小，涉及的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人較少則可規(guī)定得短一些?？傊?，要使所有的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人都能在規(guī)定的期限內(nèi)辦理完土地補(bǔ)償?shù)怯洝?BR> 征地補(bǔ)償?shù)怯洃?yīng)當(dāng)持土地權(quán)屬證書。包括集體土地所有權(quán)證、集體土地使用權(quán)證，以有償使用方式取得土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的，還應(yīng)當(dāng)持土地有償使用合同或承包經(jīng)營合同的附本辦理征地補(bǔ)償?shù)怯??？傊?，要有能證明土地所有權(quán)、使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)的法律文件。
征地補(bǔ)償?shù)怯洺龑ν恋厮袡?quán)、使用權(quán)登記外，還應(yīng)當(dāng)對被征用土地上的地上物進(jìn)行清點，并依法進(jìn)行登記。包括因征地而受到破壞的其他土地上的設(shè)施也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，以便能確定恢復(fù)或補(bǔ)償?shù)霓k法。
四、總之，征用土地的公告和征地補(bǔ)償?shù)怯浭潜痉ㄐ薷闹写_立的新的制度，主要是提高征地的透明度，實行辦事制度公開，防止侵害農(nóng)民的利益，以使征地公平、公正。
第四十七條 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。
征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。征用耕地的土地補(bǔ)償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費，不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
征用其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。
依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。
國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于征用土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。
一、關(guān)于確定征用土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在修改《土地管理法》過程中，都普遍反映，原《土地管理法》在征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定上存在兩個明顯的缺陷；一是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低，二是實際工作中難以操作。因此，曾經(jīng)建議征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院規(guī)定，或由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)各地的實際情況規(guī)定、經(jīng)過反復(fù)研究認(rèn)為：一是征地是一種國家行為，也是農(nóng)民對國家應(yīng)盡的一種義務(wù)，不是農(nóng)民向國家賣地；國家征用土地再出讓時，決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應(yīng)當(dāng)屬于國家。二是征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。根據(jù)以上兩條，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，而對補(bǔ)償?shù)脑瓌t和方法未作修改。
二、征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法不因征用土地之后的用途的改變而改變。而是按照土地的原用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償數(shù)額。原來是耕地的按耕地的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，原來是林地的按林地補(bǔ)償，原來是未利用的荒山、荒地沒有收益的，原則上不予補(bǔ)償。對地上物補(bǔ)償和拆遷也是一樣，征用土地之前的地上物予以補(bǔ)償，征用之后新增的地上物原則上不予補(bǔ)償。對人員安置也是如此，對征用土地之前土地的使用者或承包經(jīng)營者的人員予以安置，而對征用之后新增的人口或勞動力將不予以考慮。這是征用土地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。
三、征用耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費。
1.土地補(bǔ)償費是因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的投人和收益造成損失的補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)膶ο蟀ㄍ恋厮袡?quán)人和使用權(quán)人。征用耕地的土地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)為被征用耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，比原《土地管理法》規(guī)定的三至六倍有所提高，至于前三年平均年產(chǎn)值的計算方法與原《土地管理法》基本相同。
2.安置補(bǔ)助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費用。征用耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。就目前來講；主要安置的應(yīng)當(dāng)是耕地的土地使用者或承包經(jīng)營者，因征地使之終止了土地承包經(jīng)營合同或土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)由國家予以安置或發(fā)給安置補(bǔ)助費。其安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)為該耕地前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，即按人均耕地產(chǎn)值的四至六倍。與原《土地管理法》相比，計算上有所區(qū)別，原規(guī)定為每個農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費為年平均畝產(chǎn)值的二至三倍，新法為人均耕地的四至六倍，與人均耕地的多少有直接關(guān)系。安置補(bǔ)助費主要用于征用土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費就應(yīng)該歸誰。如果是農(nóng)民自謀職業(yè)或自行安置的，安置補(bǔ)助費就應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)民個人所有。每公頃征用耕地的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)由原來的前三年平均年產(chǎn)值的十倍調(diào)整到十五倍。
3.地上物的補(bǔ)償費，包括地土地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、水井、道路、地土地下管線、水渠的拆遷和恢復(fù)費用，被征用土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。各省、自治區(qū)、直轄市在制定土地管理法實施辦法時將予以明確規(guī)定。
4.青苗補(bǔ)償費，是指農(nóng)作物正處于生長階段而未能收獲的，因征用土地需要及時讓出土地而致使農(nóng)作物不能收獲而使農(nóng)民造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予土地承包者或土地使用者以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。青苗補(bǔ)償費的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般根據(jù)農(nóng)作物的生長期按一季的產(chǎn)值予以計算，或按一季作物產(chǎn)值的一定比例予以補(bǔ)償。具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。
四、征用其他土地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，包括征用耕地之外其他土地，如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。其具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。一般也應(yīng)當(dāng)按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計算，有一些很難計算平均年產(chǎn)值的，則可以參照相似的土地確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市將在制定土地管理法實施辦法時作出具體的規(guī)定，或?qū)ｉT作出規(guī)定。
五、征用城市郊區(qū)的菜地，除按本法的規(guī)定繳納土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物補(bǔ)償費和青苗補(bǔ)償費外，還應(yīng)當(dāng)繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。這主要是為穩(wěn)定城市郊區(qū)菜地面積，保證城市蔬菜供應(yīng)，加強(qiáng)新菜地建設(shè)所采取的一項措施。關(guān)于征用菜地繳納新菜地開發(fā)基金的辦法，國務(wù)院有關(guān)部門已作出規(guī)定，按城市規(guī)模的大小，確定不同的收取標(biāo)準(zhǔn)。每征用1畝城市郊區(qū)菜地，城市人口100萬以上，繳納7000—10000元，城市人口 50—100萬的市繳納5000—7000元，50萬人口以下的市繳納3000—5000元。新菜田建設(shè)基金由城市人民政府收取，用于本市城市郊區(qū)菜地的開發(fā)建設(shè)。
六、征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費之標(biāo)準(zhǔn)。按照本法的征地補(bǔ)償原則為保證被征用土地單位的農(nóng)民不因土地征用而降低生活水平。因此，本條第六款又規(guī)定，依據(jù)本條第二款的規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費不能保證被征地單位農(nóng)民的原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)，可以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。兩項之和可以達(dá)到被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。據(jù)測算，一般情況下如達(dá)到30倍，即相當(dāng)于30年的產(chǎn)值，保證農(nóng)民的生活水平是完全可能的。再者，目前農(nóng)村耕地的承包經(jīng)營權(quán)為30年。如果不考慮物價上漲和增產(chǎn)因素。30年的產(chǎn)值也就相當(dāng)于土地承包期30年的全部產(chǎn)值。
七、新《土地管理法》還對征地補(bǔ)償作出了特別規(guī)定：“國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)。”這就意味著根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，國務(wù)院有權(quán)提高征用耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，不再需要經(jīng)過人大常委會的立法。
八、根據(jù)調(diào)整征地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)的原則，這里需要說明的是：第一，征地仍是國家行為，而不是土地的買賣。因此，各省、自治區(qū)。直轄市可以根據(jù)新《土地管理法》確定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)制定更為具體的標(biāo)準(zhǔn)。在具體實施征地行為時，也應(yīng)由政府按照《土地管理法》的規(guī)定確定具體的補(bǔ)償辦法，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價”補(bǔ)償。支付的費用仍然是補(bǔ)償或補(bǔ)助性質(zhì)的，而不是完全的地價，不能根據(jù)土地使用權(quán)出讓價格確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第二，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補(bǔ)償和采取各項安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。第三，征地補(bǔ)償?shù)霓k法沒有政變，應(yīng)當(dāng)按原辦法管理和使用好征地費。即土地補(bǔ)償費是給予土地所有者和使用者因投入而造成損失的補(bǔ)償，應(yīng)屬于土地所有者和使用者所有。安置補(bǔ)助費是用于被征地單位群眾的生活安置的，應(yīng)當(dāng)用于被征用土地的使用者或承包經(jīng)營者的生產(chǎn)、生活安置。地上物、青苗等補(bǔ)償費屬于地上物、青苗的所有者所有。
第四十八條 征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。
「釋義」 本條是關(guān)于征地補(bǔ)償安置公告的規(guī)定。
一、征地補(bǔ)償?shù)姆桨赴ǎ赫饔猛恋氐拿娣e、范圍、地類、土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人），征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具體計算辦法，補(bǔ)償?shù)目傎M用和每個土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的補(bǔ)償費的數(shù)額；地上附著物的種類、數(shù)量、補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和地上物所有權(quán)人補(bǔ)償費的數(shù)額，青苗補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和每個土地使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人）應(yīng)得的補(bǔ)償費數(shù)額，及其各項費用的支付辦法等。征地后農(nóng)業(yè)人口的安置方案，包括征地安置農(nóng)業(yè)人口的計算辦法和安置者的姓名、安置的方式和安置方案的實施步驟和組織實施的單位等。具體方案由當(dāng)?shù)乜h、市人民政府土地行政主管部門經(jīng)過調(diào)查、核實后與有關(guān)單位協(xié)商制訂。
二、地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償和安置方案在當(dāng)?shù)赜枰怨?。公告的方式?yīng)當(dāng)使被征地單位的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都能了解征地補(bǔ)償和安置方案的具體內(nèi)容。公告的內(nèi)容要具體、詳細(xì)，使征用土地涉及到的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人都能明白征用土地對自己造成的影響和得到的相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臄?shù)量。對政府確定的方案有異議的可以提出意見和要求。
三、有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。因征地的補(bǔ)償和安置直接涉及到被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)聽取他們的意見，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民提出的合理意見和建議應(yīng)當(dāng)采納，以完善征用土地的補(bǔ)償和安置方案。
四、對征地方案予以公告，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民宣傳國家征地的有關(guān)規(guī)定，有利于更好地完善征地方案，切實保護(hù)農(nóng)民的利益，及時解決因征地給農(nóng)民帶來的困難，也是我國土地管理工作中實行民主決策的重要部分，有利于提高征地及補(bǔ)償安置工作的透明度，防止少數(shù)干部和政府工作人員營私舞弊。
第四十九條 被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。
禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費用和其他有關(guān)費用。
「釋義」 本條是關(guān)于征地補(bǔ)償費使用的規(guī)定。
一、征用土地的土地補(bǔ)償屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會負(fù)責(zé)管理，用于被征地單位的生產(chǎn)發(fā)展，安置被征地后的農(nóng)民?？h、鄉(xiāng)政府直接管理和使用土地補(bǔ)償費是不合法的。但是，鄉(xiāng)級人民政府可以對征地補(bǔ)償費的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，幫助他們建立征地補(bǔ)償費管理和使用制度，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會中的個別領(lǐng)導(dǎo)亂占濫用征地補(bǔ)償費。
二、征用土地的補(bǔ)償費的使用情況必須向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，定期公布征用土地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額、使用情況及收入和支出情況，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)監(jiān)督和了解征地費的使用及收支狀況。對不合理的使用征地補(bǔ)償費有權(quán)提出改正意見。以防止少數(shù)人貪污、挪用和亂用征地補(bǔ)償費。這是在農(nóng)村實行征地費管理和使用民主決策的有效辦法。
三、禁止侵占、挪用被征地單位的征地補(bǔ)償費和其他費用。按本法規(guī)定征地補(bǔ)償費包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、青苗補(bǔ)償費和地上附著物補(bǔ)償費，其他費用是指征地中除上述四項費用之外的費用，這根據(jù)具體的征地中涉及項目的不同而不同，如造成企業(yè)停產(chǎn)的損失補(bǔ)償費；耕地的水利設(shè)施恢復(fù)費等，都由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個人所有。除此之外的任何單位和個人侵占、挪用征地補(bǔ)償費和其他費用都是違法行為，都是不能允許的。
四、本條的規(guī)定是根據(jù)目前許多地方征地費管理和使用混亂。使用中缺乏民主監(jiān)督、上級政府及有關(guān)部門和部分鄉(xiāng)村干部侵占挪用征地補(bǔ)償費的現(xiàn)象作出的規(guī)定。主要是為了使征地補(bǔ)償費和其他費用能真正用于被征地單位發(fā)展生產(chǎn)，安置被征地單位群眾的生活，防止侵害農(nóng)民利益。
第五十條 地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。
「釋義」 本條是關(guān)于被征地農(nóng)民安置的規(guī)定。
一、地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)，解決因征用土地造成的剩余勞動力和農(nóng)業(yè)人口。支持的方式可以是多種多樣的，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況決定?？梢杂烧苯咏M織，也可以由政府提供資金上的幫助，也可以是采取稅收上的優(yōu)惠，總之要使農(nóng)民能通過從事開發(fā)經(jīng)營和興辦企業(yè)等方式盡快得到安置。
二、關(guān)于安置被征地單位農(nóng)民的方式，目前主要是通過開發(fā)經(jīng)營和興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，對一些特殊的人員還可以采用自謀職業(yè)或建立社會保險等辦法，而對一般的農(nóng)業(yè)人口，應(yīng)當(dāng)采取興辦企業(yè)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)開發(fā)，通過發(fā)展生產(chǎn)，使被征地單位的農(nóng)民達(dá)到或超過征用前的生活水平。
三、原《土地管理法》對征地后勞動力安置作了詳細(xì)的規(guī)定，但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，一些措施已經(jīng)失去作用或很難采用。如征地后無地農(nóng)民可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，隨著市場的開放，轉(zhuǎn)戶口已不能解決農(nóng)民的生活問題；再如招工安置，隨著城市企業(yè)用工制度的改革，政府無權(quán)要求企業(yè)招工，而是由企業(yè)自己決定，因此，這一條也很難實現(xiàn)。再如，調(diào)整承包耕地，本法規(guī)定耕地承包期30年不變，如果承包經(jīng)營者不同意調(diào)整也不能實現(xiàn)。因此必須研究新形勢條件下，解決征地后農(nóng)業(yè)人口的安置辦法。
四、新法對建設(shè)占用耕地的要實行“占一補(bǔ)一”的政策，因此今后征用耕地，要開墾與征用耕地相同數(shù)量和質(zhì)量的耕地，新開墾的耕地可以用于被征地單位農(nóng)業(yè)人口的安置，以減少農(nóng)村勞動力安置的壓力，促進(jìn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
第五十一條 大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定。
「釋義」 本條是大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償和移民安置的規(guī)定。
一、大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定，是因為大中型水利、水電工程建設(shè)征地、移民與其他建設(shè)工程相比，有一些特殊性：一是大中型水利水電工程建設(shè)征地的范圍大，一般占用耕地都要幾千或幾萬畝，有一些水電工程淹沒達(dá)十幾萬畝，是其他工程所少有的。二是征地相對集中，不象鐵路、公路那樣涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多，因此，需要遷移的人口也相對比較集中，一般達(dá)幾千－幾萬人，甚至達(dá)到十幾萬人。三是庫區(qū)的位置較為偏僻，對安置的人口采用農(nóng)轉(zhuǎn)非和招工安置等途徑不具備條件，只能采用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁或建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的辦法安置移民。四是庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件和自然條件較差，人民生活水平低，如果安置不好將會對農(nóng)民的生活帶來長期困難。五是對水利、水電工程的投資不足，對移民安置只能采用低標(biāo)準(zhǔn)，待水電、水利工程建成取得效益時，再給予扶持和補(bǔ)助。
二、國家對大中型水利、水電征地補(bǔ)償及移民安置采取的主要辦法有：一是由地方政府統(tǒng)一組織、制定移民安置規(guī)劃并組織實施，根據(jù)工作的需要，一些地方政府還設(shè)立了專門的水利水電移民安置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水利水電工程的移民安置工作。二是采用開發(fā)性移民，就地后靠和外遷結(jié)合的辦法，主要通過開發(fā)荒地、灘涂和調(diào)劑土地，解決移民的生活和生產(chǎn)。三是采取前期補(bǔ)償和后期扶持相結(jié)合的辦法。按照規(guī)定，大中型水利、水電工程的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，但是水利、水電工程取得效益后，將提出一部分收益建立庫區(qū)發(fā)展基金，扶持征地移民的生產(chǎn)和生活。同時，地方政府也對征地移民采取許多優(yōu)惠政策，如減免稅，給予各方面補(bǔ)貼等。
三、根據(jù)原《土地管理法》的規(guī)定，國務(wù)院于1991年1月25日發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，就大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民方面作出了專門的規(guī)定。根據(jù)新法規(guī)定的原則，國務(wù)院將對原條例進(jìn)行修改。主要是根據(jù)新法重新確定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對條例確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)的調(diào)整。
第五十二條 建設(shè)項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)用地有關(guān)事項進(jìn)行審查，并提出意見。
「釋義」 本條是關(guān)于土地行政主管部門參加可行性研究論證的規(guī)定。
一、土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)參與建設(shè)項目可行性研究論證。建設(shè)項目的可行性研究是基本建設(shè)前期工作的一個很重要的階段，是項目決策的關(guān)鍵，要對建設(shè)項目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、工程、外部協(xié)作和配套條件諸方面的合理性和可行性進(jìn)行全面的調(diào)查研究和分析論證，提出建設(shè)項目的決策意見。建設(shè)項目可行性研究經(jīng)過批準(zhǔn)，建設(shè)項目就正式確定。對是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否可以供地等都無法改變。因此，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)參加建設(shè)項目的可行性研究論證，對建設(shè)用地方面的問題提出意見和建議，對不符合土地利用規(guī)劃和計劃的，提出調(diào)整可行性研究中的建設(shè)用地方案或修改土地利用規(guī)劃的意見，以利于有關(guān)部門依據(jù)土地管理的有關(guān)法律法規(guī)正確決策。這樣可以改變過去計劃部門定項目，土地部門按需供地的被動局面和土地利用規(guī)劃、計劃難以落實的局面。
二、土地行政主管部門審查建設(shè)項目建設(shè)用地可行性研究的依據(jù)是土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。
土地利用總體規(guī)劃是土地利用方面的規(guī)劃，無論是城市、村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)，還是其他建設(shè)項目的建設(shè)用地都必須服從土地利用總體規(guī)劃。對目前已有的建筑物、構(gòu)筑物使用的土地不符合土地利用總體規(guī)劃的，要逐步按土地利用總體規(guī)劃的要求改變。對新增建設(shè)用地要嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的審批。對不符合土地利用總體規(guī)劃而又確需建設(shè)的，要先按土地利用總體規(guī)劃的修改程序和批準(zhǔn)權(quán)限對土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改后方可批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用。因此，建設(shè)項目可行性研究中確定的用地必須嚴(yán)格符合土地利用總體規(guī)劃，不然即使可行性研究報告獲得批準(zhǔn)，但建設(shè)項目卻無法取得土地使用權(quán)，也無法建設(shè)。
土地利用年度計劃是控制建設(shè)用地總量的主要手段。土地利用年度計劃包括：農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、生態(tài)退耕和耕地補(bǔ)充等指標(biāo)，決定著政府土地行政主管部門能否對該建設(shè)項目提供建設(shè)用地。因此，土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用年度計劃對項目的建設(shè)用地供應(yīng)的可能性提出明確的意見，防止建設(shè)項目可行性研究獲得批準(zhǔn)而沒有建設(shè)用地致使無法如期開工，造成浪費和損失。
建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是決定供地數(shù)量的依據(jù)。根據(jù)原《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，原國家土地管理局會同建設(shè)部已組織編制了近20個部門的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，將作為今后審查建設(shè)用地的主要依據(jù)。并且要鼓勵節(jié)約用地，利用現(xiàn)有建設(shè)用地，對超過建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的要嚴(yán)格限制，除工程有特別要求外，一般不得超標(biāo)準(zhǔn)供地。
三、土地行政主管部門對建設(shè)項目用地審查后，要形成書面意見，送有關(guān)部門。土地行政主管部門對建設(shè)項目用地的意見應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)部門和人民政府批準(zhǔn)可行性研究報告的依據(jù)之一，也將作為申請建設(shè)用地和地方人民政府申報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的材料之一。沒有土地行政主管部門對建設(shè)項目可行性研究的審查意見，有關(guān)的人民政府和土地行政主管部門在受理建設(shè)項目用地申請時可以要求補(bǔ)充。
第五十三條 經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，經(jīng)土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準(zhǔn)。
「釋義」 本條是關(guān)于建設(shè)項目使用國有建設(shè)用地的申請和報批的規(guī)定。
一、建設(shè)項目需要使用國有建設(shè)用地的，必須向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設(shè)用地申請，報本級人民政府批準(zhǔn)。按照本法的規(guī)定，建設(shè)項目需要使用國有土地的可以分為兩類，一類是申請使用現(xiàn)有的國有建設(shè)用地，按規(guī)定，這一類只需要向當(dāng)?shù)乜h、市人民政府土地行政主管部門申請，經(jīng)土地行政主管部門審查后報縣、市人民政府批準(zhǔn)后即可。還有一類是申請使用國有農(nóng)用地或集體所有的建設(shè)用地和農(nóng)用地的，按照規(guī)定，要先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地審批后，由縣、市人民政府辦理建設(shè)用地手續(xù)。按照規(guī)定，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的要經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，由縣、市人民政府根據(jù)省級以上人民政府的批準(zhǔn)文件辦理建設(shè)用地手續(xù)。但無論是何種情況，建設(shè)單位都是向縣、市（包括設(shè)區(qū)的市和直轄市）人民政府土地行政主管部門提出用地申請，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用土地的審批是下級政府對上級政府的事，建設(shè)單位只需按規(guī)定提供有關(guān)資料即可。用地被批準(zhǔn)后，也由縣、市人民政府土地行政主管部門通知建設(shè)單位，并負(fù)責(zé)辦理建設(shè)用地的有關(guān)手續(xù)。包括簽訂土地使用合同和收取有關(guān)費用。
二、經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項目可以申請用地。按國家基本建設(shè)程序，按規(guī)定批準(zhǔn)了建設(shè)項目的可行性研究報告，可以申請建設(shè)用地，如一些小型項目，按規(guī)定可以不要進(jìn)行可行性研究的，也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的批準(zhǔn)建設(shè)的文件。沒有取得建設(shè)項目批準(zhǔn)的，不得申請建設(shè)用地。但是，按規(guī)定采用市場方式進(jìn)行招標(biāo)、拍賣方式提供土地使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理，則不需提出建設(shè)用地申請，因此，也不屬于本條規(guī)定的范圍。
三、建設(shè)單位申請用地時應(yīng)當(dāng)持法律、法規(guī)規(guī)定的文件。這是人民政府及土地行政主管部門審查和批準(zhǔn)建設(shè)用地的依據(jù)。原國家土地管理局根據(jù)原《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的規(guī)定，對申請建設(shè)用地所需的文件及資料作出了明確的規(guī)定。國務(wù)院在修訂《土地管理法實施條例》及制定有關(guān)規(guī)定時，將根據(jù)本法的規(guī)定對申請建設(shè)用地所需的文件及材料作出規(guī)定。
四、土地行政主管部門應(yīng)對建設(shè)項目用地進(jìn)行審查后，報人民政府批準(zhǔn)。按本法的規(guī)定，人民政府的土地行政主管部門是土地的主管部門，負(fù)責(zé)對土地的管理和監(jiān)督工作，負(fù)責(zé)對土地的規(guī)劃、利用和保護(hù)工作。因此，對依法批準(zhǔn)建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)先由土地行政主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)單位提供的有關(guān)文件進(jìn)行審查，報人民政府批準(zhǔn)。人民政府在批準(zhǔn)建設(shè)用地時要依據(jù)土地行政主管部門提供的審查意見。對審批用地中出現(xiàn)的問題，土地行政主管部門也有責(zé)任予以解決，不得推諉。
第五十四條 建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。
「釋義」 本條是關(guān)于建設(shè)使用國有土地的取得方式的規(guī)定。
一、本法所稱國有建設(shè)用地包括：1.現(xiàn)有的屬于國家所有的建設(shè)用地，包括城市市區(qū)內(nèi)土地、城市規(guī)劃區(qū)外現(xiàn)有鐵路、公路、機(jī)場、水利設(shè)施、軍事設(shè)施、工礦企業(yè)使用的國有土地；國營農(nóng)場內(nèi)的建設(shè)用地等。
2.依法征用的原屬于農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地和辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征用的農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地；3.依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的國有農(nóng)用地。
國家對國有建設(shè)用地管理實行的是所有權(quán)和使用權(quán)分離的辦法，即國有土地的所有權(quán)永久屬于國家，不可流動，而土地使用權(quán)可以依法流動，即可以出讓（或劃撥）、轉(zhuǎn)讓、抵押等。
二、關(guān)于國有土地使用權(quán)的提供方式，在計劃經(jīng)濟(jì)下，是采用單一的劃撥用地方式?！稇椃ā泛驮锻恋毓芾矸ā愤M(jìn)行修改后，國務(wù)院于1990年頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》，對國有土地使用權(quán)實行有償出讓。經(jīng)過近十年的改革和探索，土地有償使用的方式也從單一的出讓發(fā)展到出讓、租賃和作價入股等多種形式。1994年全國人大常委會通過的《城市房地產(chǎn)管理法》基本確定了國有土地使用權(quán)的供應(yīng)采用有償使用和劃撥兩種方式的基本架構(gòu)。修改《土地管理法》時又對國有土地使用制度改革的經(jīng)驗進(jìn)行了總結(jié)，針對國有土地使用權(quán)管理中出現(xiàn)的新情況新問題進(jìn)行了研究，借鑒了國外市場經(jīng)濟(jì)條件下管理土地的經(jīng)驗。確定國有土地的供應(yīng)方式以有償使用方式為主，有償使用和劃撥方式并存的基本思路。
三、國有土地有償使用方式。國有土地有償使用是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個人使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地有償使用費的行為。土地有償使用方式是今后供地的主要方式，今后除一些經(jīng)批準(zhǔn)可以采用劃撥方式供地外，都應(yīng)當(dāng)采用有償使用的方式。目前，國有土地有償使用的方式主要有三種：1.國有土地使用權(quán)出讓。是指國家將一定年限內(nèi)的土地使用權(quán)出讓給土地使用者，由土地使用者一次性向國家支付土地使用權(quán)出讓金和其他費用的行為。按目前的規(guī)定：土地使用權(quán)出讓的年限，由國家和土地使用權(quán)受讓方通過國有土地使用權(quán)出讓合同來約定，但國家對出讓的年限有具體規(guī)定，即：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；綜合或其他用地50年。合同約定的年限不得超過國務(wù)院規(guī)定的年限，超過年限的無效。
在土地使用期限內(nèi)，土地使用者可以按國家規(guī)定和合同約定的用途使用土地，也可以依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。土地使用期屆滿，如果仍需繼續(xù)使用可以依法重新申請，批準(zhǔn)后重新簽定土地使用合同。否則土地?zé)o償收回。在土地使用期限內(nèi)國家一般不得收回，如因公共目的確需收回，應(yīng)當(dāng)按使用的年限及土地使用者開發(fā)投資情況予以補(bǔ)償。
土地使用者在土地使用期內(nèi)需要改變土地用途的應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并與土地行政主管部門重新簽定土地使用權(quán)出讓合同或土地使用權(quán)出讓的補(bǔ)充合同。否則，將不得改變合同約定的用途。
目前，國有土地出讓的方式一般有招標(biāo)、拍賣和協(xié)議出讓三種形式。（1）招標(biāo)出讓土地使用權(quán)，是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合規(guī)定的單位或個人（受讓方），以書面投標(biāo)形式，競投某塊土地的使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓方評標(biāo)決標(biāo)、擇優(yōu)而取。招標(biāo)的文件包括：招標(biāo)通知書、投標(biāo)指引（或招標(biāo)須知）、投標(biāo)書、中標(biāo)證明通知書、土地使用權(quán)出讓合同（含土地使用條件）等。這里要說的是招標(biāo)出讓中能否中標(biāo)不完全決定于地價，還應(yīng)考慮對土地的綜合利用規(guī)劃方案等因素。（2）拍賣出讓土地使用權(quán)，是指在指定的時間、地點，利用公開場合由政府的代表者——土地行政主管部門主持拍賣指定地塊的土地使用權(quán)（也可以委托拍賣行拍賣），由拍賣主持人首先叫出底價，諸多的競買者輪番報價，最后出價者取得土地使用權(quán)。拍賣方式充分引進(jìn)了競爭機(jī)制，政府也可以獲得地價。但不是所有土地都可以采用拍賣方式的，只有一些競爭性很強(qiáng)的行業(yè)用地可以采用。拍賣前，要對土地先作好規(guī)劃，確定土地的位置、面積、用途、使用年限、付款方式和使用條件等。（3）協(xié)議出讓是指出讓方與受讓方（土地使用者）通過協(xié)商方式有償出讓土地使用權(quán)。具體說，應(yīng)先由用地者向政府提出用地申請，經(jīng)批準(zhǔn)后由出讓方和受讓方協(xié)商地價、出讓年限、付款方式、付款期限以及土地使用條件，經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)到一致后，簽訂土地使用權(quán)出讓合同。協(xié)議出讓基本沒有引入競爭機(jī)制，缺乏公開性和公平競爭。但對一些缺乏競爭的行業(yè)和大型設(shè)施用地還是必要的，仍然是土地使用權(quán)出讓的方式之一。
2，國有土地使用權(quán)租賃。即國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)讓與土地使用者使用，而土地使用者按年度向國家繳納租金的行為。目前這種方式正在試點之中，并取得了較好的效果，彌補(bǔ)了國有土地使用權(quán)出讓中一些單位一次支付出讓金有困難，或不需要長時期的使用土地者，滿足了中小投資者的需要，更具有靈活性。同時對現(xiàn)有劃撥土地使用權(quán)逐步納入有償使用軌道也是一種很好的辦法。目前有關(guān)法規(guī)的制定正在研究之中。
3.國有土地使用權(quán)作價入股，即將一定時期的國有土地使用權(quán)出讓金作價，作為國家的投資計作國家的股份。實際上這一種方式也可以作為國有土地使用權(quán)出讓的一種特殊形式。這種方式在目前的國有企業(yè)改制改組中采用較多，既解決了國有土地資產(chǎn)的流失問題，又為國有困難企業(yè)的改制改組創(chuàng)造了條件。這主要是針對現(xiàn)有國有企業(yè)使用的劃撥土地使用權(quán)需要改制時適用。對企業(yè)新增用地，特別是征用土地之后提供給用地單位使用的不能采用這種方式。
四、劃撥方式取得國有土地使用權(quán)是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用權(quán)者依法繳納了土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)償費及其他費用后，國家將土地交付給土地使用者使用，或者國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。劃撥土地使用權(quán)具有以下特點：（1）劃撥土地使用權(quán)沒有期限的規(guī)定。（2）劃撥土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即不得流轉(zhuǎn)。如果需要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，應(yīng)當(dāng)辦理土地出讓手續(xù)或經(jīng)政府批準(zhǔn)。土地使用者不需要使用時，由政府無償收回土地使用權(quán)。（3）對劃撥土地使用權(quán)用途不得改變，要改變用途要經(jīng)批準(zhǔn)，并重新簽訂合同。不屬于劃撥范圍的，要實行有償使用。（4）取得劃撥土地使用權(quán)。只需繳納國家取得土地的成本和國家規(guī)定的稅費，不需繳土地有償使用費。
因劃撥土地使用權(quán)是國家給予的一種特殊政策。因此《土地管理法》對可以采取劃撥土地使用權(quán)的范圍作出了規(guī)定。主要有：1.國家機(jī)關(guān)用地。包括，國家權(quán)力機(jī)關(guān)，指全國人大及其常委會，地方人大及其常委會；國家行政機(jī)關(guān)，指各級人民政府及其所屬工作或職能部門；國家審判機(jī)關(guān)，指各級人民法院；國家檢察機(jī)關(guān)，指各級人民檢察院；國家軍事機(jī)關(guān)，指國家軍隊的機(jī)關(guān)。
2.軍事用地，是指軍事設(shè)施用地，包括：指揮機(jī)關(guān)、地面和地下的指揮工程，作戰(zhàn)工程；軍用機(jī)場、港口、碼頭、營區(qū)、訓(xùn)練場、試驗場；軍用洞庫、倉庫；軍用通信、偵察、觀測臺站和測量、導(dǎo)航標(biāo)志；軍用公路、鐵路專用線、軍用通訊線路等輸電、輸油、輸氣管線；其他軍事設(shè)施。
3.城市基礎(chǔ)設(shè)施用地。是指城市給水、排水、污水處理、供電、通信、煤氣、熱力、道路、橋涵、市內(nèi)公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、消防、路標(biāo)、路燈等設(shè)施用地。
4.公益事業(yè)用地。是指各類學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、圖書館、文化館、幼兒園，托兒所、敬老院、防疫站等文體、衛(wèi)生、教育、福利事業(yè)用地。
5.國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地。是指中央投資、中央和地方共同投資，以及國家采取各種優(yōu)惠政策重點扶持的煤炭、石油、天然氣、電力等能源項目，鐵路、公路、港口、機(jī)場等交通項目；水庫、防洪、江河治理等水利項目用地。
6.其他項目用地，法律和法規(guī)明確規(guī)定可以采用劃撥方式供地的其他項目用地。
這里要說的是，不是所有上述項目都一律采用劃撥方式供地，而只是這些項目中政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以扶持，并給予政策上優(yōu)惠的經(jīng)過批準(zhǔn)后可以采用劃撥方式提供土地使用權(quán)。
第五十五條 以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項用于耕地開發(fā)。