問： 1987年，一國有企業(yè)經(jīng)省政府批準(zhǔn)以劃撥方式取得某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2500畝土地使用權(quán)，其中有耕地、林地、荒草地各若干畝。該單位因資金原因，除在取得土地使用權(quán)當(dāng)年修建部分圍墻，且現(xiàn)已基本破損外，未進(jìn)行任何設(shè)施建設(shè)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民已自發(fā)對部分荒草地開發(fā)整理并進(jìn)行了耕種，現(xiàn)國土資源局?jǐn)M收回該單位土地使用權(quán)。但《土地管理法》以及《閑置土地處置辦法》并沒有對林地、荒草地的收回作明確規(guī)定，那么，國土資源局應(yīng)該以什么為依據(jù)收回林地和荒草地？《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條以及《土地管理法》第五十八條中規(guī)定的“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤消、破產(chǎn)或其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)”是否適用于本宗地？若要無償收回全部2500畝土地使用權(quán)，國土資源局該怎么做？
答：綜觀現(xiàn)有立法規(guī)定，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對劃撥林地和荒草地的收回問題均未作出明確規(guī)定，致使執(zhí)法實(shí)踐中遇到此類問題無法可依。鑒于此，提出如下解決方案。
第一方案，看1987年省政府頒發(fā)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書中有無“建設(shè)單位未按期動工開發(fā)時(shí)，土地行政主管部門可以無償收回土地使用權(quán)”的約定，若有此項(xiàng)約定，國土資源局可以建設(shè)用地批準(zhǔn)書為依據(jù)，無償收回全部2500畝土地使用權(quán)（包括耕地、林地、荒草地）。
第二方案，國土資源局可以《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條中“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤消、破產(chǎn)或其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)”的規(guī)定為依據(jù)，無償收回全部2500畝土地使用權(quán)（包括耕地、林地、荒草地）。因?yàn)椤捌渌蛲Ｖ故褂猛恋亍弊鳛槎档讞l款，在沒有更詳盡規(guī)定的情形下，出于高效利用和保護(hù)土地資源的考慮，做擴(kuò)大解釋應(yīng)包含了該單位因資金短缺等原因而暫時(shí)停止使用土地的情形，而且此處的土地不僅指耕地還包括林地和荒草地等。但是，這里對“其他原因停止使用土地”的解釋僅是一種學(xué)理解釋，且存在爭議，并無法律效力。故應(yīng)由國土資源部按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》（1999年5月10日國辦發(fā) [1999]43號）的規(guī)定報(bào)請國務(wù)院對該條規(guī)定作出和上述學(xué)理解釋一致的擴(kuò)大解釋。國務(wù)院的解釋和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》具有同等法律效力，可作為法律依據(jù)。同時(shí)，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第三款規(guī)定：“無償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄 《岬降膯栴}中則涉及這樣一個(gè)問題，即農(nóng)民將該閑置的劃撥土地自發(fā)進(jìn)行了整理，并耕種了土地，土地上的農(nóng)作物即是該土地上的附著物。但問題在于，該土地不是劃撥給農(nóng)民使用的，因此，應(yīng)該說農(nóng)民沒有使用權(quán)，收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)無須對地上農(nóng)作物進(jìn)行補(bǔ)償。不過，在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民利益，畢竟他們付出了成本（資金和勞動力等），且縮短了土地閑置的時(shí)間，與我們所提倡的充分利用土地的精神相吻合。所以應(yīng)該計(jì)算農(nóng)民在這塊地上的支出和收益，如果土地整理費(fèi)用超出了這幾年內(nèi)農(nóng)民的實(shí)際收入，則應(yīng)該在收回土地的同時(shí)對農(nóng)民給予補(bǔ)償。而且要考慮到農(nóng)民該季農(nóng)作物的耕種情況，盡量在本季作物收獲后再收回土地，以免損害農(nóng)民利益。如果急需在本季作物收獲前收回土地的，則對于本季作物應(yīng)該予以補(bǔ)償。
第三方案，國土資源局可以《土地管理法》第三十七條為依據(jù)，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，無償收回用地單位的土地使用權(quán)（耕地部分）；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。從操作層面來說，個(gè)人認(rèn)為對劃撥林地和荒草地部分，可由政府與土地使用者簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還給政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。
答：綜觀現(xiàn)有立法規(guī)定，《土地管理法》、《草原法》、《森林法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)對劃撥林地和荒草地的收回問題均未作出明確規(guī)定，致使執(zhí)法實(shí)踐中遇到此類問題無法可依。鑒于此，提出如下解決方案。
第一方案，看1987年省政府頒發(fā)的建設(shè)用地批準(zhǔn)書中有無“建設(shè)單位未按期動工開發(fā)時(shí)，土地行政主管部門可以無償收回土地使用權(quán)”的約定，若有此項(xiàng)約定，國土資源局可以建設(shè)用地批準(zhǔn)書為依據(jù)，無償收回全部2500畝土地使用權(quán)（包括耕地、林地、荒草地）。
第二方案，國土資源局可以《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條中“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤消、破產(chǎn)或其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)”的規(guī)定為依據(jù)，無償收回全部2500畝土地使用權(quán)（包括耕地、林地、荒草地）。因?yàn)椤捌渌蛲Ｖ故褂猛恋亍弊鳛槎档讞l款，在沒有更詳盡規(guī)定的情形下，出于高效利用和保護(hù)土地資源的考慮，做擴(kuò)大解釋應(yīng)包含了該單位因資金短缺等原因而暫時(shí)停止使用土地的情形，而且此處的土地不僅指耕地還包括林地和荒草地等。但是，這里對“其他原因停止使用土地”的解釋僅是一種學(xué)理解釋，且存在爭議，并無法律效力。故應(yīng)由國土資源部按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于行政法規(guī)解釋權(quán)限和程序問題的通知》（1999年5月10日國辦發(fā) [1999]43號）的規(guī)定報(bào)請國務(wù)院對該條規(guī)定作出和上述學(xué)理解釋一致的擴(kuò)大解釋。國務(wù)院的解釋和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》具有同等法律效力，可作為法律依據(jù)。同時(shí)，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第三款規(guī)定：“無償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償?！薄 《岬降膯栴}中則涉及這樣一個(gè)問題，即農(nóng)民將該閑置的劃撥土地自發(fā)進(jìn)行了整理，并耕種了土地，土地上的農(nóng)作物即是該土地上的附著物。但問題在于，該土地不是劃撥給農(nóng)民使用的，因此，應(yīng)該說農(nóng)民沒有使用權(quán)，收回劃撥土地使用權(quán)時(shí)無須對地上農(nóng)作物進(jìn)行補(bǔ)償。不過，在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)民利益，畢竟他們付出了成本（資金和勞動力等），且縮短了土地閑置的時(shí)間，與我們所提倡的充分利用土地的精神相吻合。所以應(yīng)該計(jì)算農(nóng)民在這塊地上的支出和收益，如果土地整理費(fèi)用超出了這幾年內(nèi)農(nóng)民的實(shí)際收入，則應(yīng)該在收回土地的同時(shí)對農(nóng)民給予補(bǔ)償。而且要考慮到農(nóng)民該季農(nóng)作物的耕種情況，盡量在本季作物收獲后再收回土地，以免損害農(nóng)民利益。如果急需在本季作物收獲前收回土地的，則對于本季作物應(yīng)該予以補(bǔ)償。
第三方案，國土資源局可以《土地管理法》第三十七條為依據(jù)，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，無償收回用地單位的土地使用權(quán)（耕地部分）；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。從操作層面來說，個(gè)人認(rèn)為對劃撥林地和荒草地部分，可由政府與土地使用者簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還給政府。原土地使用者需要使用土地時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價(jià)的土地。