二、土地登記制度體系不完善引發(fā)的問題
任何一項(xiàng)國家整體工作，不完整的制度體系必然導(dǎo)致運(yùn)行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識(shí)不高。
《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權(quán)、使用權(quán)一經(jīng)登記受法律保護(hù)。然而，在實(shí)際中，有些已經(jīng)辦理了土地登記的土地使用者權(quán)益不能得到真正保護(hù)，有的一個(gè)“白頭”文件甚至是領(lǐng)導(dǎo)的一句話，否定了土地權(quán)利人的權(quán)利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書作為廢紙扔掉的現(xiàn)象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權(quán)利人不主動(dòng)申請(qǐng)登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長期以來難以推進(jìn)。
2、大量國有土地被蠶食，國有資產(chǎn)在無形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權(quán)屬案件發(fā)生率沒有明顯減少，土地權(quán)屬糾紛類型增多，糾紛性質(zhì)由個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間向個(gè)人與國家、農(nóng)民集體與政府、國家單位與政府之間轉(zhuǎn)化。城市不少國有土地使用權(quán)無償流向個(gè)人，國家難以控制。農(nóng)村大面積的國有土地不斷被侵蝕，一些農(nóng)民集體將大面積的國有荒山荒地占為集體所有，國家征地時(shí)要高價(jià)。
3、土地市場健康發(fā)育受到?jīng)_擊。
土地使用權(quán)無證交易、出租、抵押及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與限制條件不清，難以約束土地權(quán)利人在土地市場中的行為。一些不法分子趁機(jī)違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開、公平、公正的市場機(jī)制形成。國有資產(chǎn)流失到個(gè)人或小集體的腰包，加大了社會(huì)的分配不公，給社會(huì)帶來不安定因素，有礙于生產(chǎn)力的發(fā)展及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會(huì)效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對(duì)建立土地登記制度的信心。反過來，有些土地登記先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用不夠廣泛，儀器設(shè)備使用效率低，軟件開發(fā)設(shè)計(jì)要求不到位，土地登記辦事效率低，錯(cuò)登漏登事件時(shí)有發(fā)生，土地登記資料公開查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的距離。
三、進(jìn)一步完善我國土地登記制度的政策建議
作為一項(xiàng)國家制度，需要隨著社會(huì)發(fā)展不斷完善。我國土地登記制度起步較晚，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期著手建立，與《物權(quán)法》要求對(duì)照，亟待完善的內(nèi)容較多。目前，應(yīng)根據(jù)需要，抓住機(jī)遇，全面設(shè)計(jì)，作出切合實(shí)際的計(jì)劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計(jì)劃。
從土地登記的效力考慮，應(yīng)有不同層面的法律支持。國家立法機(jī)關(guān)頒布的基本法律，在《物權(quán)法》頒布之后，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》首當(dāng)其沖，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：國家土地登記制度、土地權(quán)利種類、土地權(quán)利與義務(wù)、土地登記執(zhí)行部門。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責(zé)任、土地登記相關(guān)制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費(fèi)。國土資源行政主管部門頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記業(yè)務(wù)規(guī)范，土地登記管理制度，調(diào)查、審查方法，土地登記簿冊(cè)的使用，土地登記資料的查詢。國土資源部為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對(duì)一些過去比較模糊的問題進(jìn)一步明確，比如嚴(yán)格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術(shù)上的改進(jìn)。但在上位法缺位的情況下，改進(jìn)空間有限，很多地方有待進(jìn)一步突破。
2、完善現(xiàn)有制度，構(gòu)建科學(xué)的制度體系。
土地登記各項(xiàng)具體制度，如申請(qǐng)制度、調(diào)查制度、審查制度、公告制度、注冊(cè)制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒有建立，有些已經(jīng)建立，如土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒有起到應(yīng)起的作用，有待進(jìn)一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運(yùn)行機(jī)制。
（1）規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動(dòng)、不可分割的特殊資產(chǎn)，一經(jīng)登記具有法律效力的特點(diǎn)，決定了國家負(fù)責(zé)土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)，即土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)?；跈?quán)利人維權(quán)的需要，只有證出一家，才能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和政府部門的威信。目前，以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，上至國家多部門，下至一個(gè)地區(qū)分層次負(fù)責(zé)土地登記的做法，造成的土地登記結(jié)果相互否認(rèn)，土地登記公信力動(dòng)搖，權(quán)利人無所適從，政府部門的威信降低的局面必須改變。同時(shí)，要抓緊落實(shí)《物權(quán)法》確立的更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度的建立和實(shí)施，抓緊進(jìn)行《不動(dòng)產(chǎn)登記法》草案的起草工作，推進(jìn)以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
（2）建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進(jìn)、良性的運(yùn)行機(jī)制。首先要按照我國現(xiàn)行法律，明確職責(zé)，建立制度。土地登記是政府職能部門的工作，土地登記機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，必須行使政府部門的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用等。事業(yè)單位應(yīng)按照規(guī)定的職責(zé)，做好土地登記技術(shù)方法研究，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，資料查詢和行政機(jī)關(guān)委托辦理的業(yè)務(wù)。土地登記代理、地籍測量等業(yè)務(wù)，由中介機(jī)構(gòu)完成，并通過完善各項(xiàng)制度，建立各實(shí)體間相互促進(jìn)、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)土地登記工作。
（3）發(fā)揮市場功能，重視土地登記中介機(jī)構(gòu)的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務(wù)體系的重要內(nèi)容。土地市場為土地登記中介機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了良好的空間。土地登記中介機(jī)構(gòu)在土地登記工作中，不僅能為權(quán)利人服務(wù)，通過傳播土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)信息，活躍土地市場，還能通過社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)土地登記機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)前，國家土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)把為土地登記中介服務(wù)提上議事日程，盡快出臺(tái)土地登記中介管理辦法，建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)現(xiàn)有登記中介機(jī)構(gòu)、人員，按照國家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時(shí)，科學(xué)定位，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)是土地登記中介機(jī)構(gòu)以自發(fā)形式組織、 國家有關(guān)部門備案的民間組織。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也是土地登記中介機(jī)構(gòu)及人員與政府土地登記機(jī)關(guān)溝通的橋梁，在業(yè)務(wù)上可以接受登記機(jī)關(guān)的委托、承辦與推行中介服務(wù)相關(guān)的事務(wù)，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等工作。行業(yè)協(xié)會(huì)成員一般應(yīng)由土地登記中介人員民意推選產(chǎn)生，代表中介機(jī)構(gòu)和中介人員利益，參與政府和社會(huì)活動(dòng)。目前，國家土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)予以關(guān)注，促進(jìn)、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。
任何一項(xiàng)國家整體工作，不完整的制度體系必然導(dǎo)致運(yùn)行受阻，效果欠佳。
1、土地登記效力欠佳，公眾意識(shí)不高。
《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定，依法取得的土地所有權(quán)、使用權(quán)一經(jīng)登記受法律保護(hù)。然而，在實(shí)際中，有些已經(jīng)辦理了土地登記的土地使用者權(quán)益不能得到真正保護(hù)，有的一個(gè)“白頭”文件甚至是領(lǐng)導(dǎo)的一句話，否定了土地權(quán)利人的權(quán)利。土地的征用、劃撥、舊城改造房屋拆遷等，將土地證書作為廢紙扔掉的現(xiàn)象非常普遍。土地登記貶值引起了土地權(quán)利人不主動(dòng)申請(qǐng)登記，或者根本不辦理登記，致使土地登記工作長期以來難以推進(jìn)。
2、大量國有土地被蠶食，國有資產(chǎn)在無形中流失。
隨著土地資源的日益匱乏，土地權(quán)屬案件發(fā)生率沒有明顯減少，土地權(quán)屬糾紛類型增多，糾紛性質(zhì)由個(gè)人之間、個(gè)人與集體之間向個(gè)人與國家、農(nóng)民集體與政府、國家單位與政府之間轉(zhuǎn)化。城市不少國有土地使用權(quán)無償流向個(gè)人，國家難以控制。農(nóng)村大面積的國有土地不斷被侵蝕，一些農(nóng)民集體將大面積的國有荒山荒地占為集體所有，國家征地時(shí)要高價(jià)。
3、土地市場健康發(fā)育受到?jīng)_擊。
土地使用權(quán)無證交易、出租、抵押及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移與限制條件不清，難以約束土地權(quán)利人在土地市場中的行為。一些不法分子趁機(jī)違法交易乃至黑箱作業(yè)，阻礙了公開、公平、公正的市場機(jī)制形成。國有資產(chǎn)流失到個(gè)人或小集體的腰包，加大了社會(huì)的分配不公，給社會(huì)帶來不安定因素，有礙于生產(chǎn)力的發(fā)展及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
4、土地登記公信力受到影響。
土地登記的社會(huì)效益和土地登記工作條件不夠理想，影響了基層土地登記人員對(duì)建立土地登記制度的信心。反過來，有些土地登記先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用不夠廣泛，儀器設(shè)備使用效率低，軟件開發(fā)設(shè)計(jì)要求不到位，土地登記辦事效率低，錯(cuò)登漏登事件時(shí)有發(fā)生，土地登記資料公開查詢受到限制，客觀上拉大了政府部門為市場經(jīng)濟(jì)服務(wù)的距離。
三、進(jìn)一步完善我國土地登記制度的政策建議
作為一項(xiàng)國家制度，需要隨著社會(huì)發(fā)展不斷完善。我國土地登記制度起步較晚，并且在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)期著手建立，與《物權(quán)法》要求對(duì)照，亟待完善的內(nèi)容較多。目前，應(yīng)根據(jù)需要，抓住機(jī)遇，全面設(shè)計(jì)，作出切合實(shí)際的計(jì)劃、規(guī)劃。
1、理清立法思路，制定立法計(jì)劃。
從土地登記的效力考慮，應(yīng)有不同層面的法律支持。國家立法機(jī)關(guān)頒布的基本法律，在《物權(quán)法》頒布之后，《不動(dòng)產(chǎn)登記法》首當(dāng)其沖，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：國家土地登記制度、土地權(quán)利種類、土地權(quán)利與義務(wù)、土地登記執(zhí)行部門。國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如《土地登記條例》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記執(zhí)行程序、土地登記法律責(zé)任、土地登記相關(guān)制度、土地登記處罰、土地登記規(guī)費(fèi)。國土資源行政主管部門頒布的規(guī)章，如《土地登記規(guī)則》，規(guī)范的內(nèi)容應(yīng)包括：土地登記業(yè)務(wù)規(guī)范，土地登記管理制度，調(diào)查、審查方法，土地登記簿冊(cè)的使用，土地登記資料的查詢。國土資源部為了貫徹落實(shí)《物權(quán)法》的要求，頒布了《土地登記辦法》，對(duì)一些過去比較模糊的問題進(jìn)一步明確，比如嚴(yán)格區(qū)分了土地總登記和初始登記等，有諸多法律技術(shù)上的改進(jìn)。但在上位法缺位的情況下，改進(jìn)空間有限，很多地方有待進(jìn)一步突破。
2、完善現(xiàn)有制度，構(gòu)建科學(xué)的制度體系。
土地登記各項(xiàng)具體制度，如申請(qǐng)制度、調(diào)查制度、審查制度、公告制度、注冊(cè)制度、發(fā)證制度、土地登記人員持證上崗制度、土地登記人員回避制度、土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度、土地登記賠償制度等，大部分沒有建立，有些已經(jīng)建立，如土地登記代理制度、土地登記公開查詢制度和土地登記人員持證上崗制度，但執(zhí)行得還不到位，沒有起到應(yīng)起的作用，有待進(jìn)一步完善。
3、規(guī)范土地登記，建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位分工明確、行之有效的運(yùn)行機(jī)制。
（1）規(guī)范土地登記，證出一家。統(tǒng)一登記、證出一家是完善土地登記制度的前提。土地作為不可移動(dòng)、不可分割的特殊資產(chǎn)，一經(jīng)登記具有法律效力的特點(diǎn)，決定了國家負(fù)責(zé)土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)，即土地登記機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持受一個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)，原則上同一區(qū)域只能有一個(gè)土地登記機(jī)關(guān)，登記結(jié)果也只有一個(gè)?；跈?quán)利人維權(quán)的需要，只有證出一家，才能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和政府部門的威信。目前，以經(jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，上至國家多部門，下至一個(gè)地區(qū)分層次負(fù)責(zé)土地登記的做法，造成的土地登記結(jié)果相互否認(rèn)，土地登記公信力動(dòng)搖，權(quán)利人無所適從，政府部門的威信降低的局面必須改變。同時(shí)，要抓緊落實(shí)《物權(quán)法》確立的更正登記、異議登記和預(yù)告登記制度的建立和實(shí)施，抓緊進(jìn)行《不動(dòng)產(chǎn)登記法》草案的起草工作，推進(jìn)以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立和完善。
（2）建立行政、事業(yè)、企業(yè)單位相互促進(jìn)、良性的運(yùn)行機(jī)制。首先要按照我國現(xiàn)行法律，明確職責(zé)，建立制度。土地登記是政府職能部門的工作，土地登記機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定，必須行使政府部門的職能，有所作為。例如，制定規(guī)章、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，組織先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用等。事業(yè)單位應(yīng)按照規(guī)定的職責(zé)，做好土地登記技術(shù)方法研究，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，資料查詢和行政機(jī)關(guān)委托辦理的業(yè)務(wù)。土地登記代理、地籍測量等業(yè)務(wù)，由中介機(jī)構(gòu)完成，并通過完善各項(xiàng)制度，建立各實(shí)體間相互促進(jìn)、相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)土地登記工作。
（3）發(fā)揮市場功能，重視土地登記中介機(jī)構(gòu)的作用。土地登記中介，是建立土地登記服務(wù)體系的重要內(nèi)容。土地市場為土地登記中介機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供了良好的空間。土地登記中介機(jī)構(gòu)在土地登記工作中，不僅能為權(quán)利人服務(wù)，通過傳播土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)信息，活躍土地市場，還能通過社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)土地登記機(jī)關(guān)依法行政。當(dāng)前，國家土地登記機(jī)關(guān)應(yīng)把為土地登記中介服務(wù)提上議事日程，盡快出臺(tái)土地登記中介管理辦法，建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，引導(dǎo)現(xiàn)有登記中介機(jī)構(gòu)、人員，按照國家規(guī)定，規(guī)范完善土地登記中介行為。
同時(shí)，科學(xué)定位，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)是土地登記中介機(jī)構(gòu)以自發(fā)形式組織、 國家有關(guān)部門備案的民間組織。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)也是土地登記中介機(jī)構(gòu)及人員與政府土地登記機(jī)關(guān)溝通的橋梁，在業(yè)務(wù)上可以接受登記機(jī)關(guān)的委托、承辦與推行中介服務(wù)相關(guān)的事務(wù)，如土地登記中介人員繼續(xù)教育、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入等工作。行業(yè)協(xié)會(huì)成員一般應(yīng)由土地登記中介人員民意推選產(chǎn)生，代表中介機(jī)構(gòu)和中介人員利益，參與政府和社會(huì)活動(dòng)。目前，國家土地登記機(jī)關(guān)對(duì)土地登記中介機(jī)構(gòu)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)予以關(guān)注，促進(jìn)、引導(dǎo)中介機(jī)構(gòu)和中介行業(yè)的健康發(fā)展，盡快建立中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度。