我國自1987年我國開始發(fā)行福利彩票，1994年發(fā)行體育彩票為社會(huì)福利和體育事業(yè)籌集資金以來，彩票市場(chǎng)發(fā)展很快。福利彩票年銷售額從最初的1740萬元增長(zhǎng)到2003年的200億元，體育彩票年銷售額從10億元上升到2003年的201億元。迄今為止，我國通過發(fā)行彩票累計(jì)籌集社會(huì)公益金572.5億元。然而，我國彩票市場(chǎng)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，其中最為突出的是彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)“惡性競(jìng)爭(zhēng)”和“違規(guī)行為”。這種“惡性競(jìng)爭(zhēng)”行為內(nèi)生于我國現(xiàn)有的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。因此，從根本上講，我國彩票市場(chǎng)的長(zhǎng)期良性發(fā)展取決于彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與現(xiàn)有彩票監(jiān)管體制的改革。
一、惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為已經(jīng)成為影響彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問題
近幾年來，在彩票市場(chǎng)快速發(fā)展的同時(shí)，福利彩票與體育彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。有的還相當(dāng)嚴(yán)重，并為影響我國彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問題。
1.2002年的“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”
深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在2001年12月到2002年11月間，利用承銷彩票之機(jī)，以并不很高明的手法先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個(gè)城市作弊20起，操縱大獎(jiǎng)，累計(jì)涉及大獎(jiǎng)金額5800多萬元。最后在揚(yáng)州因內(nèi)部矛盾導(dǎo)致事發(fā)，有關(guān)人員被揚(yáng)州中級(jí)人民法院以“非法經(jīng)營(yíng)罪”判刑。但這一案件一直被有關(guān)彩票管理部門低調(diào)處理，直到2004年西安體彩舞弊案暴露后才被媒體重新挖掘出來。
2.2004年的“西安體彩舞弊案”
2004年3月25日，西安彩民劉亮購買即開型體育彩票在二次抽獎(jiǎng)時(shí)抽中寶馬車大獎(jiǎng)，但被彩票承銷商楊永明說成是用假票兌獎(jiǎng)。劉亮一怒之下爬上廣告*，由于媒體的介入而引起全國矚目和有關(guān)部門的重視。調(diào)查結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)劉亮作弊，反而引出了承銷商楊永明在多年彩票銷售中多次作弊的事實(shí)。有關(guān)部門的深入調(diào)查則進(jìn)一步揭露出陜西省體彩中心、西安市體彩中心有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多年對(duì)楊永明的“關(guān)照”和“信任”是導(dǎo)致體彩舞弊的重要原因。
3.2005年體育總局“彩票發(fā)行費(fèi)違規(guī)事件”
2005年國家審計(jì)報(bào)告披露了國家體育總局在彩票發(fā)行費(fèi)方面的違規(guī)行為：一是在2003年至2004年兩年見，國家體育彩票管理中心經(jīng)體育總局同意，向所辦的兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費(fèi)超過實(shí)際需要，在扣除全部成本費(fèi)用后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。兩公司經(jīng)體育總局批準(zhǔn)，已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各省(區(qū)、市)體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬元；另提取個(gè)人獎(jiǎng)酬金1.31億元。二是在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負(fù)責(zé)人弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購，致使彩票發(fā)行費(fèi)在2003年2月至2005年1月流失2，341萬元。
二、當(dāng)前我國彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為的原因
彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)的行為內(nèi)生于彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。當(dāng)前我國彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與不完善的彩票管理體制。
1.不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的根本原因
目前，我國彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質(zhì)產(chǎn)品，大致可以分成即開型彩票，數(shù)字型彩票，樂透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)大部分是重疊的。
這種雙寡頭同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)奪市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并刺激彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：(1)兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)竟相推出開獎(jiǎng)次數(shù)更多、獎(jiǎng)金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂方式之一的彩票市場(chǎng)“賭性”越來越濃；(2)為回避競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時(shí)，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽(yù)；(3)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機(jī)性中獎(jiǎng)游戲的本質(zhì)特征，片面渲染中大獎(jiǎng)場(chǎng)面。
2.缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管乏力
與蓬勃發(fā)展的彩票市場(chǎng)相比，我國彩票監(jiān)管制度方面的建設(shè)明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，我國彩票市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為財(cái)政部。但與此同時(shí)，國家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國家體育總局成為實(shí)際上分享了相當(dāng)一部分彩票監(jiān)管權(quán)。
實(shí)踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財(cái)政部門對(duì)于彩票的監(jiān)管，無論是對(duì)發(fā)行和銷售行為，還是對(duì)彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財(cái)政部除了“停止相關(guān)彩票的發(fā)行”外，沒有能力推動(dòng)任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對(duì)那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。
3.彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的角色定位，導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空
我國彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實(shí)中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔(dān)了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責(zé)。并且在公眾的看來，彩票發(fā)行中心就是一個(gè)監(jiān)督管理部門。然而，由于事實(shí)上彩票發(fā)行中心有自己的獨(dú)立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔(dān)“監(jiān)管”職能。因?yàn)樗緛砭褪且粋€(gè)企業(yè)化的事業(yè)單位。
同時(shí)，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財(cái)政部門直接對(duì)彩票發(fā)行中心進(jìn)行有效監(jiān)管，因?yàn)樨?cái)政部在制定與福利彩票和體育彩票有關(guān)的政策與規(guī)章需要與兩個(gè)行政部門協(xié)調(diào)方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時(shí)有效的制止。因而不可避免地導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。
一、惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為已經(jīng)成為影響彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問題
近幾年來，在彩票市場(chǎng)快速發(fā)展的同時(shí)，福利彩票與體育彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。有的還相當(dāng)嚴(yán)重，并為影響我國彩票市場(chǎng)健康發(fā)展的突出問題。
1.2002年的“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”
深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在2001年12月到2002年11月間，利用承銷彩票之機(jī)，以并不很高明的手法先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個(gè)城市作弊20起，操縱大獎(jiǎng)，累計(jì)涉及大獎(jiǎng)金額5800多萬元。最后在揚(yáng)州因內(nèi)部矛盾導(dǎo)致事發(fā)，有關(guān)人員被揚(yáng)州中級(jí)人民法院以“非法經(jīng)營(yíng)罪”判刑。但這一案件一直被有關(guān)彩票管理部門低調(diào)處理，直到2004年西安體彩舞弊案暴露后才被媒體重新挖掘出來。
2.2004年的“西安體彩舞弊案”
2004年3月25日，西安彩民劉亮購買即開型體育彩票在二次抽獎(jiǎng)時(shí)抽中寶馬車大獎(jiǎng)，但被彩票承銷商楊永明說成是用假票兌獎(jiǎng)。劉亮一怒之下爬上廣告*，由于媒體的介入而引起全國矚目和有關(guān)部門的重視。調(diào)查結(jié)果沒有發(fā)現(xiàn)劉亮作弊，反而引出了承銷商楊永明在多年彩票銷售中多次作弊的事實(shí)。有關(guān)部門的深入調(diào)查則進(jìn)一步揭露出陜西省體彩中心、西安市體彩中心有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多年對(duì)楊永明的“關(guān)照”和“信任”是導(dǎo)致體彩舞弊的重要原因。
3.2005年體育總局“彩票發(fā)行費(fèi)違規(guī)事件”
2005年國家審計(jì)報(bào)告披露了國家體育總局在彩票發(fā)行費(fèi)方面的違規(guī)行為：一是在2003年至2004年兩年見，國家體育彩票管理中心經(jīng)體育總局同意，向所辦的兩家公司支付的體育彩票發(fā)行費(fèi)超過實(shí)際需要，在扣除全部成本費(fèi)用后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。兩公司經(jīng)體育總局批準(zhǔn)，已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各省(區(qū)、市)體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬元；另提取個(gè)人獎(jiǎng)酬金1.31億元。二是在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負(fù)責(zé)人弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購，致使彩票發(fā)行費(fèi)在2003年2月至2005年1月流失2，341萬元。
二、當(dāng)前我國彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)與違規(guī)行為的原因
彩票發(fā)行與銷售機(jī)構(gòu)的行為內(nèi)生于彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制。當(dāng)前我國彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)惡性競(jìng)爭(zhēng)、嚴(yán)重違規(guī)行為頻繁出現(xiàn)的原因在于不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與不完善的彩票管理體制。
1.不合理的彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是彩票市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的根本原因
目前，我國彩票市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)：福利彩票發(fā)行中心發(fā)行各類福利彩票，體育彩票管理中心發(fā)行足球竟猜彩票和體育彩票。除了足球竟猜彩票外，兩大發(fā)行中心發(fā)行的各類彩票從游戲規(guī)則上看基本屬于同質(zhì)產(chǎn)品，大致可以分成即開型彩票，數(shù)字型彩票，樂透型彩票。因此，體育彩票和福利彩票兩大發(fā)行機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)大部分是重疊的。
這種雙寡頭同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)為爭(zhēng)奪市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，并刺激彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，主要表現(xiàn)在：(1)兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)竟相推出開獎(jiǎng)次數(shù)更多、獎(jiǎng)金額更高、投注金額更大的彩票品種，吸引越來越多的專業(yè)彩民，使作為大眾娛樂方式之一的彩票市場(chǎng)“賭性”越來越濃；(2)為回避競(jìng)爭(zhēng)對(duì)發(fā)行機(jī)構(gòu)收益的不利影響，一些地方彩票發(fā)行中心與私人或公司簽定“旱澇保收”承銷合同的同時(shí)，放縱承銷商的舞弊行為，損害彩票聲譽(yù)；(3)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的在彩票銷售宣傳中回避彩票是一種隨機(jī)性中獎(jiǎng)游戲的本質(zhì)特征，片面渲染中大獎(jiǎng)場(chǎng)面。
2.缺乏統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管乏力
與蓬勃發(fā)展的彩票市場(chǎng)相比，我國彩票監(jiān)管制度方面的建設(shè)明顯滯后，至今缺乏統(tǒng)一和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，我國彩票市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為財(cái)政部。但與此同時(shí)，國家體育總局和民政部又分別是體育彩票和福利彩票的“主管部門”。這使民政部和國家體育總局成為實(shí)際上分享了相當(dāng)一部分彩票監(jiān)管權(quán)。
實(shí)踐證明，這種“三足鼎立”的監(jiān)管制度安排監(jiān)管效果非常有限。財(cái)政部門對(duì)于彩票的監(jiān)管，無論是對(duì)發(fā)行和銷售行為，還是對(duì)彩票資金的使用，都只能做到名義上的監(jiān)管，而體育和民政部門內(nèi)部監(jiān)管并不能有效防范違規(guī)行為的發(fā)生。因此，在“深圳彩世塔公司福彩舞弊案”和“西安體彩舞弊案”發(fā)生后，財(cái)政部除了“停止相關(guān)彩票的發(fā)行”外，沒有能力推動(dòng)任何消除上述違規(guī)行為的改革措施。而對(duì)那些得到體育或民政行政管理部門許可的彩票資金違規(guī)使用行為，就幾乎談不上“監(jiān)督”了。
3.彩票的部門所有扭曲了彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的角色定位，導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空
我國彩票發(fā)行體制屬于部門所有的發(fā)行體制。福利彩票發(fā)行中心和體育彩票管理中心是分別隸屬于民政和體育行政部門的事業(yè)單位。但在現(xiàn)實(shí)中，福利彩票和體育彩票發(fā)行中心直接承擔(dān)了很多本屬于“主管部門”的監(jiān)督管理職責(zé)。并且在公眾的看來，彩票發(fā)行中心就是一個(gè)監(jiān)督管理部門。然而，由于事實(shí)上彩票發(fā)行中心有自己的獨(dú)立利益：發(fā)行更多的彩票以獲得更多的彩票收益。因此，它與各級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)的利益是一致的。這種利益一致性決定了彩票發(fā)行中心根本不可能有效承擔(dān)“監(jiān)管”職能。因?yàn)樗緛砭褪且粋€(gè)企業(yè)化的事業(yè)單位。
同時(shí)，這種部門分別所有的彩票發(fā)行體制也限制了作為監(jiān)管者的財(cái)政部門直接對(duì)彩票發(fā)行中心進(jìn)行有效監(jiān)管，因?yàn)樨?cái)政部在制定與福利彩票和體育彩票有關(guān)的政策與規(guī)章需要與兩個(gè)行政部門協(xié)調(diào)方能得到較好的貫徹，地方彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了違反彩票政策的行為也很難得到及時(shí)有效的制止。因而不可避免地導(dǎo)致彩票監(jiān)管真空的出現(xiàn)。