黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。
一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀用存在的問題
長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個(gè)人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。
(一)農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化
我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個(gè)縣的人均耕地面積不到半畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、土地對人類生存最低保障警戒線0.8畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度[1]。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。
(二)農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)
我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。
首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動性增強(qiáng)和社會價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生，以至于不能夠切實(shí)地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。在農(nóng)村，農(nóng)民用在子女身上的花費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所支付的養(yǎng)老費(fèi)用。農(nóng)民家庭的財(cái)富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個(gè)直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。
其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000年全國人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模3.65人。越來越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個(gè)老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸演變成突出的社會問題。
再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。他們年老體衰，生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導(dǎo)致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。
(三)農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況
根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，這個(gè)國家或地區(qū)就進(jìn)入了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》表明：2001—2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，我國60歲及以上老年人口為1.43億，占全國總?cè)丝诘?0.97%。同時(shí)，我國農(nóng)村老年人口為8 557萬人，占全國老年人口總數(shù)的65.82%。農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24個(gè)百分點(diǎn)。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年[2]。我國農(nóng)村已經(jīng)完全進(jìn)入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊(duì)伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。
(四)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)
我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工搞基礎(chǔ)建設(shè)。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟(jì)支持。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多的新困境。
(五)農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ)
在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實(shí)行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)豐富和管理完善。農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政實(shí)力。村級集體經(jīng)濟(jì)趨于瓦解，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又相當(dāng)有限，致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟(jì)保障。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴(yán)重。一些符合五保政策的對象，因?yàn)樨?cái)政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。從目前的情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)民養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題及原因
我國農(nóng)村實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，起步于上世紀(jì)80年代。20多年來，一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作，加大政府的支持力度、擴(kuò)大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立增長機(jī)制、防范基金風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定的突破和進(jìn)展。到2006年末，全國已有1 900個(gè)縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5 374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存354億元[3]。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有1 200多個(gè)縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達(dá)到445萬。
然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應(yīng)急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相比，還有很大差距。
(一)農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展
1.城鄉(xiāng)社會保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的影響，我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。國家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，農(nóng)民都不能夠享有。尤其是農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。
2.失地農(nóng)民社會保障。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。考試大網(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計(jì)。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學(xué)等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
3.農(nóng)民工社會保障。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的12.9%，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的10.0%，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的13.8%。只有9.6%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切，但農(nóng)民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟(jì)賠償；農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益，退保率高。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時(shí)候，退保只退還個(gè)人交費(fèi)的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費(fèi)是不予退還的。
(二)農(nóng)村社會保障資金待充實(shí)
這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加，反而逐年下降。另一方面，財(cái)政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
實(shí)際上，我國政府用于社會保障的財(cái)政支出明顯少于其他國家。以2000年為例，用于社會保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的11%；占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達(dá)到91%，而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%[4]。
(三)農(nóng)村社會保障體系待健全
1.農(nóng)村社會保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計(jì)221億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%[5]。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，集中了我國大多數(shù)貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當(dāng)?shù)?。在我國農(nóng)村，付諸實(shí)施的社會保障項(xiàng)目，除了救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外，社會保險(xiǎn)、社會福利等基本上無從談起。
2.農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄，農(nóng)村民政對象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%[6]。
3.農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)效率低下。首先是管理體制不順。從1998年機(jī)構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入勞動保障部門，但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國1 900個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴(yán)格制度和健全機(jī)構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村社保資金——農(nóng)民的“活命錢”。養(yǎng)老保險(xiǎn)成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目無法正常運(yùn)作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區(qū)還強(qiáng)制農(nóng)民參保?；I集到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金被挪作他用以后，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，以致?lián)p害被保險(xiǎn)人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以推行。
一、我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式的現(xiàn)狀用存在的問題
長期以來，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的存在，我國農(nóng)村的養(yǎng)老方式仍然是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，以農(nóng)民子女扶養(yǎng)與農(nóng)民個(gè)人自養(yǎng)相結(jié)合的方式為主。隨著社會變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。
(一)農(nóng)村土地養(yǎng)老保障不斷弱化
我國農(nóng)民的養(yǎng)老保障曾經(jīng)世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個(gè)縣的人均耕地面積不到半畝，已經(jīng)接近或低于聯(lián)合國測算的、土地對人類生存最低保障警戒線0.8畝。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度[1]。加上農(nóng)業(yè)天生弱質(zhì)和我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率依然低下，生產(chǎn)經(jīng)營中的自然風(fēng)險(xiǎn)與市場風(fēng)險(xiǎn)非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。
(二)農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨挑戰(zhàn)
我國農(nóng)民的養(yǎng)老一直是以家庭為主。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。
首先，家庭養(yǎng)老投入受到制約。人口流動性增強(qiáng)和社會價(jià)值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生，以至于不能夠切實(shí)地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。在農(nóng)村，農(nóng)民用在子女身上的花費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所支付的養(yǎng)老費(fèi)用。農(nóng)民家庭的財(cái)富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個(gè)直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。
其次，家庭規(guī)模逐漸縮小，農(nóng)民子女凸顯養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由于實(shí)行計(jì)劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。據(jù)2000年全國人口普查資料，農(nóng)村家庭戶均規(guī)模3.65人。越來越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個(gè)老人。農(nóng)民子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸演變成突出的社會問題。
再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。子女不贍養(yǎng)，或者只提供很低的養(yǎng)老保障，老年農(nóng)民只有自養(yǎng)。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。他們年老體衰，生產(chǎn)經(jīng)營能力很低，導(dǎo)致生活質(zhì)量不斷下降，已經(jīng)淪為農(nóng)民群體中的弱勢群體。
(三)農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況
根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，在一個(gè)國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，這個(gè)國家或地區(qū)就進(jìn)入了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報(bào)告》表明：2001—2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，我國60歲及以上老年人口為1.43億，占全國總?cè)丝诘?0.97%。同時(shí)，我國農(nóng)村老年人口為8 557萬人，占全國老年人口總數(shù)的65.82%。農(nóng)村老齡化水平高于城鎮(zhèn)老齡化水平1.24個(gè)百分點(diǎn)。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年[2]。我國農(nóng)村已經(jīng)完全進(jìn)入老齡化社會。農(nóng)民老年人隊(duì)伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。
(四)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移加重家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)
我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展正處在工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，需要大量的農(nóng)村人口，特別是具有較高文化程度的農(nóng)村青年進(jìn)城務(wù)工搞基礎(chǔ)建設(shè)。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。這在一定程度上給農(nóng)村家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟(jì)支持。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在此情景下，農(nóng)村老年人的生活狀況并沒有得到好轉(zhuǎn)，而是面臨著更多的新困境。
(五)農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ)
在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實(shí)行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。集體養(yǎng)老的物質(zhì)基礎(chǔ)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的物質(zhì)豐富和管理完善。農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政實(shí)力。村級集體經(jīng)濟(jì)趨于瓦解，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付又相當(dāng)有限，致使原來由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟(jì)保障。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴(yán)重。一些符合五保政策的對象，因?yàn)樨?cái)政下?lián)苜Y金有限而被擋在五保門外，未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。從目前的情況看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速變化，集體養(yǎng)老只能作為農(nóng)民養(yǎng)老的重要補(bǔ)充形式。
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題及原因
我國農(nóng)村實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，起步于上世紀(jì)80年代。20多年來，一些地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)積極工作，加大政府的支持力度、擴(kuò)大覆蓋范圍、創(chuàng)新制度模式、建立增長機(jī)制、防范基金風(fēng)險(xiǎn)，取得了一定的突破和進(jìn)展。到2006年末，全國已有1 900個(gè)縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5 374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存354億元[3]。農(nóng)村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有1 200多個(gè)縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，享受農(nóng)村低保的人數(shù)達(dá)到445萬。
然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應(yīng)急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相比，還有很大差距。
(一)農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展
1.城鄉(xiāng)社會保障二元分割。受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的影響，我國城鎮(zhèn)居民的社會保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。國家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位的職工所享受的退休金、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房、糧食和副食補(bǔ)貼等待遇，農(nóng)民都不能夠享有。尤其是農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。
2.失地農(nóng)民社會保障。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。考試大網(wǎng)站整理許多失地農(nóng)民家庭靠征地款來維持生計(jì)。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，生產(chǎn)生活、子女就學(xué)等得不到政策扶持。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。
3.農(nóng)民工社會保障。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。據(jù)國家農(nóng)業(yè)部2005年的調(diào)查，參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的12.9%，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的10.0%，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工僅占農(nóng)民工總數(shù)的13.8%。只有9.6%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)與農(nóng)民工的關(guān)系最為密切，但農(nóng)民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經(jīng)濟(jì)賠償；農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保關(guān)系不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，參保不能受益，退保率高。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時(shí)候，退保只退還個(gè)人交費(fèi)的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費(fèi)是不予退還的。
(二)農(nóng)村社會保障資金待充實(shí)
這是我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題。財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。投入總額不但沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加，反而逐年下降。另一方面，財(cái)政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
實(shí)際上，我國政府用于社會保障的財(cái)政支出明顯少于其他國家。以2000年為例，用于社會保障的財(cái)政支出占中央財(cái)政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用于城市居民的社會保障。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的11%；占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的89%。城鎮(zhèn)社會保障的覆蓋率達(dá)到91%，而農(nóng)村社會保障的覆蓋率只有2%[4]。
(三)農(nóng)村社會保障體系待健全
1.農(nóng)村社會保障項(xiàng)目發(fā)展不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)村社會保障水平比較高。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計(jì)221億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%[5]。而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，集中了我國大多數(shù)貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農(nóng)村社會保障水平相當(dāng)?shù)?。在我國農(nóng)村，付諸實(shí)施的社會保障項(xiàng)目，除了救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外，社會保險(xiǎn)、社會福利等基本上無從談起。
2.農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄，農(nóng)村民政對象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)，僅占農(nóng)村人口總數(shù)的7.22%[6]。
3.農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)效率低下。首先是管理體制不順。從1998年機(jī)構(gòu)改革至今，全國多數(shù)省區(qū)直轄市將農(nóng)保管理的職能劃入勞動保障部門，但多數(shù)地縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未劃轉(zhuǎn)，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農(nóng)保管理工作斷檔。在全國1 900個(gè)農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)難度，又有依法實(shí)施的政策難度。由于缺乏專業(yè)人才、沒有嚴(yán)格制度和健全機(jī)構(gòu)，管理上出現(xiàn)很多漏洞。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數(shù)農(nóng)村基層干部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村社保資金——農(nóng)民的“活命錢”。養(yǎng)老保險(xiǎn)成了這些人謀取私利的工具，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目無法正常運(yùn)作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區(qū)還強(qiáng)制農(nóng)民參保?；I集到的養(yǎng)老保險(xiǎn)金被挪作他用以后，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，以致?lián)p害被保險(xiǎn)人的利益，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以推行。