四、覆蓋面過窄保障水平過低
從目前已經(jīng)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況來看，覆蓋面窄，“保富不保貧”、“保小不保老”是普遍存在的問題。在農(nóng)村人口中參保人數(shù)所占比重非常低。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，中國參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民達(dá)到5 442萬人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)保“高潮”期，全國參保農(nóng)民曾高達(dá)8 000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2 000萬左右[2]。從歷年的參保人數(shù)變動(dòng)趨勢(shì)可以明顯地看出這一點(diǎn)（見表4）。而且投保的人群主要是中青年人，現(xiàn)在的老年人受益面很小。大多數(shù)馬上面臨養(yǎng)老問題的老年人沒有被納入到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。
我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是農(nóng)民自愿的原則，國家鼓勵(lì)具備投保條件的農(nóng)戶參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。國家對(duì)這項(xiàng)工作采取分類指導(dǎo)，不采用“一刀切”，即：“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方堅(jiān)持政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方暫緩開展這項(xiàng)工作?！盵3]所以，我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的，從參加的地區(qū)上來說，絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)；從參加的人員來看，也幾乎是相對(duì)富裕的農(nóng)村居民。而這些地區(qū)的參保人群實(shí)際上并不是未來養(yǎng)老存在迫切需求的人群，他們即使不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，未來的養(yǎng)老相對(duì)來說也不會(huì)存在太大的問題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的終目的，應(yīng)該是重點(diǎn)解決那些未來養(yǎng)老存在困難的群體，也就是說，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)人群應(yīng)該是那些不發(fā)達(dá)地區(qū)和沒有能力投保的貧困的農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)恰恰是“保富不保貧”，沒有覆蓋這部分人群，不能解決這部分人的問題。
同時(shí)，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老還存在著“保小不保老”的問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是完全積累型模式，即建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益，積累時(shí)間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定投保對(duì)象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果性繳保費(fèi)100元，對(duì)于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)保險(xiǎn)時(shí)，他每月將能拿到104元；對(duì)于現(xiàn)在是40歲的人來說，每月只能拿到11元；對(duì)于59歲的人來說，到60歲時(shí)每月拿不到1元錢[3]。所以，一般來說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正受益時(shí)間是在幾十年之后，實(shí)際上的受益者也只能是現(xiàn)在的年輕人。這種“保小不保老”的狀況，使得現(xiàn)階段的農(nóng)村中老年群體的養(yǎng)老問題沒有辦法得到解決，而現(xiàn)在正是老齡化上升速度快的時(shí)期，亟須解決目前老年人的養(yǎng)老問題。
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平過低，是有目共睹的事實(shí)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，地區(qū)發(fā)展不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)村居民生活水平仍然偏低，可支配收入極為有限，收入與支出相抵之后，所剩無幾。在這種情況下，農(nóng)民的投保能力就可想而知了。按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》設(shè)計(jì)的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但是很多農(nóng)民考慮到收入有限以及對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等因素，在投保時(shí)選擇的往往是低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也就是按2元/月的投保檔次投保[4]。比如山東省平陰縣1992年開辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是全國農(nóng)村社會(huì)保障工作做得好的地區(qū)之一，調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費(fèi)低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老交費(fèi)領(lǐng)取計(jì)算表》計(jì)算，農(nóng)民在繳費(fèi)10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費(fèi)增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)到的錢可能更少[5]。這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老尤其是未來的養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)金，對(duì)養(yǎng)老的作用也還只是杯水車薪。所以，這種低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)帶來的只能是低積累、低待遇的低水平養(yǎng)老保障，而這種低水平的保障實(shí)際上是很難發(fā)揮養(yǎng)老作用的。
五、基金保值增值困難且安全存在隱患
按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值比較困難。這主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是基金增值渠道單一?！犊h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值?！盵4]這樣就使得存銀行和傳統(tǒng)意義上的買國債成為各級(jí)農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞健５菑?996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。為了資金能夠平衡運(yùn)行，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)原先的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心更是大打折扣。二是缺乏專門的投資機(jī)構(gòu)，基金運(yùn)營效率低下。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作自試點(diǎn)以來，國家從未建立全國專門的農(nóng)?；鹜顿Y運(yùn)營體系，致使農(nóng)?；疬\(yùn)營得不到優(yōu)化投資指導(dǎo)和專業(yè)理財(cái)，產(chǎn)生了各地農(nóng)?；馃o序運(yùn)營的狀況。農(nóng)保的主要業(yè)務(wù)工作由縣級(jí)及以下的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)收費(fèi)核算、發(fā)放，又負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營管理，造成基層工作任務(wù)繁重，使其無暇對(duì)基金進(jìn)行良好的管理和運(yùn)營。三是提取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3%的管理費(fèi)，也大大妨礙了基金增值。
與此同時(shí)，基金安全也存在許多隱患。一是由于各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老基金不財(cái)政兜底，從而迫使基層單位自行動(dòng)用資金進(jìn)行各種投資來實(shí)現(xiàn)增值，造成基金違規(guī)動(dòng)用。這是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)違規(guī)基金較多的根源。在2005年底的全國農(nóng)?；鸾y(tǒng)計(jì)表上，310億元農(nóng)?；鹬?，由地方財(cái)政“管理”的農(nóng)?；鸶哌_(dá)92.57億元，“其他”類基金占40.15億元。后兩類占到農(nóng)保基金總額42.8％。這些“其他”類資金更是處于失控狀態(tài)[2]。二是監(jiān)管機(jī)制不健全。雖然《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府要設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理委員會(huì)，實(shí)施對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。但機(jī)構(gòu)設(shè)置一直沒有明確。加之基金實(shí)行的是省、市、縣三級(jí)管理，按比例分級(jí)使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，出現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)無人承擔(dān)，基金運(yùn)營缺乏較好的約束機(jī)制。三是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的過程中，由于缺乏必要的法律規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用、貪污現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)中國民主建國會(huì)湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時(shí)湖南省農(nóng)保基金共計(jì)4.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機(jī)構(gòu)8 367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4 197萬元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機(jī)構(gòu)擠占挪用1 204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項(xiàng)占基金總額的28.4％[2]。
六、觀念上不夠重視
改革開放以來，我國的社會(huì)養(yǎng)老保障在城市取得了相對(duì)較大的進(jìn)展。但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方面，各級(jí)政府就總體而言沒有給予充分的重視。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的緊迫性重要性認(rèn)識(shí)不足。有的人認(rèn)為農(nóng)民主要應(yīng)該靠家庭和土地養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險(xiǎn)，沒有必要搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。有的人認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老是農(nóng)民個(gè)人的事情，應(yīng)由農(nóng)民自己計(jì)劃安排自己的養(yǎng)老問題，政府無需過問。有的認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是超前行為，是在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至有的地方把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資混為一談，不予政府層面考試,大網(wǎng)站收集上的支持。另外，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，還是希望并習(xí)慣于在自己年輕力壯時(shí)把收入用于撫養(yǎng)子女、為子女置辦家產(chǎn)，年老以后由子女承擔(dān)供養(yǎng)自己的責(zé)任、照料自己的日常生活，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在觀念上難以適應(yīng)和認(rèn)同，行動(dòng)上更是缺乏主動(dòng)性。加上農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的效果到底如何農(nóng)民并不能馬上看到，也不能馬上得到實(shí)際的好處，所以，很多農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都持一種懷疑、觀望的態(tài)度。
七、社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象
農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以農(nóng)村行政村為單位，自行設(shè)計(jì)和組織的養(yǎng)老保障方式。一般來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老包括提供經(jīng)濟(jì)上的支持、組織探索各種合適的養(yǎng)老方式、建立社區(qū)服務(wù)體系、提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等等。已經(jīng)實(shí)行社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)主要包括以下幾種類型：一是福利性社區(qū)養(yǎng)老，主要是針對(duì)社區(qū)里無勞動(dòng)能力、無生活來源、無依無靠的“三無”老人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五保”供養(yǎng)，社區(qū)負(fù)擔(dān)他們的基本生活費(fèi)用和醫(yī)療支出，費(fèi)用完全由集體承擔(dān)。二是服務(wù)式社區(qū)養(yǎng)老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的醫(yī)療保健服務(wù)，健身娛樂活動(dòng)，應(yīng)急服務(wù)等。既有互助式服務(wù)，也有有償式服務(wù)。由于老年人生活在自己熟悉的社區(qū)，對(duì)社區(qū)有地緣上的歸屬感、心理上的認(rèn)同感，容易接受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，也有機(jī)會(huì)參與社區(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)。所以，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以作為家庭養(yǎng)老的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。三是退休金式社區(qū)養(yǎng)老，即對(duì)社區(qū)內(nèi)男滿60歲、女滿55歲的老年人實(shí)行退休制度，按月發(fā)給退休金。四是補(bǔ)貼式社區(qū)養(yǎng)老，即按年度對(duì)老年人給予一定的補(bǔ)貼。五是保險(xiǎn)式社區(qū)養(yǎng)老，即由集體或多方出資，辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，例如社區(qū)自行經(jīng)辦的儲(chǔ)蓄積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)、委托保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的儲(chǔ)蓄積累式保險(xiǎn)、給特殊人群如獨(dú)生子女的兩全保險(xiǎn)等等。
由于社區(qū)養(yǎng)老需要社區(qū)對(duì)老年人提供經(jīng)濟(jì)上的支持，因而也就要求社區(qū)能夠具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際情況來看，目前能夠做到這一點(diǎn)的只是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的一些地區(qū)。所以，能夠?qū)嵤┥鐓^(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)，從全國范圍來看畢竟還只是極少數(shù)。從整體上來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老仍然處于較低的水平，覆蓋的面也非常小。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個(gè)重要發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注
從目前已經(jīng)實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況來看，覆蓋面窄，“保富不保貧”、“保小不保老”是普遍存在的問題。在農(nóng)村人口中參保人數(shù)所占比重非常低。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，中國參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民達(dá)到5 442萬人，占農(nóng)民總數(shù)的5.8％，基金積累達(dá)到310億元。在1997年農(nóng)保“高潮”期，全國參保農(nóng)民曾高達(dá)8 000多萬人。目前已退保的農(nóng)民為2 000萬左右[2]。從歷年的參保人數(shù)變動(dòng)趨勢(shì)可以明顯地看出這一點(diǎn)（見表4）。而且投保的人群主要是中青年人，現(xiàn)在的老年人受益面很小。大多數(shù)馬上面臨養(yǎng)老問題的老年人沒有被納入到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。
我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是農(nóng)民自愿的原則，國家鼓勵(lì)具備投保條件的農(nóng)戶參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。國家對(duì)這項(xiàng)工作采取分類指導(dǎo)，不采用“一刀切”，即：“凡是達(dá)到全國和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方堅(jiān)持政府引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方暫緩開展這項(xiàng)工作?！盵3]所以，我國目前開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的，從參加的地區(qū)上來說，絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)；從參加的人員來看，也幾乎是相對(duì)富裕的農(nóng)村居民。而這些地區(qū)的參保人群實(shí)際上并不是未來養(yǎng)老存在迫切需求的人群，他們即使不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，未來的養(yǎng)老相對(duì)來說也不會(huì)存在太大的問題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的終目的，應(yīng)該是重點(diǎn)解決那些未來養(yǎng)老存在困難的群體，也就是說，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)人群應(yīng)該是那些不發(fā)達(dá)地區(qū)和沒有能力投保的貧困的農(nóng)村居民。但是，現(xiàn)在實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)恰恰是“保富不保貧”，沒有覆蓋這部分人群，不能解決這部分人的問題。
同時(shí)，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老還存在著“保小不保老”的問題。由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是完全積累型模式，即建立在個(gè)人賬戶基礎(chǔ)上的先積累后受益，積累時(shí)間越早獲益也就越多，短期積累幾乎是無意義的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定投保對(duì)象為20-60歲的農(nóng)村居民，如果性繳保費(fèi)100元，對(duì)于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲開始領(lǐng)保險(xiǎn)時(shí)，他每月將能拿到104元；對(duì)于現(xiàn)在是40歲的人來說，每月只能拿到11元；對(duì)于59歲的人來說，到60歲時(shí)每月拿不到1元錢[3]。所以，一般來說，現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)真正受益時(shí)間是在幾十年之后，實(shí)際上的受益者也只能是現(xiàn)在的年輕人。這種“保小不保老”的狀況，使得現(xiàn)階段的農(nóng)村中老年群體的養(yǎng)老問題沒有辦法得到解決，而現(xiàn)在正是老齡化上升速度快的時(shí)期，亟須解決目前老年人的養(yǎng)老問題。
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平過低，是有目共睹的事實(shí)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，地區(qū)發(fā)展不平衡，絕大多數(shù)農(nóng)村居民生活水平仍然偏低，可支配收入極為有限，收入與支出相抵之后，所剩無幾。在這種情況下，農(nóng)民的投保能力就可想而知了。按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》設(shè)計(jì)的月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民繳納保險(xiǎn)費(fèi)可以根據(jù)自己的實(shí)際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個(gè)檔次繳費(fèi)。但是很多農(nóng)民考慮到收入有限以及對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺乏信心等因素，在投保時(shí)選擇的往往是低的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也就是按2元/月的投保檔次投保[4]。比如山東省平陰縣1992年開辦農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，是全國農(nóng)村社會(huì)保障工作做得好的地區(qū)之一，調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費(fèi)低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老交費(fèi)領(lǐng)取計(jì)算表》計(jì)算，農(nóng)民在繳費(fèi)10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費(fèi)增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)到的錢可能更少[5]。這點(diǎn)錢對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老尤其是未來的養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。即使每月按照4元、6元甚至10元的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)金，對(duì)養(yǎng)老的作用也還只是杯水車薪。所以，這種低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)帶來的只能是低積累、低待遇的低水平養(yǎng)老保障，而這種低水平的保障實(shí)際上是很難發(fā)揮養(yǎng)老作用的。
五、基金保值增值困難且安全存在隱患
按照現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值比較困難。這主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是基金增值渠道單一?！犊h級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實(shí)現(xiàn)保值增值?！盵4]這樣就使得存銀行和傳統(tǒng)意義上的買國債成為各級(jí)農(nóng)?；鹪鲋档闹饕绞健５菑?996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。為了資金能夠平衡運(yùn)行，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)原先的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實(shí)際收益明顯低于過去高利率計(jì)算出的養(yǎng)老金，使人們對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心更是大打折扣。二是缺乏專門的投資機(jī)構(gòu)，基金運(yùn)營效率低下。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作自試點(diǎn)以來，國家從未建立全國專門的農(nóng)?；鹜顿Y運(yùn)營體系，致使農(nóng)?；疬\(yùn)營得不到優(yōu)化投資指導(dǎo)和專業(yè)理財(cái)，產(chǎn)生了各地農(nóng)?；馃o序運(yùn)營的狀況。農(nóng)保的主要業(yè)務(wù)工作由縣級(jí)及以下的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，縣級(jí)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)收費(fèi)核算、發(fā)放，又負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營管理，造成基層工作任務(wù)繁重，使其無暇對(duì)基金進(jìn)行良好的管理和運(yùn)營。三是提取養(yǎng)老保險(xiǎn)基金3%的管理費(fèi)，也大大妨礙了基金增值。
與此同時(shí)，基金安全也存在許多隱患。一是由于各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老基金不財(cái)政兜底，從而迫使基層單位自行動(dòng)用資金進(jìn)行各種投資來實(shí)現(xiàn)增值，造成基金違規(guī)動(dòng)用。這是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)違規(guī)基金較多的根源。在2005年底的全國農(nóng)?；鸾y(tǒng)計(jì)表上，310億元農(nóng)?；鹬?，由地方財(cái)政“管理”的農(nóng)?；鸶哌_(dá)92.57億元，“其他”類基金占40.15億元。后兩類占到農(nóng)保基金總額42.8％。這些“其他”類資金更是處于失控狀態(tài)[2]。二是監(jiān)管機(jī)制不健全。雖然《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府要設(shè)立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理委員會(huì)，實(shí)施對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督。但機(jī)構(gòu)設(shè)置一直沒有明確。加之基金實(shí)行的是省、市、縣三級(jí)管理，按比例分級(jí)使用，職責(zé)和義務(wù)不明確，出現(xiàn)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)無人承擔(dān)，基金運(yùn)營缺乏較好的約束機(jī)制。三是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的過程中，由于缺乏必要的法律規(guī)范，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用、貪污現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)中國民主建國會(huì)湖南省委課題組2001年調(diào)查，當(dāng)時(shí)湖南省農(nóng)保基金共計(jì)4.84億元。其中違規(guī)存入非銀行金融機(jī)構(gòu)8 367萬元，占基金總量的17.2％；地方政府挪用4 197萬元，占基金總額的8.7％；農(nóng)保機(jī)構(gòu)擠占挪用1 204.4萬元，占基金總量的2.5％。上述三項(xiàng)占基金總額的28.4％[2]。
六、觀念上不夠重視
改革開放以來，我國的社會(huì)養(yǎng)老保障在城市取得了相對(duì)較大的進(jìn)展。但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障方面，各級(jí)政府就總體而言沒有給予充分的重視。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的緊迫性重要性認(rèn)識(shí)不足。有的人認(rèn)為農(nóng)民主要應(yīng)該靠家庭和土地養(yǎng)老，有條件的農(nóng)民可以搞商業(yè)保險(xiǎn)，沒有必要搞社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。有的人認(rèn)為農(nóng)民養(yǎng)老是農(nóng)民個(gè)人的事情，應(yīng)由農(nóng)民自己計(jì)劃安排自己的養(yǎng)老問題，政府無需過問。有的認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是超前行為，是在加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至有的地方把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資混為一談，不予政府層面考試,大網(wǎng)站收集上的支持。另外，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民，尤其是老年農(nóng)民，還是希望并習(xí)慣于在自己年輕力壯時(shí)把收入用于撫養(yǎng)子女、為子女置辦家產(chǎn)，年老以后由子女承擔(dān)供養(yǎng)自己的責(zé)任、照料自己的日常生活，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在觀念上難以適應(yīng)和認(rèn)同，行動(dòng)上更是缺乏主動(dòng)性。加上農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的效果到底如何農(nóng)民并不能馬上看到，也不能馬上得到實(shí)際的好處，所以，很多農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)都持一種懷疑、觀望的態(tài)度。
七、社區(qū)養(yǎng)老還屬于少數(shù)現(xiàn)象
農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以農(nóng)村行政村為單位，自行設(shè)計(jì)和組織的養(yǎng)老保障方式。一般來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老包括提供經(jīng)濟(jì)上的支持、組織探索各種合適的養(yǎng)老方式、建立社區(qū)服務(wù)體系、提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等等。已經(jīng)實(shí)行社區(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)主要包括以下幾種類型：一是福利性社區(qū)養(yǎng)老，主要是針對(duì)社區(qū)里無勞動(dòng)能力、無生活來源、無依無靠的“三無”老人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五保”供養(yǎng)，社區(qū)負(fù)擔(dān)他們的基本生活費(fèi)用和醫(yī)療支出，費(fèi)用完全由集體承擔(dān)。二是服務(wù)式社區(qū)養(yǎng)老，包括日常衣、食、住、行的料理，定期的醫(yī)療保健服務(wù)，健身娛樂活動(dòng)，應(yīng)急服務(wù)等。既有互助式服務(wù)，也有有償式服務(wù)。由于老年人生活在自己熟悉的社區(qū)，對(duì)社區(qū)有地緣上的歸屬感、心理上的認(rèn)同感，容易接受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，也有機(jī)會(huì)參與社區(qū)的各種養(yǎng)老服務(wù)。所以，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可以作為家庭養(yǎng)老的一項(xiàng)重要補(bǔ)充。三是退休金式社區(qū)養(yǎng)老，即對(duì)社區(qū)內(nèi)男滿60歲、女滿55歲的老年人實(shí)行退休制度，按月發(fā)給退休金。四是補(bǔ)貼式社區(qū)養(yǎng)老，即按年度對(duì)老年人給予一定的補(bǔ)貼。五是保險(xiǎn)式社區(qū)養(yǎng)老，即由集體或多方出資，辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，例如社區(qū)自行經(jīng)辦的儲(chǔ)蓄積累式養(yǎng)老保險(xiǎn)、委托保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的儲(chǔ)蓄積累式保險(xiǎn)、給特殊人群如獨(dú)生子女的兩全保險(xiǎn)等等。
由于社區(qū)養(yǎng)老需要社區(qū)對(duì)老年人提供經(jīng)濟(jì)上的支持，因而也就要求社區(qū)能夠具有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)際情況來看，目前能夠做到這一點(diǎn)的只是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的一些地區(qū)。所以，能夠?qū)嵤┥鐓^(qū)養(yǎng)老的農(nóng)村社區(qū)，從全國范圍來看畢竟還只是極少數(shù)。從整體上來說，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老仍然處于較低的水平，覆蓋的面也非常小。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是中國農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個(gè)重要發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)引起人們的關(guān)注