隨著農(nóng)村老齡化水平的提高、農(nóng)村老年人口和老年家庭數(shù)量的迅速增長、老年人口壽命的延長，我國農(nóng)村對養(yǎng)老保障的需求日趨強(qiáng)烈。農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)成為一個(gè)事關(guān)國家發(fā)展穩(wěn)定全局的重大社會(huì)問題。應(yīng)當(dāng)看到，目前中國農(nóng)村養(yǎng)老保障當(dāng)中存在著許多難題。中國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度能否順利地建立起來，取決于能否很好地*這些難題。
一、國家財(cái)政缺位
社會(huì)保障制度屬于社會(huì)基本制度，普惠性是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要特征。享有社會(huì)保障是每一個(gè)公民的基本權(quán)利，而保證這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。作為社會(huì)保障制度重要組成部分的社會(huì)養(yǎng)老制度也應(yīng)是所有社會(huì)成員享有的權(quán)利，不應(yīng)該受到任何形式的政策歧視與制度歧視。所以，對于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，政府理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；相應(yīng)地，國家財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出。
社會(huì)養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本的保障制度，是國家各級政府及其職能部門通過建立制度、制定法規(guī)而形成的養(yǎng)老保障體系（包括養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我國財(cái)政用于社會(huì)保障的資金投入，絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會(huì)保障的公共支出甚少。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，除了對“三無”老人實(shí)行“五?！敝贫韧猓耩B(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系都還沒有建立起來。近年在許多地區(qū)開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要是以農(nóng)民“個(gè)人交費(fèi)為主”，國家財(cái)政沒有給予多少直接的財(cái)政支持，只是側(cè)重“給予政策扶持”。而且這些政策扶持也主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)上，大部分以種田謀生的農(nóng)民，則享受不到這一待遇。而“集體補(bǔ)助為輔”在很多農(nóng)村地區(qū)也成了一句空話。由于相當(dāng)部分村組，即使集體經(jīng)濟(jì)較雄厚的村組，公益金積累在收入分配中所占的比例也很小，農(nóng)保中的集體補(bǔ)助就更可想而知了。這就使得社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由農(nóng)民自己支出或完全由農(nóng)民自己支出，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)，失去了社會(huì)保障制度所應(yīng)具有的“社會(huì)”意義。
另外，社會(huì)保障不僅應(yīng)當(dāng)是非盈利的，而且國家還應(yīng)當(dāng)保證用于社會(huì)保障的人力、物力和財(cái)力上的投入，后者的費(fèi)用不應(yīng)該從社會(huì)成員所繳納的保險(xiǎn)金當(dāng)中提取。而在目前農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作中，國家財(cái)政的不支持還體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基層部門的運(yùn)營方面，一是自收自支，二是保險(xiǎn)基金的運(yùn)營并未得到國家的充分保護(hù)和優(yōu)惠。由于國家規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基層部門屬于自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，根據(jù)民政部門規(guī)定從保險(xiǎn)基金中提取3%的管理費(fèi)，這種行為實(shí)際侵占了投保人的利益，同時(shí)也違背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理費(fèi)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決各級農(nóng)保機(jī)構(gòu)的正常支出。有些地方提取的管理費(fèi)連職工的工資都不夠，更無法解決管理運(yùn)營、宣傳等其他工作所需的費(fèi)用。加之近幾年農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)入整頓階段，停止接受新的業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)更是無從著落，財(cái)政又不補(bǔ)貼支持，致使農(nóng)保機(jī)構(gòu)生存面臨危機(jī)，甚至無奈動(dòng)用基金應(yīng)付日常開支。在目前農(nóng)保基金尚未進(jìn)入兌付高峰期的情況下，農(nóng)保基金的收支不平衡問題尚未完全顯現(xiàn)出嚴(yán)重性，但長期下來，在基金收支問題上，財(cái)政不兜底，赤字責(zé)任無人負(fù)責(zé)，問題積重難返將會(huì)給農(nóng)保事業(yè)帶來十分嚴(yán)重的后果，也會(huì)給國家造成極大的負(fù)擔(dān)。由此可見，國家財(cái)政支持力度不夠是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展滯后的一個(gè)十分重要的原因。
二、管理運(yùn)作缺乏法制保證
我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，除民政部1992年出臺(tái)的《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》之外，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，等等。四是造成實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)較多漏洞，某些措施不能得到落實(shí)，尤其是管理運(yùn)作問題突出。由于社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)要求，又有依法實(shí)施的政策要求，因而對管理水平要求很高，對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理要求就更高了。按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金應(yīng)遵循征繳、管理、使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性和收益性。而我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T（后為勞動(dòng)和社會(huì)保障部）獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集中于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生[1-1]。
另外，針對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于國家只發(fā)布過一些原則性的文件，缺乏保險(xiǎn)工作所要求的實(shí)施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強(qiáng)。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同時(shí)由于各地對這一工作的認(rèn)識(shí)、掌握程度不一樣，往往依據(jù)自行摸索制定出的地方性規(guī)定，確定具體工作方式、工作方法，使得管理工作出現(xiàn)較多漏洞，影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的有效進(jìn)展。
三、政策缺乏持久穩(wěn)定性
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是中國歷第一個(gè)針對農(nóng)民的正式的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其社會(huì)意義和政治意義是非常顯著的。在探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，國家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在法律的基礎(chǔ)上建立的，缺乏必要的法律支撐，易受各種行政因素的影響。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針、政策時(shí)常變化，往往說辦就辦，說停就停，缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而使這項(xiàng)工作的開展大受影響。從1991年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)開始，全國各地尤其是一些富裕的農(nóng)村地區(qū)工作進(jìn)展很快，農(nóng)民投保率也較高，但是幾年以后，卻出現(xiàn)嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)象。各地對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的建立、實(shí)施、撤銷，對保險(xiǎn)基金的籌集、管理、運(yùn)用、發(fā)放，大都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的意愿進(jìn)行。有些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在上級領(lǐng)導(dǎo)的指示下一哄而上建立起來的，有些地方甚至把推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)作政績突破口，明確規(guī)定凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)。這使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在很大程度上不是在農(nóng)民理解和支持的基礎(chǔ)上建立的，更不是按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵤┑?，而是按照地方政府部門一些臨時(shí)出臺(tái)的文件執(zhí)行的，這樣就很難保證農(nóng)民和政府之間契約的持久性[1-2]。
政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早按商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行，但商業(yè)保險(xiǎn)公司因成本高、保費(fèi)難征集而失去積極性。1991年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)由政府部門辦理，擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)停頓、滑坡；1999年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。但由于考試,大網(wǎng)站收集已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障實(shí)驗(yàn)涉及面廣、涉及人員眾多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，由誰承擔(dān)已有成本一直難有答案，目前許多省份的農(nóng)保陷于“民政不管，社保不接”的尷尬境地。全國310億元農(nóng)?；鸱稚⒃? 900個(gè)縣市。由于管理體制不順，省級勞動(dòng)和社會(huì)保障部門對縣市農(nóng)保工作缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)?；鸾跏Э豙2]。時(shí)常變動(dòng)的政策，導(dǎo)致了本來就對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障不十分了解、心存疑慮的農(nóng)民更不愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加的也不敢多投保險(xiǎn)。許多調(diào)查所顯示的農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三怕”——怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕不合算，客觀上也反映了這種政策不穩(wěn)定所造成的負(fù)面影響。
一、國家財(cái)政缺位
社會(huì)保障制度屬于社會(huì)基本制度，普惠性是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要特征。享有社會(huì)保障是每一個(gè)公民的基本權(quán)利，而保證這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。作為社會(huì)保障制度重要組成部分的社會(huì)養(yǎng)老制度也應(yīng)是所有社會(huì)成員享有的權(quán)利，不應(yīng)該受到任何形式的政策歧視與制度歧視。所以，對于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，政府理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；相應(yīng)地，國家財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的支出。
社會(huì)養(yǎng)老保障作為一項(xiàng)基本的保障制度，是國家各級政府及其職能部門通過建立制度、制定法規(guī)而形成的養(yǎng)老保障體系（包括養(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等），目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障。但是，目前我國財(cái)政用于社會(huì)保障的資金投入，絕大部分撥付給了城市職工，而用于農(nóng)村社會(huì)保障的公共支出甚少。絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，除了對“三無”老人實(shí)行“五?！敝贫韧猓耩B(yǎng)老金制度、老年福利制度、老年服務(wù)體系都還沒有建立起來。近年在許多地區(qū)開展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要是以農(nóng)民“個(gè)人交費(fèi)為主”，國家財(cái)政沒有給予多少直接的財(cái)政支持，只是側(cè)重“給予政策扶持”。而且這些政策扶持也主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)上，大部分以種田謀生的農(nóng)民，則享受不到這一待遇。而“集體補(bǔ)助為輔”在很多農(nóng)村地區(qū)也成了一句空話。由于相當(dāng)部分村組，即使集體經(jīng)濟(jì)較雄厚的村組，公益金積累在收入分配中所占的比例也很小，農(nóng)保中的集體補(bǔ)助就更可想而知了。這就使得社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由農(nóng)民自己支出或完全由農(nóng)民自己支出，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)，失去了社會(huì)保障制度所應(yīng)具有的“社會(huì)”意義。
另外，社會(huì)保障不僅應(yīng)當(dāng)是非盈利的，而且國家還應(yīng)當(dāng)保證用于社會(huì)保障的人力、物力和財(cái)力上的投入，后者的費(fèi)用不應(yīng)該從社會(huì)成員所繳納的保險(xiǎn)金當(dāng)中提取。而在目前農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作中，國家財(cái)政的不支持還體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基層部門的運(yùn)營方面，一是自收自支，二是保險(xiǎn)基金的運(yùn)營并未得到國家的充分保護(hù)和優(yōu)惠。由于國家規(guī)定農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基層部門屬于自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，根據(jù)民政部門規(guī)定從保險(xiǎn)基金中提取3%的管理費(fèi)，這種行為實(shí)際侵占了投保人的利益，同時(shí)也違背了“非盈利性”的初衷。而且，3%的管理費(fèi)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決各級農(nóng)保機(jī)構(gòu)的正常支出。有些地方提取的管理費(fèi)連職工的工資都不夠，更無法解決管理運(yùn)營、宣傳等其他工作所需的費(fèi)用。加之近幾年農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)入整頓階段，停止接受新的業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)更是無從著落，財(cái)政又不補(bǔ)貼支持，致使農(nóng)保機(jī)構(gòu)生存面臨危機(jī)，甚至無奈動(dòng)用基金應(yīng)付日常開支。在目前農(nóng)保基金尚未進(jìn)入兌付高峰期的情況下，農(nóng)保基金的收支不平衡問題尚未完全顯現(xiàn)出嚴(yán)重性，但長期下來，在基金收支問題上，財(cái)政不兜底，赤字責(zé)任無人負(fù)責(zé)，問題積重難返將會(huì)給農(nóng)保事業(yè)帶來十分嚴(yán)重的后果，也會(huì)給國家造成極大的負(fù)擔(dān)。由此可見，國家財(cái)政支持力度不夠是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展滯后的一個(gè)十分重要的原因。
二、管理運(yùn)作缺乏法制保證
我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度，主要是以政府部門的政策法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主，尚缺乏法律上的保證。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，除民政部1992年出臺(tái)的《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》之外，幾乎沒有其他規(guī)范化、法制化的法規(guī)。這種情況造成了幾種有害的結(jié)果：一是農(nóng)村養(yǎng)老組織管理機(jī)構(gòu)、制度不易健全，使得管理工作難以開展。二是養(yǎng)老基金籌集工作得不到有效的保證。三是容易受到來自各方面的干擾。比如，有人認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，等等。四是造成實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)較多漏洞，某些措施不能得到落實(shí)，尤其是管理運(yùn)作問題突出。由于社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，既有商業(yè)保險(xiǎn)的技術(shù)要求，又有依法實(shí)施的政策要求，因而對管理水平要求很高，對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理要求就更高了。按國際上通行的做法，社會(huì)保障基金應(yīng)遵循征繳、管理、使用三分離的原則，三權(quán)分立，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性和收益性。而我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T（后為勞動(dòng)和社會(huì)保障部）獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集中于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，而地方的民政部門又受當(dāng)?shù)卣墓芾?，所以，?dāng)?shù)孛裾块T或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生[1-1]。
另外，針對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于國家只發(fā)布過一些原則性的文件，缺乏保險(xiǎn)工作所要求的實(shí)施、管理、監(jiān)督等方面的統(tǒng)一工作方式和方法，可操作性不強(qiáng)。各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力，同時(shí)由于各地對這一工作的認(rèn)識(shí)、掌握程度不一樣，往往依據(jù)自行摸索制定出的地方性規(guī)定，確定具體工作方式、工作方法，使得管理工作出現(xiàn)較多漏洞，影響了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的有效進(jìn)展。
三、政策缺乏持久穩(wěn)定性
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策是中國歷第一個(gè)針對農(nóng)民的正式的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其社會(huì)意義和政治意義是非常顯著的。在探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中，國家民政部投入了大量的人力、物力，取得了一定的效果，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是在法律的基礎(chǔ)上建立的，缺乏必要的法律支撐，易受各種行政因素的影響。國家關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的方針、政策時(shí)常變化，往往說辦就辦，說停就停，缺乏穩(wěn)定性，進(jìn)而使這項(xiàng)工作的開展大受影響。從1991年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)開始，全國各地尤其是一些富裕的農(nóng)村地區(qū)工作進(jìn)展很快，農(nóng)民投保率也較高，但是幾年以后，卻出現(xiàn)嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)象。各地對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的建立、實(shí)施、撤銷，對保險(xiǎn)基金的籌集、管理、運(yùn)用、發(fā)放，大都只是按照地方政府部門，甚至是某些領(lǐng)導(dǎo)的意愿進(jìn)行。有些地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在上級領(lǐng)導(dǎo)的指示下一哄而上建立起來的，有些地方甚至把推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)作政績突破口，明確規(guī)定凡要求縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，要求扶貧、濟(jì)貧款和參加雙擁評比的農(nóng)村基層，都必須完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的任務(wù)。這使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在很大程度上不是在農(nóng)民理解和支持的基礎(chǔ)上建立的，更不是按照嚴(yán)格的法律程序?qū)嵤┑?，而是按照地方政府部門一些臨時(shí)出臺(tái)的文件執(zhí)行的，這樣就很難保證農(nóng)民和政府之間契約的持久性[1-2]。
政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度也時(shí)常發(fā)生動(dòng)搖。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早按商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行，但商業(yè)保險(xiǎn)公司因成本高、保費(fèi)難征集而失去積極性。1991年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)開始試點(diǎn)后，又有人提出農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不應(yīng)由政府部門辦理，擔(dān)心增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作由民政部移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部，移交工作緩慢，致使許多地方工作出現(xiàn)停頓、滑坡；1999年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》要求對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的可以逐步過渡為商業(yè)保險(xiǎn)。但由于考試,大網(wǎng)站收集已經(jīng)進(jìn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障實(shí)驗(yàn)涉及面廣、涉及人員眾多，執(zhí)行機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，由誰承擔(dān)已有成本一直難有答案，目前許多省份的農(nóng)保陷于“民政不管，社保不接”的尷尬境地。全國310億元農(nóng)?；鸱稚⒃? 900個(gè)縣市。由于管理體制不順，省級勞動(dòng)和社會(huì)保障部門對縣市農(nóng)保工作缺乏有效監(jiān)管，農(nóng)?；鸾跏Э豙2]。時(shí)常變動(dòng)的政策，導(dǎo)致了本來就對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障不十分了解、心存疑慮的農(nóng)民更不愿意參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，參加的也不敢多投保險(xiǎn)。許多調(diào)查所顯示的農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“三怕”——怕政策變、怕不兌現(xiàn)、怕不合算，客觀上也反映了這種政策不穩(wěn)定所造成的負(fù)面影響。