一是確立選取要素規(guī)則。為了使選取的要素能夠客觀、全面、公平地反映投資政策的目標(biāo)要求，需要考慮這樣三個(gè)基本原則：一是目標(biāo)導(dǎo)向原則。所選取的要素首先要符合投資政策的目標(biāo)要求。把定性目標(biāo)分解為可定量控制的要素目標(biāo)，這是確定要素的關(guān)鍵所在。二是地區(qū)之間公平、公正原則。這里的公平不是投資額度平均分配的公平，而是要保證投資結(jié)果的公平。要保證投資結(jié)果的公平，所選取的要素，必須考慮反映不同地區(qū)發(fā)展水平、投資能力等要素權(quán)重。三是激勵(lì)性原則。在投資總量和要素結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，要為激勵(lì)性要素留下份額和空間。如可以將總投資額的１０％至２０％，作為激勵(lì)要素使用。
二是對(duì)制定的要素規(guī)則和所設(shè)計(jì)的計(jì)算公式，要向利益相關(guān)部門征求意見，向有關(guān)專家進(jìn)行咨詢，并進(jìn)行公示。這是保證要素管理公平、科學(xué)、合理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
三是對(duì)要素投資過程和投資結(jié)果的監(jiān)督管理。由于要素投資管理的核心不是具體的項(xiàng)目，而是要素制定與管理的規(guī)則，中央把項(xiàng)目投資管理權(quán)下放給地方后，按照制定的要素投資管理規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)要素投資實(shí)施過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控管理，就顯得非常重要。
一、減少投資資金支付中間環(huán)節(jié)，可將要素管理在中央、省、縣三個(gè)層次上推行鑒于目前存在的五級(jí)政府管理體制，為了減少投資資金支付中多環(huán)節(jié)的問題，建議這次中央４萬億的投資，可以通過中央、省、縣三級(jí)政府來實(shí)施。中央一級(jí)政府，除了重大項(xiàng)目可繼續(xù)實(shí)行直接項(xiàng)目管理外，凡是屬于地方政府直接投資的項(xiàng)目，均可納入要素管理范圍進(jìn)行分配。在省一級(jí)政府也是如此，要把不屬于省級(jí)直接管理的項(xiàng)目，通過要素測(cè)算直接分配到各縣、市?？h一級(jí)政府也要按照此辦法將投資資金通過要素法直接分配到村。把投資建設(shè)項(xiàng)目管理師站點(diǎn)加入收藏夾
這次４萬億投資中很大一部分是民生工程，每個(gè)省應(yīng)得多大額度的投資，要按照公平、公開、公正的原則設(shè)計(jì)出測(cè)算的要素。在要素選取中要充分考慮符合調(diào)控政策目標(biāo)要求的要素，更要考慮體現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展差異度的要素，還要為激勵(lì)要素留下一定的比例。在投資中要特別考慮東、中、西部發(fā)展的差異。特別是投資中需要地方配套的資金額度，均可以通過合理要素系數(shù)的設(shè)計(jì)來體現(xiàn)。這樣可以解決長期以來東、中、西部地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)控的問題。
二、強(qiáng)化要素投資終端管理，通過要素切塊確保投資到村的同時(shí)，導(dǎo)入農(nóng)民“參與式”投資管理方式，防止支農(nóng)資金變成政績(jī)工程、豆腐渣工程在這次國務(wù)院出臺(tái)的新投資計(jì)劃中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展的投資是這次投資的重點(diǎn)。農(nóng)村作為民生投資終端環(huán)節(jié)，在現(xiàn)有的投資管理模式下，農(nóng)村投資需要解決兩大難題：一是從中央到農(nóng)村的投資過程中跑冒漏滴的問題。二是當(dāng)?shù)卣疄榱俗非笳?jī)，把對(duì)農(nóng)村的投資變成政績(jī)工程、樣板工程的問題。
要素投資法可以在一定程度上遏制投資分配過程中的跑冒漏滴的問題。為了保證投資資金能夠足額、公平到村，加強(qiáng)縣級(jí)政府的要素投資管理非常重要。中央在糧食補(bǔ)貼上采取直接補(bǔ)到農(nóng)戶的做法效果很好，從根本上解決了資金下?lián)苓^程中跑冒漏滴的問題。這次對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)的投資，也要做到按照公平投資的原則，通過要素測(cè)算把投資資金切塊到村。讓村民成為真正的使用投資的主體。
為了防止支農(nóng)資金變相變成全縣集中統(tǒng)一的政績(jī)工程，防止把本應(yīng)投資到每個(gè)村的投資變成集中搞試點(diǎn)和面子工程。建議在農(nóng)村導(dǎo)入“村民參與”的投資管理模式。所謂村民參與式投資管理，就是要使切塊到村的投資，對(duì)于投資什么項(xiàng)目，怎么進(jìn)行投資，投資后的項(xiàng)目監(jiān)督管理，都可以交給村民選出的項(xiàng)目管理小組來管理。對(duì)于投資什么項(xiàng)目，要讓村民在民主參與中自主選擇決定。
村民參與式投資模式，與政府主導(dǎo)的項(xiàng)目審批式投資管理模式，有一個(gè)根本性變化，就是確立了農(nóng)民是投資主體，在責(zé)權(quán)利統(tǒng)一中形成了對(duì)投資主體的全新的約束和激勵(lì)機(jī)制。在傳統(tǒng)的投資模式下，農(nóng)民是投資收益人，卻不是投資的主體；縣政府和部門投資人，卻不是收益的主體。由于收益人與投資人不是同一個(gè)主體，導(dǎo)致了投資者很難按照受益人的需要進(jìn)行投資，把服務(wù)于農(nóng)民的投資，變成了服務(wù)政府的政績(jī)工程。另一方面，由于收益人不是投資者，所以他們把政府給予的投資，看成是一種別人白送的東西，有用更好，沒有用也無所謂，使投資失去了利益相關(guān)者對(duì)投資效果的關(guān)心和約束。在村民參與式投資模式中，實(shí)現(xiàn)了投資主體與收益主體的統(tǒng)一。實(shí)驗(yàn)結(jié)果證明這是一種有效的投資模式。
三、要素管理在國內(nèi)外的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
由于“要素管理”同傳統(tǒng)“基數(shù)管理”相比，更能夠體現(xiàn)財(cái)政與投資管理上可定量性、科學(xué)性和公平性的特點(diǎn)，從２０世紀(jì)７０年代以來，被發(fā)達(dá)國家在中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和投資中廣泛使用。世界上一些發(fā)達(dá)國家將如何選取要素的標(biāo)準(zhǔn)、制定要素計(jì)算公式紛紛納入法律的約束中。在德國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍、計(jì)算均等化撥款的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)等也被寫入法律。在日本，各級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也用法律的形式加以明確規(guī)定。美國的主要專項(xiàng)撥款由國會(huì)法案確定。各國對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法律的形式加以規(guī)定。
最近幾年，我國財(cái)政部和一些地方政府對(duì)扶貧款的撥付也采取了要素分配法，實(shí)踐證明效果很好。甘肅省為了公平、科學(xué)地分配和使用分配資金，從２００２年開始嘗試以要素分配法管理財(cái)政扶貧資金，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在分配資金管理上推出了“５２３１”要素分配法。其中“３個(gè)１”是扶貧工作重點(diǎn)縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村數(shù)各占１０％；“５”是貧困人口占５０％；“２”是扶貧工作成效占２０％。在要素確定的情況下，將其指數(shù)化，然后根據(jù)各個(gè)縣所占指數(shù)的比例，測(cè)算分配扶貧資金。這種要素分配法，雖然還比較粗糙，但比其傳統(tǒng)的按照扶貧項(xiàng)目分配資金的方法，具有根本性的制度變革。
國內(nèi)外的實(shí)踐證明，要素管理法與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理法相比，屬于更經(jīng)濟(jì)、更有效的管理制度。
二是對(duì)制定的要素規(guī)則和所設(shè)計(jì)的計(jì)算公式，要向利益相關(guān)部門征求意見，向有關(guān)專家進(jìn)行咨詢，并進(jìn)行公示。這是保證要素管理公平、科學(xué)、合理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
三是對(duì)要素投資過程和投資結(jié)果的監(jiān)督管理。由于要素投資管理的核心不是具體的項(xiàng)目，而是要素制定與管理的規(guī)則，中央把項(xiàng)目投資管理權(quán)下放給地方后，按照制定的要素投資管理規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)要素投資實(shí)施過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控管理，就顯得非常重要。
一、減少投資資金支付中間環(huán)節(jié)，可將要素管理在中央、省、縣三個(gè)層次上推行鑒于目前存在的五級(jí)政府管理體制，為了減少投資資金支付中多環(huán)節(jié)的問題，建議這次中央４萬億的投資，可以通過中央、省、縣三級(jí)政府來實(shí)施。中央一級(jí)政府，除了重大項(xiàng)目可繼續(xù)實(shí)行直接項(xiàng)目管理外，凡是屬于地方政府直接投資的項(xiàng)目，均可納入要素管理范圍進(jìn)行分配。在省一級(jí)政府也是如此，要把不屬于省級(jí)直接管理的項(xiàng)目，通過要素測(cè)算直接分配到各縣、市?？h一級(jí)政府也要按照此辦法將投資資金通過要素法直接分配到村。把投資建設(shè)項(xiàng)目管理師站點(diǎn)加入收藏夾
這次４萬億投資中很大一部分是民生工程，每個(gè)省應(yīng)得多大額度的投資，要按照公平、公開、公正的原則設(shè)計(jì)出測(cè)算的要素。在要素選取中要充分考慮符合調(diào)控政策目標(biāo)要求的要素，更要考慮體現(xiàn)地區(qū)間發(fā)展差異度的要素，還要為激勵(lì)要素留下一定的比例。在投資中要特別考慮東、中、西部發(fā)展的差異。特別是投資中需要地方配套的資金額度，均可以通過合理要素系數(shù)的設(shè)計(jì)來體現(xiàn)。這樣可以解決長期以來東、中、西部地區(qū)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)控的問題。
二、強(qiáng)化要素投資終端管理，通過要素切塊確保投資到村的同時(shí)，導(dǎo)入農(nóng)民“參與式”投資管理方式，防止支農(nóng)資金變成政績(jī)工程、豆腐渣工程在這次國務(wù)院出臺(tái)的新投資計(jì)劃中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展的投資是這次投資的重點(diǎn)。農(nóng)村作為民生投資終端環(huán)節(jié)，在現(xiàn)有的投資管理模式下，農(nóng)村投資需要解決兩大難題：一是從中央到農(nóng)村的投資過程中跑冒漏滴的問題。二是當(dāng)?shù)卣疄榱俗非笳?jī)，把對(duì)農(nóng)村的投資變成政績(jī)工程、樣板工程的問題。
要素投資法可以在一定程度上遏制投資分配過程中的跑冒漏滴的問題。為了保證投資資金能夠足額、公平到村，加強(qiáng)縣級(jí)政府的要素投資管理非常重要。中央在糧食補(bǔ)貼上采取直接補(bǔ)到農(nóng)戶的做法效果很好，從根本上解決了資金下?lián)苓^程中跑冒漏滴的問題。這次對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)的投資，也要做到按照公平投資的原則，通過要素測(cè)算把投資資金切塊到村。讓村民成為真正的使用投資的主體。
為了防止支農(nóng)資金變相變成全縣集中統(tǒng)一的政績(jī)工程，防止把本應(yīng)投資到每個(gè)村的投資變成集中搞試點(diǎn)和面子工程。建議在農(nóng)村導(dǎo)入“村民參與”的投資管理模式。所謂村民參與式投資管理，就是要使切塊到村的投資，對(duì)于投資什么項(xiàng)目，怎么進(jìn)行投資，投資后的項(xiàng)目監(jiān)督管理，都可以交給村民選出的項(xiàng)目管理小組來管理。對(duì)于投資什么項(xiàng)目，要讓村民在民主參與中自主選擇決定。
村民參與式投資模式，與政府主導(dǎo)的項(xiàng)目審批式投資管理模式，有一個(gè)根本性變化，就是確立了農(nóng)民是投資主體，在責(zé)權(quán)利統(tǒng)一中形成了對(duì)投資主體的全新的約束和激勵(lì)機(jī)制。在傳統(tǒng)的投資模式下，農(nóng)民是投資收益人，卻不是投資的主體；縣政府和部門投資人，卻不是收益的主體。由于收益人與投資人不是同一個(gè)主體，導(dǎo)致了投資者很難按照受益人的需要進(jìn)行投資，把服務(wù)于農(nóng)民的投資，變成了服務(wù)政府的政績(jī)工程。另一方面，由于收益人不是投資者，所以他們把政府給予的投資，看成是一種別人白送的東西，有用更好，沒有用也無所謂，使投資失去了利益相關(guān)者對(duì)投資效果的關(guān)心和約束。在村民參與式投資模式中，實(shí)現(xiàn)了投資主體與收益主體的統(tǒng)一。實(shí)驗(yàn)結(jié)果證明這是一種有效的投資模式。
三、要素管理在國內(nèi)外的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
由于“要素管理”同傳統(tǒng)“基數(shù)管理”相比，更能夠體現(xiàn)財(cái)政與投資管理上可定量性、科學(xué)性和公平性的特點(diǎn)，從２０世紀(jì)７０年代以來，被發(fā)達(dá)國家在中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付和投資中廣泛使用。世界上一些發(fā)達(dá)國家將如何選取要素的標(biāo)準(zhǔn)、制定要素計(jì)算公式紛紛納入法律的約束中。在德國，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、范圍、計(jì)算均等化撥款的稅收能力和標(biāo)準(zhǔn)等也被寫入法律。在日本，各級(jí)政府之間的財(cái)政收支劃分以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，也用法律的形式加以明確規(guī)定。美國的主要專項(xiàng)撥款由國會(huì)法案確定。各國對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的若干內(nèi)容，包括政府支出責(zé)任、收入劃分、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法等，均以法律的形式加以規(guī)定。
最近幾年，我國財(cái)政部和一些地方政府對(duì)扶貧款的撥付也采取了要素分配法，實(shí)踐證明效果很好。甘肅省為了公平、科學(xué)地分配和使用分配資金，從２００２年開始嘗試以要素分配法管理財(cái)政扶貧資金，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，在分配資金管理上推出了“５２３１”要素分配法。其中“３個(gè)１”是扶貧工作重點(diǎn)縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村數(shù)各占１０％；“５”是貧困人口占５０％；“２”是扶貧工作成效占２０％。在要素確定的情況下，將其指數(shù)化，然后根據(jù)各個(gè)縣所占指數(shù)的比例，測(cè)算分配扶貧資金。這種要素分配法，雖然還比較粗糙，但比其傳統(tǒng)的按照扶貧項(xiàng)目分配資金的方法，具有根本性的制度變革。
國內(nèi)外的實(shí)踐證明，要素管理法與傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理法相比，屬于更經(jīng)濟(jì)、更有效的管理制度。