對他人已登記房屋產(chǎn)權(quán)有爭議，當(dāng)事人習(xí)慣于先向人民法院提起行政訴訟，要求撤銷登記權(quán)利人的房屋所有權(quán)證。而這類行政案件中，當(dāng)事人請求所依據(jù)的事實(shí)如繼承、贈(zèng)與等，不屬于行政訴訟的審理范圍。本文探討房屋登記行政爭議的處理方式。
[案情]
原告孫甲與第三人孫乙系堂兄弟關(guān)系，孫甲一直在外地居住。二人的祖母1986年去世時(shí)在農(nóng)村留有二間房屋，由孫乙長期居住。1998年孫乙領(lǐng)取了該房屋所有權(quán)證。2008年10月，孫甲以該房屋應(yīng)由自己父親繼承，而其父親去世后應(yīng)由自己繼承為由向法院提起行政訴訟，要求判決撤銷發(fā)證機(jī)關(guān)向?qū)O乙頒發(fā)的房屋所有權(quán)證并向自己頒發(fā)房屋所有權(quán)證。
[審判]
法院審理認(rèn)為，孫甲以繼承事實(shí)為依據(jù)，要求撤銷孫乙的房屋所有權(quán)證。因?qū)Ρ景感姓幾h的處理涉及對繼承事實(shí)的認(rèn)定，而孫甲主張的繼承事實(shí)不屬行政訴訟的審查范圍，因此，不能認(rèn)定孫甲與本案有利害關(guān)系，孫甲起訴不符合起訴條件，故裁定駁回了孫甲的起訴。
[評析]
一、孫甲不具備提起行政訴訟原告資格。
行政案件的審理應(yīng)首先對起訴條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第十二條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。第二十七條第(一)項(xiàng)又規(guī)定，原告對下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：(一)證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外……。以上規(guī)定可以看出，與被告具體行政行為是否有利害關(guān)系，是行政訴訟首先要審查的起訴條件，而對是否符合起訴條件，原告要承擔(dān)舉證責(zé)任。本案孫甲雖然認(rèn)為自己對爭議房屋享有繼承權(quán)，并提供了相關(guān)證據(jù)，但由于主張的事實(shí)不在行政訴訟的審理范圍，不能通過行政訴訟程序進(jìn)行審查認(rèn)定，因此，孫甲不能證明其與房屋登記行政行為有法律上的利害關(guān)系，其不符合提起行政訴訟的原告資格，法院駁回孫甲起訴是正確的。有不同意見認(rèn)為，依照《中華人民共各國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。即當(dāng)事人只要“認(rèn)為”與具體行政行為有利害關(guān)系，就具備原告資格。這樣理解顯然過于寬泛，使行政訴訟法有關(guān)原告資格的規(guī)定失去意義，也不符合立法本意。
當(dāng)然，在行政案件的立案受理階段，由于對起訴條件只作形式審查，只要當(dāng)事人認(rèn)為與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，形式上就具備原告資格。但在案件審理階段，則還應(yīng)當(dāng)對起訴條件作實(shí)質(zhì)審查。上述解釋第二十七條第(一)項(xiàng)就是有關(guān)對起訴條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的規(guī)定。
二、本案應(yīng)“先民后行”。
由于行政訴訟不能解決房屋權(quán)屬爭議，本案孫甲可以先提起民事確權(quán)訴訟，如果經(jīng)法院裁判取得房屋所有權(quán)，可直接依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第十九條的規(guī)定，憑生效裁判文書向行政機(jī)關(guān)申請更正登記。行政機(jī)關(guān)不予變更登記，可提起行政訴訟。
值得一提的是，有觀點(diǎn)認(rèn)為本案應(yīng)先中止行政訴訟，待孫甲提起民事確權(quán)訴訟，在民事訴訟結(jié)案后，以民事訴訟結(jié)果為依據(jù)，再恢復(fù)本案行政訴訟的審理。這樣處理不符合解釋的規(guī)定?！督忉尅返谖迨粭l第一款規(guī)定，在行政訴訟中有下列情形之一的中止訴訟：(六)案件審理須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)的，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的……。該條規(guī)定所指的民事訴訟，應(yīng)理解為已經(jīng)開始的民事訴訟。本案孫甲尚未提起民事訴訟，因此，不符合中止行政訴訟的條件。如果中止本案行政訴訟，孫甲又堅(jiān)持要先通過行政訴訟途徑解決爭議，不愿提起民事訴訟對房屋進(jìn)行確權(quán)，則行政訴訟中止后就無法恢復(fù)審理。顯然，在未提起民事訴訟的情況下，不能適用上述規(guī)定中止本案行政訴訟。
三、房屋登記行政爭議的救濟(jì)途徑。
1、通過變更登記解決。
《物權(quán)法》第十九條第一款規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以申請更正登記。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書面同意更正的或有證據(jù)證明登記確有錯(cuò)誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正。第二款規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記。登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請人在異議登記之日起十五日內(nèi)不起訴，異議登記失效……。
從該條規(guī)定看，只要登記權(quán)利人接受更正要求或利害關(guān)系人提供具有法律效力的證明文書，如已生效的法院裁判文書等證明登記錯(cuò)誤，就可以不啟動(dòng)異議登記及訴訟程序，而由行政機(jī)關(guān)予以變更登記，行政爭議就此解決。
2、向人民法院提起訴訟。
由于要求更正登記所提供的證明文件，登記機(jī)關(guān)不能組織各方當(dāng)事人質(zhì)證，無法認(rèn)定其真實(shí)性，因此，在登記權(quán)利人不同意變更的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《物權(quán)法》的上述規(guī)定，向人民法院提起訴訟，才能最終解決爭議。那么，是提起行政訴訟還是提起民事訴訟，實(shí)踐中存在不同看法。筆者認(rèn)為，與上述異議登記的規(guī)定相對應(yīng)，當(dāng)事人起訴的目的是主張自己對房屋的所有權(quán)，而房屋權(quán)屬的確認(rèn)屬于民事訴訟的受理范圍，因此，提起民事訴訟更有利于解決產(chǎn)權(quán)爭議。而以繼承、贈(zèng)與等需要通過民事訴訟程序認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)的，則只能先提起民事訴訟。
審判實(shí)踐中，行政相對人對房屋登記效力有一種尊崇心理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政登記具有確權(quán)效力，房屋所有權(quán)證不撤銷，民事確權(quán)案件無法審理，這是對房屋登記效力的誤解。房屋產(chǎn)權(quán)登記只具有物權(quán)公示即權(quán)利推定的效力，不具有絕對的證明效力。上述《物權(quán)法》第十九條第二款向人民法院起訴的規(guī)定就明確地反映出對房屋的司法確權(quán)才具有最終效力。
[案情]
原告孫甲與第三人孫乙系堂兄弟關(guān)系，孫甲一直在外地居住。二人的祖母1986年去世時(shí)在農(nóng)村留有二間房屋，由孫乙長期居住。1998年孫乙領(lǐng)取了該房屋所有權(quán)證。2008年10月，孫甲以該房屋應(yīng)由自己父親繼承，而其父親去世后應(yīng)由自己繼承為由向法院提起行政訴訟，要求判決撤銷發(fā)證機(jī)關(guān)向?qū)O乙頒發(fā)的房屋所有權(quán)證并向自己頒發(fā)房屋所有權(quán)證。
[審判]
法院審理認(rèn)為，孫甲以繼承事實(shí)為依據(jù)，要求撤銷孫乙的房屋所有權(quán)證。因?qū)Ρ景感姓幾h的處理涉及對繼承事實(shí)的認(rèn)定，而孫甲主張的繼承事實(shí)不屬行政訴訟的審查范圍，因此，不能認(rèn)定孫甲與本案有利害關(guān)系，孫甲起訴不符合起訴條件，故裁定駁回了孫甲的起訴。
[評析]
一、孫甲不具備提起行政訴訟原告資格。
行政案件的審理應(yīng)首先對起訴條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第十二條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行政行為不服的，可以依法提起行政訴訟。第二十七條第(一)項(xiàng)又規(guī)定，原告對下列事項(xiàng)承擔(dān)舉證責(zé)任：(一)證明起訴符合法定條件，但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外……。以上規(guī)定可以看出，與被告具體行政行為是否有利害關(guān)系，是行政訴訟首先要審查的起訴條件，而對是否符合起訴條件，原告要承擔(dān)舉證責(zé)任。本案孫甲雖然認(rèn)為自己對爭議房屋享有繼承權(quán)，并提供了相關(guān)證據(jù)，但由于主張的事實(shí)不在行政訴訟的審理范圍，不能通過行政訴訟程序進(jìn)行審查認(rèn)定，因此，孫甲不能證明其與房屋登記行政行為有法律上的利害關(guān)系，其不符合提起行政訴訟的原告資格，法院駁回孫甲起訴是正確的。有不同意見認(rèn)為，依照《中華人民共各國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟。即當(dāng)事人只要“認(rèn)為”與具體行政行為有利害關(guān)系，就具備原告資格。這樣理解顯然過于寬泛，使行政訴訟法有關(guān)原告資格的規(guī)定失去意義，也不符合立法本意。
當(dāng)然，在行政案件的立案受理階段，由于對起訴條件只作形式審查，只要當(dāng)事人認(rèn)為與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，形式上就具備原告資格。但在案件審理階段，則還應(yīng)當(dāng)對起訴條件作實(shí)質(zhì)審查。上述解釋第二十七條第(一)項(xiàng)就是有關(guān)對起訴條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的規(guī)定。
二、本案應(yīng)“先民后行”。
由于行政訴訟不能解決房屋權(quán)屬爭議，本案孫甲可以先提起民事確權(quán)訴訟，如果經(jīng)法院裁判取得房屋所有權(quán)，可直接依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)第十九條的規(guī)定，憑生效裁判文書向行政機(jī)關(guān)申請更正登記。行政機(jī)關(guān)不予變更登記，可提起行政訴訟。
值得一提的是，有觀點(diǎn)認(rèn)為本案應(yīng)先中止行政訴訟，待孫甲提起民事確權(quán)訴訟，在民事訴訟結(jié)案后，以民事訴訟結(jié)果為依據(jù)，再恢復(fù)本案行政訴訟的審理。這樣處理不符合解釋的規(guī)定?！督忉尅返谖迨粭l第一款規(guī)定，在行政訴訟中有下列情形之一的中止訴訟：(六)案件審理須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)的，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的……。該條規(guī)定所指的民事訴訟，應(yīng)理解為已經(jīng)開始的民事訴訟。本案孫甲尚未提起民事訴訟，因此，不符合中止行政訴訟的條件。如果中止本案行政訴訟，孫甲又堅(jiān)持要先通過行政訴訟途徑解決爭議，不愿提起民事訴訟對房屋進(jìn)行確權(quán)，則行政訴訟中止后就無法恢復(fù)審理。顯然，在未提起民事訴訟的情況下，不能適用上述規(guī)定中止本案行政訴訟。
三、房屋登記行政爭議的救濟(jì)途徑。
1、通過變更登記解決。
《物權(quán)法》第十九條第一款規(guī)定，權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯(cuò)誤的，可以申請更正登記。不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書面同意更正的或有證據(jù)證明登記確有錯(cuò)誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正。第二款規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人不同意更正的，利害關(guān)系人可以申請異議登記。登記機(jī)構(gòu)予以異議登記的，申請人在異議登記之日起十五日內(nèi)不起訴，異議登記失效……。
從該條規(guī)定看，只要登記權(quán)利人接受更正要求或利害關(guān)系人提供具有法律效力的證明文書，如已生效的法院裁判文書等證明登記錯(cuò)誤，就可以不啟動(dòng)異議登記及訴訟程序，而由行政機(jī)關(guān)予以變更登記，行政爭議就此解決。
2、向人民法院提起訴訟。
由于要求更正登記所提供的證明文件，登記機(jī)關(guān)不能組織各方當(dāng)事人質(zhì)證，無法認(rèn)定其真實(shí)性，因此，在登記權(quán)利人不同意變更的情況下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《物權(quán)法》的上述規(guī)定，向人民法院提起訴訟，才能最終解決爭議。那么，是提起行政訴訟還是提起民事訴訟，實(shí)踐中存在不同看法。筆者認(rèn)為，與上述異議登記的規(guī)定相對應(yīng)，當(dāng)事人起訴的目的是主張自己對房屋的所有權(quán)，而房屋權(quán)屬的確認(rèn)屬于民事訴訟的受理范圍，因此，提起民事訴訟更有利于解決產(chǎn)權(quán)爭議。而以繼承、贈(zèng)與等需要通過民事訴訟程序認(rèn)定的事實(shí)為依據(jù)的，則只能先提起民事訴訟。
審判實(shí)踐中，行政相對人對房屋登記效力有一種尊崇心理，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政登記具有確權(quán)效力，房屋所有權(quán)證不撤銷，民事確權(quán)案件無法審理，這是對房屋登記效力的誤解。房屋產(chǎn)權(quán)登記只具有物權(quán)公示即權(quán)利推定的效力，不具有絕對的證明效力。上述《物權(quán)法》第十九條第二款向人民法院起訴的規(guī)定就明確地反映出對房屋的司法確權(quán)才具有最終效力。