面對(duì)西南地區(qū)密集的水電開(kāi)發(fā)活動(dòng)，我們不得不提出這樣幾個(gè)問(wèn)題:
我們到底需要建多少個(gè)水電站？我們能夠建多少水電站？水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾怎么化解？
要回答第一個(gè)問(wèn)題，有賴于我國(guó)有關(guān)決策部門(mén)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的電力缺口，結(jié)合我國(guó)能源儲(chǔ)備的整體情況，制定一部全國(guó)性的而且具備一定法律效力的水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃?；卮鸷髢蓚€(gè)問(wèn)題比較具有挑戰(zhàn)性，因?yàn)檫@一直是多年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)。但這個(gè)問(wèn)題并非無(wú)解，關(guān)鍵還是要在體制改革上下功夫。首先流域的開(kāi)發(fā)應(yīng)打破行業(yè)的壟斷和行政區(qū)劃，制定與全流域環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，充分考慮經(jīng)濟(jì)條件、生物多樣性保護(hù)等多種因素。其次要建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)到規(guī)劃制訂和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，以此來(lái)預(yù)防水電開(kāi)發(fā)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的破壞，彌補(bǔ)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的先天不足。
水電開(kāi)發(fā)的環(huán)保爭(zhēng)議已經(jīng)持續(xù)多年，雖然環(huán)境監(jiān)管的力度在加大，但水電項(xiàng)目未批先建的行為卻屢屢出現(xiàn)。之所以如此，在筆者看來(lái)，主要存在兩方面原因:
一是生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的要求不夠明確。盡管國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類主體功能區(qū)”，但目前主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃仍沒(méi)有制定出來(lái)，土地利用、區(qū)域流域建設(shè)開(kāi)發(fā)利用等綜合性規(guī)劃也就沒(méi)有或較少考慮資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的深層次影響，有的規(guī)劃在制訂過(guò)程中只是籠統(tǒng)提出了環(huán)境保護(hù)要求，但未能對(duì)破壞環(huán)境的行為做出硬性約束，對(duì)遭受破壞的環(huán)境也缺乏補(bǔ)救措施。
從我國(guó)水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃制定的情況來(lái)看，首先是流域性規(guī)劃制定年代較早，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯過(guò)大，缺乏環(huán)保論證。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，環(huán)保的要求也越來(lái)越嚴(yán)，對(duì)這些規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整已顯得十分必要而且急迫。其次是一些規(guī)劃僅由地方政府制定，往往受到地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)保思想的影響，或只考慮開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)局部區(qū)域的環(huán)境影響，規(guī)劃本身的科學(xué)性和完整性有待提高。
二是規(guī)劃環(huán)評(píng)制度尚未全面推開(kāi)。從規(guī)劃上解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞應(yīng)該是最為經(jīng)濟(jì)有效的辦法。與單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)不同，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)各要素之間關(guān)系和影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，提出應(yīng)該采取的預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，使規(guī)劃中各要素布局趨于合理。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該先于項(xiàng)目環(huán)評(píng)和優(yōu)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，項(xiàng)目一旦違反規(guī)劃，就不應(yīng)該通過(guò)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。
以水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例，往往在大壩截流合龍前才報(bào)上級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，此時(shí)對(duì)水庫(kù)周邊的環(huán)境影響實(shí)際上已經(jīng)形成，而一旦建錯(cuò)了地方，后患無(wú)窮。對(duì)于這種類型的開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)的作用極為有限，規(guī)劃環(huán)評(píng)的優(yōu)越性則更加突出。2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施的環(huán)評(píng)法，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)作了規(guī)定，但對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象及范圍、規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任人和評(píng)價(jià)單位、規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查、違反規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任追究等規(guī)定都不具體，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)的推進(jìn)。
鑒于水電開(kāi)發(fā)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響呈現(xiàn)多方面、多層次、長(zhǎng)期性和不可逆的特征，我們必須改變當(dāng)前水電開(kāi)發(fā)缺乏環(huán)境監(jiān)管、忽略國(guó)土生態(tài)價(jià)值的現(xiàn)狀，找到水電開(kāi)發(fā)科學(xué)有序發(fā)展的正確方向。我們不僅要考慮資源開(kāi)發(fā)布局、規(guī)模、方式及開(kāi)發(fā)時(shí)序等技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還要考慮流域和區(qū)域的生態(tài)保護(hù)建設(shè)需求。為此，環(huán)評(píng)必須從流域開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃的層面上進(jìn)行，在項(xiàng)目決策前的規(guī)劃階段就將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入流域開(kāi)發(fā)目標(biāo)體系中。當(dāng)然，最為根本性的一點(diǎn)，是盡早推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法工作，確立規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的權(quán)威性、強(qiáng)制性，不能使之淪為一場(chǎng)紙上游戲。
我們到底需要建多少個(gè)水電站？我們能夠建多少水電站？水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的矛盾怎么化解？
要回答第一個(gè)問(wèn)題，有賴于我國(guó)有關(guān)決策部門(mén)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的電力缺口，結(jié)合我國(guó)能源儲(chǔ)備的整體情況，制定一部全國(guó)性的而且具備一定法律效力的水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃?；卮鸷髢蓚€(gè)問(wèn)題比較具有挑戰(zhàn)性，因?yàn)檫@一直是多年?duì)幷摰慕裹c(diǎn)。但這個(gè)問(wèn)題并非無(wú)解，關(guān)鍵還是要在體制改革上下功夫。首先流域的開(kāi)發(fā)應(yīng)打破行業(yè)的壟斷和行政區(qū)劃，制定與全流域環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，充分考慮經(jīng)濟(jì)條件、生物多樣性保護(hù)等多種因素。其次要建立規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將規(guī)劃環(huán)評(píng)落實(shí)到規(guī)劃制訂和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，以此來(lái)預(yù)防水電開(kāi)發(fā)對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的破壞，彌補(bǔ)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的先天不足。
水電開(kāi)發(fā)的環(huán)保爭(zhēng)議已經(jīng)持續(xù)多年，雖然環(huán)境監(jiān)管的力度在加大，但水電項(xiàng)目未批先建的行為卻屢屢出現(xiàn)。之所以如此，在筆者看來(lái)，主要存在兩方面原因:
一是生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的要求不夠明確。盡管國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)4類主體功能區(qū)”，但目前主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃仍沒(méi)有制定出來(lái)，土地利用、區(qū)域流域建設(shè)開(kāi)發(fā)利用等綜合性規(guī)劃也就沒(méi)有或較少考慮資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的深層次影響，有的規(guī)劃在制訂過(guò)程中只是籠統(tǒng)提出了環(huán)境保護(hù)要求，但未能對(duì)破壞環(huán)境的行為做出硬性約束，對(duì)遭受破壞的環(huán)境也缺乏補(bǔ)救措施。
從我國(guó)水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃制定的情況來(lái)看，首先是流域性規(guī)劃制定年代較早，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯過(guò)大，缺乏環(huán)保論證。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，環(huán)保的要求也越來(lái)越嚴(yán)，對(duì)這些規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整已顯得十分必要而且急迫。其次是一些規(guī)劃僅由地方政府制定，往往受到地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)保思想的影響，或只考慮開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)局部區(qū)域的環(huán)境影響，規(guī)劃本身的科學(xué)性和完整性有待提高。
二是規(guī)劃環(huán)評(píng)制度尚未全面推開(kāi)。從規(guī)劃上解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞應(yīng)該是最為經(jīng)濟(jì)有效的辦法。與單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)不同，規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析，對(duì)區(qū)域內(nèi)各要素之間關(guān)系和影響進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，提出應(yīng)該采取的預(yù)防措施或者其他補(bǔ)救措施，使規(guī)劃中各要素布局趨于合理。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)該先于項(xiàng)目環(huán)評(píng)和優(yōu)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，項(xiàng)目一旦違反規(guī)劃，就不應(yīng)該通過(guò)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。
以水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例，往往在大壩截流合龍前才報(bào)上級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行環(huán)評(píng)審批，此時(shí)對(duì)水庫(kù)周邊的環(huán)境影響實(shí)際上已經(jīng)形成，而一旦建錯(cuò)了地方，后患無(wú)窮。對(duì)于這種類型的開(kāi)發(fā)，項(xiàng)目環(huán)評(píng)的作用極為有限，規(guī)劃環(huán)評(píng)的優(yōu)越性則更加突出。2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施的環(huán)評(píng)法，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)作了規(guī)定，但對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象及范圍、規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任人和評(píng)價(jià)單位、規(guī)劃環(huán)評(píng)的審查、違反規(guī)劃環(huán)評(píng)的責(zé)任追究等規(guī)定都不具體，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)的推進(jìn)。
鑒于水電開(kāi)發(fā)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響呈現(xiàn)多方面、多層次、長(zhǎng)期性和不可逆的特征，我們必須改變當(dāng)前水電開(kāi)發(fā)缺乏環(huán)境監(jiān)管、忽略國(guó)土生態(tài)價(jià)值的現(xiàn)狀，找到水電開(kāi)發(fā)科學(xué)有序發(fā)展的正確方向。我們不僅要考慮資源開(kāi)發(fā)布局、規(guī)模、方式及開(kāi)發(fā)時(shí)序等技術(shù)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還要考慮流域和區(qū)域的生態(tài)保護(hù)建設(shè)需求。為此，環(huán)評(píng)必須從流域開(kāi)發(fā)總體規(guī)劃的層面上進(jìn)行，在項(xiàng)目決策前的規(guī)劃階段就將生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入流域開(kāi)發(fā)目標(biāo)體系中。當(dāng)然，最為根本性的一點(diǎn)，是盡早推動(dòng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的立法工作，確立規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的權(quán)威性、強(qiáng)制性，不能使之淪為一場(chǎng)紙上游戲。