面對西南地區(qū)密集的水電開發(fā)活動，我們不得不提出這樣幾個問題:
我們到底需要建多少個水電站？我們能夠建多少水電站？水電開發(fā)與環(huán)境保護的矛盾怎么化解？
要回答第一個問題，有賴于我國有關(guān)決策部門根據(jù)我國當(dāng)前的電力缺口，結(jié)合我國能源儲備的整體情況，制定一部全國性的而且具備一定法律效力的水電開發(fā)規(guī)劃?；卮鸷髢蓚€問題比較具有挑戰(zhàn)性，因為這一直是多年爭論的焦點。但這個問題并非無解，關(guān)鍵還是要在體制改革上下功夫。首先流域的開發(fā)應(yīng)打破行業(yè)的壟斷和行政區(qū)劃，制定與全流域環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，充分考慮經(jīng)濟條件、生物多樣性保護等多種因素。其次要建立規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的聯(lián)動機制，將規(guī)劃環(huán)評落實到規(guī)劃制訂和規(guī)劃實施過程中，以此來預(yù)防水電開發(fā)對流域生態(tài)環(huán)境的破壞，彌補項目環(huán)評的先天不足。
水電開發(fā)的環(huán)保爭議已經(jīng)持續(xù)多年，雖然環(huán)境監(jiān)管的力度在加大，但水電項目未批先建的行為卻屢屢出現(xiàn)。之所以如此，在筆者看來，主要存在兩方面原因:
一是生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的要求不夠明確。盡管國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)”，但目前主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃仍沒有制定出來，土地利用、區(qū)域流域建設(shè)開發(fā)利用等綜合性規(guī)劃也就沒有或較少考慮資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的深層次影響，有的規(guī)劃在制訂過程中只是籠統(tǒng)提出了環(huán)境保護要求，但未能對破壞環(huán)境的行為做出硬性約束，對遭受破壞的環(huán)境也缺乏補救措施。
從我國水電開發(fā)規(guī)劃制定的情況來看，首先是流域性規(guī)劃制定年代較早，開發(fā)強度明顯過大，缺乏環(huán)保論證。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，環(huán)保的要求也越來越嚴，對這些規(guī)劃進行調(diào)整已顯得十分必要而且急迫。其次是一些規(guī)劃僅由地方政府制定，往往受到地方重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)保思想的影響，或只考慮開發(fā)項目對局部區(qū)域的環(huán)境影響，規(guī)劃本身的科學(xué)性和完整性有待提高。
二是規(guī)劃環(huán)評制度尚未全面推開。從規(guī)劃上解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞應(yīng)該是最為經(jīng)濟有效的辦法。與單個建設(shè)項目的環(huán)評不同，規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進行深入分析，對區(qū)域內(nèi)各要素之間關(guān)系和影響進行科學(xué)評價，提出應(yīng)該采取的預(yù)防措施或者其他補救措施，使規(guī)劃中各要素布局趨于合理。因此，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)該先于項目環(huán)評和優(yōu)于項目環(huán)評，項目一旦違反規(guī)劃，就不應(yīng)該通過項目環(huán)評。
以水電開發(fā)項目為例，往往在大壩截流合龍前才報上級環(huán)保部門進行環(huán)評審批，此時對水庫周邊的環(huán)境影響實際上已經(jīng)形成，而一旦建錯了地方，后患無窮。對于這種類型的開發(fā)，項目環(huán)評的作用極為有限，規(guī)劃環(huán)評的優(yōu)越性則更加突出。2003年9月1日開始實施的環(huán)評法，對規(guī)劃環(huán)評作了規(guī)定，但對規(guī)劃環(huán)評的對象及范圍、規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任人和評價單位、規(guī)劃環(huán)評的審查、違反規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任追究等規(guī)定都不具體，影響了規(guī)劃環(huán)評的推進。
鑒于水電開發(fā)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響呈現(xiàn)多方面、多層次、長期性和不可逆的特征，我們必須改變當(dāng)前水電開發(fā)缺乏環(huán)境監(jiān)管、忽略國土生態(tài)價值的現(xiàn)狀，找到水電開發(fā)科學(xué)有序發(fā)展的正確方向。我們不僅要考慮資源開發(fā)布局、規(guī)模、方式及開發(fā)時序等技術(shù)經(jīng)濟問題，還要考慮流域和區(qū)域的生態(tài)保護建設(shè)需求。為此，環(huán)評必須從流域開發(fā)總體規(guī)劃的層面上進行，在項目決策前的規(guī)劃階段就將生態(tài)環(huán)境保護納入流域開發(fā)目標體系中。當(dāng)然，最為根本性的一點，是盡早推動規(guī)劃環(huán)評的立法工作，確立規(guī)劃環(huán)評制度的權(quán)威性、強制性，不能使之淪為一場紙上游戲。
我們到底需要建多少個水電站？我們能夠建多少水電站？水電開發(fā)與環(huán)境保護的矛盾怎么化解？
要回答第一個問題，有賴于我國有關(guān)決策部門根據(jù)我國當(dāng)前的電力缺口，結(jié)合我國能源儲備的整體情況，制定一部全國性的而且具備一定法律效力的水電開發(fā)規(guī)劃?；卮鸷髢蓚€問題比較具有挑戰(zhàn)性，因為這一直是多年爭論的焦點。但這個問題并非無解，關(guān)鍵還是要在體制改革上下功夫。首先流域的開發(fā)應(yīng)打破行業(yè)的壟斷和行政區(qū)劃，制定與全流域環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃，充分考慮經(jīng)濟條件、生物多樣性保護等多種因素。其次要建立規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的聯(lián)動機制，將規(guī)劃環(huán)評落實到規(guī)劃制訂和規(guī)劃實施過程中，以此來預(yù)防水電開發(fā)對流域生態(tài)環(huán)境的破壞，彌補項目環(huán)評的先天不足。
水電開發(fā)的環(huán)保爭議已經(jīng)持續(xù)多年，雖然環(huán)境監(jiān)管的力度在加大，但水電項目未批先建的行為卻屢屢出現(xiàn)。之所以如此，在筆者看來，主要存在兩方面原因:
一是生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的要求不夠明確。盡管國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)”，但目前主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃仍沒有制定出來，土地利用、區(qū)域流域建設(shè)開發(fā)利用等綜合性規(guī)劃也就沒有或較少考慮資源開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的深層次影響，有的規(guī)劃在制訂過程中只是籠統(tǒng)提出了環(huán)境保護要求，但未能對破壞環(huán)境的行為做出硬性約束，對遭受破壞的環(huán)境也缺乏補救措施。
從我國水電開發(fā)規(guī)劃制定的情況來看，首先是流域性規(guī)劃制定年代較早，開發(fā)強度明顯過大，缺乏環(huán)保論證。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，環(huán)保的要求也越來越嚴，對這些規(guī)劃進行調(diào)整已顯得十分必要而且急迫。其次是一些規(guī)劃僅由地方政府制定，往往受到地方重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)保思想的影響，或只考慮開發(fā)項目對局部區(qū)域的環(huán)境影響，規(guī)劃本身的科學(xué)性和完整性有待提高。
二是規(guī)劃環(huán)評制度尚未全面推開。從規(guī)劃上解決環(huán)境污染和生態(tài)破壞應(yīng)該是最為經(jīng)濟有效的辦法。與單個建設(shè)項目的環(huán)評不同，規(guī)劃環(huán)評對規(guī)劃區(qū)域的資源環(huán)境承載能力進行深入分析，對區(qū)域內(nèi)各要素之間關(guān)系和影響進行科學(xué)評價，提出應(yīng)該采取的預(yù)防措施或者其他補救措施，使規(guī)劃中各要素布局趨于合理。因此，規(guī)劃環(huán)評應(yīng)該先于項目環(huán)評和優(yōu)于項目環(huán)評，項目一旦違反規(guī)劃，就不應(yīng)該通過項目環(huán)評。
以水電開發(fā)項目為例，往往在大壩截流合龍前才報上級環(huán)保部門進行環(huán)評審批，此時對水庫周邊的環(huán)境影響實際上已經(jīng)形成，而一旦建錯了地方，后患無窮。對于這種類型的開發(fā)，項目環(huán)評的作用極為有限，規(guī)劃環(huán)評的優(yōu)越性則更加突出。2003年9月1日開始實施的環(huán)評法，對規(guī)劃環(huán)評作了規(guī)定，但對規(guī)劃環(huán)評的對象及范圍、規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任人和評價單位、規(guī)劃環(huán)評的審查、違反規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任追究等規(guī)定都不具體，影響了規(guī)劃環(huán)評的推進。
鑒于水電開發(fā)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響呈現(xiàn)多方面、多層次、長期性和不可逆的特征，我們必須改變當(dāng)前水電開發(fā)缺乏環(huán)境監(jiān)管、忽略國土生態(tài)價值的現(xiàn)狀，找到水電開發(fā)科學(xué)有序發(fā)展的正確方向。我們不僅要考慮資源開發(fā)布局、規(guī)模、方式及開發(fā)時序等技術(shù)經(jīng)濟問題，還要考慮流域和區(qū)域的生態(tài)保護建設(shè)需求。為此，環(huán)評必須從流域開發(fā)總體規(guī)劃的層面上進行，在項目決策前的規(guī)劃階段就將生態(tài)環(huán)境保護納入流域開發(fā)目標體系中。當(dāng)然，最為根本性的一點，是盡早推動規(guī)劃環(huán)評的立法工作，確立規(guī)劃環(huán)評制度的權(quán)威性、強制性，不能使之淪為一場紙上游戲。