第二十八條 下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：
（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；
（二）通過依法開墾等方式增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的。
【釋義】 本條是關(guān)于哪些土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的規(guī)定。
根據(jù)本條的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。即在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形需要調(diào)整土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這些土地用于調(diào)整承包地；在因出生、婚嫁、戶口遷移等原因新增人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這些土地承包給新增人口。之所以這樣規(guī)定，是考慮到在目前我國農(nóng)村人多地少，土地是農(nóng)民基本生活保障的情況下，將集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、經(jīng)開墾等增加的土地和承包方交回的土地用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，既有利于保持已有承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，也有利于解決無地少地農(nóng)民的土地問題，符合廣大農(nóng)民的根本利益。因此，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)將這些土地嚴(yán)格用于調(diào)整承包地或者承包給新增人口的目的，不得隨意將這些土地以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包出去。需要說明的是，在發(fā)生特殊情形需要調(diào)整土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先將本條規(guī)定的土地用于調(diào)整，只有在沒有本條規(guī)定的土地時(shí)，才可以對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整。而在集體有新增人口但未達(dá)到人地矛盾突出的程度時(shí)，雖然不能對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整，但可以將本條規(guī)定的土地承包給新增人口。
本條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的土地包括：
（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地。機(jī)動(dòng)地是發(fā)包方在發(fā)包土地時(shí)，預(yù)先留出的不作為承包地的少量土地，用于解決承包期內(nèi)的人地矛盾問題，如在承包期內(nèi)，本村有嫁入婦女的，或者部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害喪失承包地的，就可以將機(jī)動(dòng)地承包給這些人。預(yù)留的機(jī)動(dòng)地由集體經(jīng)濟(jì)組織掌握，或由集體暫時(shí)統(tǒng)一經(jīng)營，或短期承包給某些農(nóng)戶。預(yù)留機(jī)動(dòng)地曾是農(nóng)村土地承包中的靈活做法，一旦發(fā)生人地矛盾，可以用機(jī)動(dòng)地來解決，不必進(jìn)行土地調(diào)整，既解決了無地農(nóng)民的土地問題，也有利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。但預(yù)留的機(jī)動(dòng)地不宜過多，預(yù)留過多，就會(huì)減少農(nóng)民承包地的數(shù)量，損害農(nóng)民的權(quán)益。在實(shí)踐中，一些地方的鄉(xiāng)、村為了增加集體收入，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的比例，將預(yù)留的機(jī)動(dòng)地以招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式承包出去，以獲取利益，侵害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，損害了農(nóng)民的利益。對(duì)此，中央有關(guān)文件曾指出：在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益。因此，對(duì)預(yù)留機(jī)動(dòng)地必須嚴(yán)格控制。目前尚未留有機(jī)動(dòng)地的地方，原則上都不應(yīng)留機(jī)動(dòng)地。今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。目前已留有機(jī)動(dòng)地的地方，必須將機(jī)動(dòng)地嚴(yán)格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。本法第63條對(duì)機(jī)動(dòng)地的問題也做了規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動(dòng)地。本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地。”根據(jù)以上規(guī)定，已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，應(yīng)當(dāng)按照以上規(guī)定預(yù)留，并嚴(yán)格用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。
（二）通過依法開墾等方式增加的土地。主要指通過開墾未利用地，如開墾荒地而增加的土地。開墾未利用地，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，特別是在整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，特別應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，禁止亂開荒。關(guān)于如何開墾土地的問題，有關(guān)法律做了明確的規(guī)定。土地管理法第39條規(guī)定：“開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”水土保持法第14條規(guī)定：“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。” “本法施行前已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田?！钡?5條規(guī)定：“開墾禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)；開墾國有荒坡地，經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)后，方可向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)辦理土地開墾手續(xù)?！卑凑找陨弦?guī)定通過開墾等方式增加的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，以解決人地矛盾的問題。
（三）承包方依法、自愿交回的土地。承包方依法交回的土地，主要指承包方依照本法第26條第3款的規(guī)定交回的土地，即在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，將承包的耕地和草地交回發(fā)包方的情況。承包方自愿交回的土地，主要指承包方依照本法第29條的規(guī)定交回的土地，即在承包期內(nèi)，承包方因從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、進(jìn)城務(wù)工或者全家遷入小城鎮(zhèn)落戶等原因，不愿繼續(xù)耕種土地，自愿將承包地交回發(fā)包方的情況。承包方依法、自愿交回的土地，也應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。
（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地；
（二）通過依法開墾等方式增加的；
（三）承包方依法、自愿交回的。
【釋義】 本條是關(guān)于哪些土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的規(guī)定。
根據(jù)本條的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過依法開墾等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。即在因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形需要調(diào)整土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這些土地用于調(diào)整承包地；在因出生、婚嫁、戶口遷移等原因新增人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這些土地承包給新增人口。之所以這樣規(guī)定，是考慮到在目前我國農(nóng)村人多地少，土地是農(nóng)民基本生活保障的情況下，將集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、經(jīng)開墾等增加的土地和承包方交回的土地用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，既有利于保持已有承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，也有利于解決無地少地農(nóng)民的土地問題，符合廣大農(nóng)民的根本利益。因此，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)將這些土地嚴(yán)格用于調(diào)整承包地或者承包給新增人口的目的，不得隨意將這些土地以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包出去。需要說明的是，在發(fā)生特殊情形需要調(diào)整土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先將本條規(guī)定的土地用于調(diào)整，只有在沒有本條規(guī)定的土地時(shí)，才可以對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整。而在集體有新增人口但未達(dá)到人地矛盾突出的程度時(shí)，雖然不能對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整，但可以將本條規(guī)定的土地承包給新增人口。
本條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口的土地包括：
（一）集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地。機(jī)動(dòng)地是發(fā)包方在發(fā)包土地時(shí)，預(yù)先留出的不作為承包地的少量土地，用于解決承包期內(nèi)的人地矛盾問題，如在承包期內(nèi)，本村有嫁入婦女的，或者部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害喪失承包地的，就可以將機(jī)動(dòng)地承包給這些人。預(yù)留的機(jī)動(dòng)地由集體經(jīng)濟(jì)組織掌握，或由集體暫時(shí)統(tǒng)一經(jīng)營，或短期承包給某些農(nóng)戶。預(yù)留機(jī)動(dòng)地曾是農(nóng)村土地承包中的靈活做法，一旦發(fā)生人地矛盾，可以用機(jī)動(dòng)地來解決，不必進(jìn)行土地調(diào)整，既解決了無地農(nóng)民的土地問題，也有利于保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。但預(yù)留的機(jī)動(dòng)地不宜過多，預(yù)留過多，就會(huì)減少農(nóng)民承包地的數(shù)量，損害農(nóng)民的權(quán)益。在實(shí)踐中，一些地方的鄉(xiāng)、村為了增加集體收入，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的比例，將預(yù)留的機(jī)動(dòng)地以招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式承包出去，以獲取利益，侵害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，損害了農(nóng)民的利益。對(duì)此，中央有關(guān)文件曾指出：在延長土地承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益。因此，對(duì)預(yù)留機(jī)動(dòng)地必須嚴(yán)格控制。目前尚未留有機(jī)動(dòng)地的地方，原則上都不應(yīng)留機(jī)動(dòng)地。今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個(gè)別調(diào)整。目前已留有機(jī)動(dòng)地的地方，必須將機(jī)動(dòng)地嚴(yán)格控制在耕地總面積5%的限額之內(nèi)，并嚴(yán)格用于解決人地矛盾，超過的部分應(yīng)按公平合理的原則分包到戶。本法第63條對(duì)機(jī)動(dòng)地的問題也做了規(guī)定：“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，機(jī)動(dòng)地面積不得超過本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的，不得再增加機(jī)動(dòng)地。本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的，本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地。”根據(jù)以上規(guī)定，已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的，應(yīng)當(dāng)按照以上規(guī)定預(yù)留，并嚴(yán)格用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。
（二）通過依法開墾等方式增加的土地。主要指通過開墾未利用地，如開墾荒地而增加的土地。開墾未利用地，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，特別是在整個(gè)社會(huì)生態(tài)環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)的今天，特別應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，禁止亂開荒。關(guān)于如何開墾土地的問題，有關(guān)法律做了明確的規(guī)定。土地管理法第39條規(guī)定：“開墾未利用的土地，必須經(jīng)過科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。”水土保持法第14條規(guī)定：“禁止在二十五度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物。” “本法施行前已在禁止開墾的陡坡地上開墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況，逐步退耕，植樹種草，恢復(fù)植被，或者修建梯田?！钡?5條規(guī)定：“開墾禁止開墾坡度以下、五度以上的荒坡地，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)；開墾國有荒坡地，經(jīng)縣級(jí)人民政府水行政主管部門批準(zhǔn)后，方可向縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)辦理土地開墾手續(xù)?！卑凑找陨弦?guī)定通過開墾等方式增加的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口，以解決人地矛盾的問題。
（三）承包方依法、自愿交回的土地。承包方依法交回的土地，主要指承包方依照本法第26條第3款的規(guī)定交回的土地，即在承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，將承包的耕地和草地交回發(fā)包方的情況。承包方自愿交回的土地，主要指承包方依照本法第29條的規(guī)定交回的土地，即在承包期內(nèi)，承包方因從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、進(jìn)城務(wù)工或者全家遷入小城鎮(zhèn)落戶等原因，不愿繼續(xù)耕種土地，自愿將承包地交回發(fā)包方的情況。承包方依法、自愿交回的土地，也應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口。