制定《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的重要意義
改革開放以來，特別是近20年來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)發(fā)生了深刻的變化，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特點。
一是我國的城鎮(zhèn)化水平大大提高。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，一些地區(qū)形成了聯(lián)系緊密的城市群。1978-2006年，全國城市總數(shù)由193年增加到656個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到140個，中等城市從60個增加到230個，小城市從93個發(fā)展到286個。從城市發(fā)展的趨勢看，呈現(xiàn)出城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。一些地方出現(xiàn)了聯(lián)系緊密的城市群，如我國的“長三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會影響力日益增強(qiáng)。
二是國家投資體制、財稅體制以及土地使用制度等發(fā)生了根本性的變化。由改革開放初期，我國城市建設(shè)基本上由政府主導(dǎo)的一元化投資體制，向現(xiàn)階段政府、社會多方參與的多元化投資體制轉(zhuǎn)變。土地使用制度由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式（招、拍、掛）占主體的有償使用方式轉(zhuǎn)變。加上中央政府、地方政府財稅體制改革等，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制產(chǎn)生了重大影響。
三是小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化。1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系相對較弱。到2006年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)17645個，新增的建制鎮(zhèn)大多由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是一定區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中心，并正在發(fā)展成為以為農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，并在事實上構(gòu)成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化的重要組成部分。這種地位和作用是一般意義上的城市或者農(nóng)村所無法替代的。
四是流動人口數(shù)量龐大。我國目前進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，其絕大多數(shù)戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，即在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進(jìn)城務(wù)工，各種待遇與市民相差較大，而形成了一種具有中國特色的、有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。
目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十六屆三中全會提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，黨的十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村等重大戰(zhàn)略，就是從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
1989年全國人大常委會頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱《城市規(guī)劃法》），1993年國務(wù)院頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已進(jìn)入了法制化軌道，形成了依法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施管理的基本制度。這對于加強(qiáng)城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村無序建設(shè)、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要公共政策，其原有的管理體制、機(jī)制遇到了一些新的問題，原有法律制度已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
第一，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益緊密，特別是在城市所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融，互為影響，但原有規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，這種規(guī)劃制定與實施模式已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，也帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。
第二，原有城市規(guī)劃僅考慮單個城市的發(fā)展，沒有從更廣泛的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的優(yōu)化，從而出現(xiàn)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和城鎮(zhèn)體系布局的不當(dāng)。
第三，一些地方出現(xiàn)了盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切實際的“形象工程”、“政績工程”，不重視資源保護(hù)的現(xiàn)象。規(guī)劃的制定和實施過程中缺乏充分的社會參與和專家論證，對行政權(quán)力缺乏必要的制約，一些地方政府隨意變更規(guī)劃，甚至無視規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)活動。這些現(xiàn)象反映了在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)思想上出現(xiàn)了偏差。
第四，鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理薄弱，村莊建設(shè)散亂，既浪費(fèi)了土地資源，又破壞了人居環(huán)境。部分鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的需要，無法真正實施。
第五，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中的規(guī)劃實施制度已經(jīng)不能適應(yīng)土地使用制度改革和國家投資體制改革的需要，亟須進(jìn)行調(diào)整。如，隨著國有土地使用權(quán)的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得的轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地規(guī)劃許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)和程序也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
第六，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中的法律責(zé)任過于原則，對有關(guān)行政主管部門違法行為未設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對違法行為的處罰力度不夠，對違章建筑的處理未作界定，執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，現(xiàn)實中以罰代拆現(xiàn)象嚴(yán)重，違法建設(shè)行為屢禁不止。
城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期的歷史過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應(yīng)與時俱進(jìn)，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應(yīng)的規(guī)則。當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。
一是要落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
二是要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的科學(xué)性，保障規(guī)劃實施的嚴(yán)肅性。要把全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)等要求作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想；按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，改進(jìn)規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平；要健全規(guī)劃決策機(jī)制，完善決策程序，加強(qiáng)規(guī)劃的審查和審批；要加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設(shè)，嚴(yán)格管理規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，實行注冊規(guī)劃師制度，規(guī)范規(guī)劃編制單位和人員的行為；加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方人民代表大會及其常務(wù)委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。
三是要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，保障社會和公共利益。針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應(yīng)由確定開發(fā)建設(shè)項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω黝愘Y源節(jié)約利用和對公共利益的有效保護(hù)以及引導(dǎo)公共財政投入到重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上。把綠地、自然與歷史文化資源、水系、環(huán)境保護(hù)、主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃內(nèi)容作為強(qiáng)制性規(guī)定，不得隨意修改和調(diào)整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)堅持以人為本的原則，以建設(shè)和諧社會為目標(biāo)，維護(hù)社會公平，保障公共安全。城鄉(xiāng)空間布局和建設(shè)應(yīng)在保護(hù)公共利益的前提下，尊重和保護(hù)群眾的合法權(quán)益，防止大拆大建，解決好關(guān)系群眾切實利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。
四是要建立事權(quán)統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制，保障規(guī)劃的全面實施。明確各級政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權(quán)力和責(zé)任，各級政府應(yīng)依法行使各自的規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。通過不同層級政府規(guī)劃事權(quán)的劃分，形成強(qiáng)有力的規(guī)劃行政管理體制，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。
制定出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）是從我國國情和各地實際出發(fā)，以多年的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ) ，借鑒國外規(guī)劃立法經(jīng)驗，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體體現(xiàn)。它的出臺，對于提高我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)科學(xué)合理布局，保護(hù)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)和改善人居環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有長遠(yuǎn)的重要意義。
改革開放以來，特別是近20年來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)發(fā)生了深刻的變化，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出新的特點。
一是我國的城鎮(zhèn)化水平大大提高。城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%，上升到2006年的43.9%.城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，一些地區(qū)形成了聯(lián)系緊密的城市群。1978-2006年，全國城市總數(shù)由193年增加到656個。城市等級規(guī)模也發(fā)生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到140個，中等城市從60個增加到230個，小城市從93個發(fā)展到286個。從城市發(fā)展的趨勢看，呈現(xiàn)出城市區(qū)域化和區(qū)域城市化。一些地方出現(xiàn)了聯(lián)系緊密的城市群，如我國的“長三角”、“珠三角”、“京津冀”等城市密集地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會影響力日益增強(qiáng)。
二是國家投資體制、財稅體制以及土地使用制度等發(fā)生了根本性的變化。由改革開放初期，我國城市建設(shè)基本上由政府主導(dǎo)的一元化投資體制，向現(xiàn)階段政府、社會多方參與的多元化投資體制轉(zhuǎn)變。土地使用制度由單一的政府劃撥方式，向土地出讓方式（招、拍、掛）占主體的有償使用方式轉(zhuǎn)變。加上中央政府、地方政府財稅體制改革等，都對城鄉(xiāng)規(guī)劃體制產(chǎn)生了重大影響。
三是小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化。1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系相對較弱。到2006年，建制鎮(zhèn)數(shù)量已達(dá)17645個，新增的建制鎮(zhèn)大多由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是一定區(qū)域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中心，并正在發(fā)展成為以為農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn)業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)，并在事實上構(gòu)成了具有中國特色的城鎮(zhèn)化的重要組成部分。這種地位和作用是一般意義上的城市或者農(nóng)村所無法替代的。
四是流動人口數(shù)量龐大。我國目前進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，其絕大多數(shù)戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，即在保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進(jìn)城務(wù)工，各種待遇與市民相差較大，而形成了一種具有中國特色的、有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。
目前，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十六屆三中全會提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，黨的十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村等重大戰(zhàn)略，就是從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全局出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展。要堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為重中之重，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。
1989年全國人大常委會頒布了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱《城市規(guī)劃法》），1993年國務(wù)院頒布了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作已進(jìn)入了法制化軌道，形成了依法進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施管理的基本制度。這對于加強(qiáng)城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)與管理，遏制城市和鄉(xiāng)村無序建設(shè)、破壞生態(tài)環(huán)境等問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為保障城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展的重要公共政策，其原有的管理體制、機(jī)制遇到了一些新的問題，原有法律制度已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。
第一，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系日益緊密，特別是在城市所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融，互為影響，但原有規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，就城市論城市，就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，這種規(guī)劃制定與實施模式已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，影響了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，也帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。
第二，原有城市規(guī)劃僅考慮單個城市的發(fā)展，沒有從更廣泛的范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)體系布局的優(yōu)化，從而出現(xiàn)區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和城鎮(zhèn)體系布局的不當(dāng)。
第三，一些地方出現(xiàn)了盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，圈占土地，搞不切實際的“形象工程”、“政績工程”，不重視資源保護(hù)的現(xiàn)象。規(guī)劃的制定和實施過程中缺乏充分的社會參與和專家論證，對行政權(quán)力缺乏必要的制約，一些地方政府隨意變更規(guī)劃，甚至無視規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)活動。這些現(xiàn)象反映了在城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)思想上出現(xiàn)了偏差。
第四，鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理薄弱，村莊建設(shè)散亂，既浪費(fèi)了土地資源，又破壞了人居環(huán)境。部分鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，沒有體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展的需要，無法真正實施。
第五，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中的規(guī)劃實施制度已經(jīng)不能適應(yīng)土地使用制度改革和國家投資體制改革的需要，亟須進(jìn)行調(diào)整。如，隨著國有土地使用權(quán)的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得的轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地規(guī)劃許可證的發(fā)放環(huán)節(jié)和程序也需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。
第六，原有的《城市規(guī)劃法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中的法律責(zé)任過于原則，對有關(guān)行政主管部門違法行為未設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對違法行為的處罰力度不夠，對違章建筑的處理未作界定，執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大，現(xiàn)實中以罰代拆現(xiàn)象嚴(yán)重，違法建設(shè)行為屢禁不止。
城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個長期的歷史過程。城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度應(yīng)與時俱進(jìn)，根據(jù)不同發(fā)展階段的特點制定相應(yīng)的規(guī)則。當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)體制和城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點及出現(xiàn)的問題，迫切需要對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度加以完善。
一是要落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。合理把握城鎮(zhèn)化進(jìn)度，貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，并在空間資源的配置、發(fā)展目標(biāo)的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸等方面發(fā)揮城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，通過立法，打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。
二是要提高城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的科學(xué)性，保障規(guī)劃實施的嚴(yán)肅性。要把全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)等要求作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)思想；按照“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的要求，改進(jìn)規(guī)劃編制工作方式，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量與水平；要健全規(guī)劃決策機(jī)制，完善決策程序，加強(qiáng)規(guī)劃的審查和審批；要加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理和建設(shè)，嚴(yán)格管理規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，實行注冊規(guī)劃師制度，規(guī)范規(guī)劃編制單位和人員的行為；加大公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的力度，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方人民代表大會及其常務(wù)委員會對規(guī)劃編制、實施的監(jiān)督，保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面、有效實施。
三是要明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，保障社會和公共利益。針對我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中的特點，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點，應(yīng)由確定開發(fā)建設(shè)項目轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω黝愘Y源節(jié)約利用和對公共利益的有效保護(hù)以及引導(dǎo)公共財政投入到重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施上。把綠地、自然與歷史文化資源、水系、環(huán)境保護(hù)、主要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)等規(guī)劃內(nèi)容作為強(qiáng)制性規(guī)定，不得隨意修改和調(diào)整。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)堅持以人為本的原則，以建設(shè)和諧社會為目標(biāo)，維護(hù)社會公平，保障公共安全。城鄉(xiāng)空間布局和建設(shè)應(yīng)在保護(hù)公共利益的前提下，尊重和保護(hù)群眾的合法權(quán)益，防止大拆大建，解決好關(guān)系群眾切實利益的人居環(huán)境問題，不斷提高人民群眾的生活質(zhì)量。
四是要建立事權(quán)統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制，保障規(guī)劃的全面實施。明確各級政府在組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃、實施城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的權(quán)力和責(zé)任，各級政府應(yīng)依法行使各自的規(guī)劃管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。通過不同層級政府規(guī)劃事權(quán)的劃分，形成強(qiáng)有力的規(guī)劃行政管理體制，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。
制定出臺《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）是從我國國情和各地實際出發(fā)，以多年的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃工作實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ) ，借鑒國外規(guī)劃立法經(jīng)驗，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的具體體現(xiàn)。它的出臺，對于提高我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)科學(xué)合理布局，保護(hù)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保護(hù)和改善人居環(huán)境，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有長遠(yuǎn)的重要意義。