第十六章 行政改革
重點(diǎn)理解：
1、行政改革的含義、原則和取向
行政改革是指政府為了適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，或者高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會(huì)之間的關(guān)系的過(guò)程。行政改革是一個(gè)政治過(guò)程；行政改革的目的是適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，提高行政效率，高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)；行政改革必須改革內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新配置行政權(quán)力；行政改革必須正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系。
行政改革的原則：（1）必須進(jìn)行科學(xué)而嚴(yán)密的論證和規(guī)劃，慎重開(kāi)展。（2）必須以保持社會(huì)穩(wěn)定為前提。（3）要以改變觀(guān)念為先導(dǎo)，以體制創(chuàng)新為核心，以高效、公平、廉潔為目標(biāo)。（4）必須有政治保障和法律保障。（5）以理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)。
行政改革的取向：以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境為取向；以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為取向；以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為取向；；以調(diào)整組織結(jié)構(gòu)為取向；以調(diào)整權(quán)力關(guān)系為取向；以人事制度改革為取向。
2、行政改革的阻力、動(dòng)力和對(duì)策
行政改革的阻力表現(xiàn)在：歷史的局限性決定了行政改革的成敗；政治因素對(duì)行政改革的限制與制約；行政系統(tǒng)內(nèi)部行政官僚集團(tuán)的反對(duì)；傳統(tǒng)的保守思想和習(xí)慣勢(shì)力的阻礙；用人唯親和家長(zhǎng)制對(duì)行政改革的負(fù)面影響。
行政改革的動(dòng)力表現(xiàn)在：政治體制改革和政治權(quán)威的推動(dòng)；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的要求；社會(huì)演變的要求；科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)；新思想、新價(jià)值的推動(dòng)。
行政改革的對(duì)策：（1）政治保障是進(jìn)行行政改革的前提。（2）加強(qiáng)宣傳，制造行政改革的輿論。（3）制定切實(shí)可行的行政改革政策。（4）制定進(jìn)行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保證和強(qiáng)制力。（5）恰當(dāng)?shù)剡x擇行政改革突破點(diǎn)和發(fā)動(dòng)改革的時(shí)機(jī)。（6）行政改革要盡快地取得效果，提高行政效率和為公眾服務(wù)的質(zhì)量。
3、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革
從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革主要圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：政府與市場(chǎng)；政府再造；政治與行政的關(guān)系。主要特點(diǎn)是：批判傳統(tǒng)的韋伯的官僚制組織理論，管理主義成了改革的指導(dǎo)思想，政府職能市場(chǎng)化，分權(quán)化與放松規(guī)制，公共部門(mén)私有化，決策與執(zhí)行相分離等。
（1）新公共管理的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代開(kāi)始的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革深受自由主義思想的影響，同時(shí)又影響90年代以來(lái)西方各國(guó)政府的改革，成為新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要思想來(lái)源。
自由主義思想的代表人物哈耶克、老弗里德曼、布坎南等反對(duì)大政府和政府干預(yù)，主張個(gè)人自由，市場(chǎng)至上，公共選擇，縮小政府職能，政府不能干預(yù)市場(chǎng)。他們主張有限政府，認(rèn)為政府是必要的，但必須盡量減少政府職能和政府干預(yù)，管得少的政府才是好政府，管得多的政府就是壞政府。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在自由主義思潮的推動(dòng)下，推行了國(guó)有企業(yè)“非國(guó)有化”或民營(yíng)化政策，即私有化政策。作為減少政府職能的另一種改革模式，一些國(guó)家采取了公司化政策。作為私有化的重要組成部分，西方發(fā)達(dá)國(guó)家把一些公共職能和服務(wù)交給私營(yíng)組織承擔(dān)，采取“合同出租”的方式。
自由主義者還認(rèn)為，政府管理的核心是效率和有效管理，這是私營(yíng)組織管理所追求的目標(biāo)，卻不是政府管理追求的目標(biāo)，把管理主義作為政府管理基礎(chǔ)的說(shuō)法是不準(zhǔn)確的。他們主張企業(yè)家政府模式，公共服務(wù)由富有冒險(xiǎn)精神和企業(yè)家創(chuàng)新精神的私營(yíng)組織來(lái)提供。精簡(jiǎn)后的政府公共機(jī)構(gòu)已不是公共服務(wù)的提供者，而成為一個(gè)授權(quán)者，其職能僅為簽訂公共服務(wù)的出租合同，確定雙方的責(zé)任與義務(wù)。
在中央與地方的關(guān)系上，針對(duì)中央政府和上級(jí)政府權(quán)力過(guò)于集中而進(jìn)行的改革是采取分權(quán)和非集權(quán)化。首先是組織變革，進(jìn)行分權(quán)。如：美國(guó)總統(tǒng)里根提出“還政于州”的新聯(lián)邦主義，克林頓政府直接分權(quán)給社區(qū)；法國(guó)密特朗政府使地方政權(quán)“非國(guó)家化”和“還權(quán)于民”，以自治管理、公民參與、民主監(jiān)督為改革的主要內(nèi)容。
自由主義者認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制是造成政府低效和無(wú)能的主要原因，解決這種情況的辦法是下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力。美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革主要是成立私營(yíng)和半私營(yíng)公司來(lái)提供過(guò)去由政府提供的壟斷性的服務(wù)。自由主義者主張建立層級(jí)盡可能少的平面式而非金字塔型的組織結(jié)構(gòu)。
作為行政改革的重要組成部分，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員制度改革，主要是完善公務(wù)員制度，精簡(jiǎn)冗員，提高公務(wù)員的管理能力。
（2）政府再造。是指對(duì)公共行政體制和公共組織績(jī)效的根本性轉(zhuǎn)型，大幅度提高組織的效能、效率、適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力，并通過(guò)改革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。政府再造就是用企業(yè)化體制取代官僚體制，建立企業(yè)家政府。企業(yè)家政府是指具有企業(yè)家精神的公共管理者，用企業(yè)的管理方式，以低成本高產(chǎn)出為目標(biāo)，敢于冒險(xiǎn)、敢于創(chuàng)新、敢于打破僵化官僚體制，取得高績(jī)效的政府。
政府再造的十條原則：起催化作用的政府；社區(qū)擁有的政府；競(jìng)爭(zhēng)型政府；有使命感的政府；結(jié)果導(dǎo)向的政府；顧客驅(qū)使的政府；企業(yè)家政府；預(yù)防型政府；分權(quán)的政府；市場(chǎng)導(dǎo)向型政府。
政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績(jī)效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員位置；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。
（3）新的政府模式。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，彼得斯提出了四種新的政府模式：市場(chǎng)政府模式；參與政府模式；解制式政府模式；彈性化政府模式。
4、行政改革的發(fā)展趨勢(shì)
（1）向民主行政的嬗變。自威爾遜提出建立公共行政學(xué)以來(lái)，盛行以效率為中心的權(quán)威主義公共行政，權(quán)威命令與服從權(quán)威是20世紀(jì)政府管理的主要原則。政府權(quán)力自我擴(kuò)張，不受社會(huì)權(quán)力制衡，政府職能過(guò)大，政府管得過(guò)多，是20世紀(jì)各國(guó)政府的共同特點(diǎn)。從20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共行政逐步向民主行政嬗變。民主行政必須實(shí)行分權(quán)化管理。它要求政府的政務(wù)必須公開(kāi)，官員的任命必須符合民意，政府管理的范圍有限，政府和官員沒(méi)有特權(quán)，公民參與決策和管理，公民自治權(quán)逐步擴(kuò)大，公民通過(guò)各種途徑有效地監(jiān)督政府。
（2）電子政府。是指在政府內(nèi)部采用電子化和自動(dòng)化技術(shù)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，并利用其為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息。這不僅是政府的技術(shù)改革，也是政府管理方式的改革。
電子政府的特點(diǎn)：技術(shù)；是一個(gè)開(kāi)放政府；是一個(gè)虛擬平臺(tái)；打破了政府層級(jí)限制；以顧客為導(dǎo)向。
電子政府對(duì)公共行政的影響：電子政府徹底改變了政府封閉式、單向式的管理方式，實(shí)現(xiàn)了政府與顧客互動(dòng)的開(kāi)放式的管理方式；電子政府更主要的是朝民主行政的方向發(fā)展，它將改變政府的決策方式，改變政府工作人員的辦公方式。
目前電子政府的主要內(nèi)容：電子商務(wù)、電子公文、電子采購(gòu)和招標(biāo)、電子電報(bào)、電子福利支付、電子投訴、電子郵遞、電子身份認(rèn)證和電子資料庫(kù)等。
（3）市場(chǎng)機(jī)制和民營(yíng)化的引進(jìn)
重點(diǎn)理解：
1、行政改革的含義、原則和取向
行政改革是指政府為了適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，或者高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)，調(diào)整內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新進(jìn)行權(quán)力配置，并調(diào)整政府與社會(huì)之間的關(guān)系的過(guò)程。行政改革是一個(gè)政治過(guò)程；行政改革的目的是適應(yīng)社會(huì)環(huán)境，提高行政效率，高效公平地處理社會(huì)公共事務(wù)；行政改革必須改革內(nèi)部體制和組織結(jié)構(gòu)，重新配置行政權(quán)力；行政改革必須正確處理政府與社會(huì)之間的關(guān)系。
行政改革的原則：（1）必須進(jìn)行科學(xué)而嚴(yán)密的論證和規(guī)劃，慎重開(kāi)展。（2）必須以保持社會(huì)穩(wěn)定為前提。（3）要以改變觀(guān)念為先導(dǎo)，以體制創(chuàng)新為核心，以高效、公平、廉潔為目標(biāo)。（4）必須有政治保障和法律保障。（5）以理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)。
行政改革的取向：以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境為取向；以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為取向；以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為取向；；以調(diào)整組織結(jié)構(gòu)為取向；以調(diào)整權(quán)力關(guān)系為取向；以人事制度改革為取向。
2、行政改革的阻力、動(dòng)力和對(duì)策
行政改革的阻力表現(xiàn)在：歷史的局限性決定了行政改革的成敗；政治因素對(duì)行政改革的限制與制約；行政系統(tǒng)內(nèi)部行政官僚集團(tuán)的反對(duì)；傳統(tǒng)的保守思想和習(xí)慣勢(shì)力的阻礙；用人唯親和家長(zhǎng)制對(duì)行政改革的負(fù)面影響。
行政改革的動(dòng)力表現(xiàn)在：政治體制改革和政治權(quán)威的推動(dòng)；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的要求；社會(huì)演變的要求；科學(xué)技術(shù)發(fā)展的推動(dòng)；新思想、新價(jià)值的推動(dòng)。
行政改革的對(duì)策：（1）政治保障是進(jìn)行行政改革的前提。（2）加強(qiáng)宣傳，制造行政改革的輿論。（3）制定切實(shí)可行的行政改革政策。（4）制定進(jìn)行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保證和強(qiáng)制力。（5）恰當(dāng)?shù)剡x擇行政改革突破點(diǎn)和發(fā)動(dòng)改革的時(shí)機(jī)。（6）行政改革要盡快地取得效果，提高行政效率和為公眾服務(wù)的質(zhì)量。
3、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革
從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革主要圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)：政府與市場(chǎng)；政府再造；政治與行政的關(guān)系。主要特點(diǎn)是：批判傳統(tǒng)的韋伯的官僚制組織理論，管理主義成了改革的指導(dǎo)思想，政府職能市場(chǎng)化，分權(quán)化與放松規(guī)制，公共部門(mén)私有化，決策與執(zhí)行相分離等。
（1）新公共管理的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代開(kāi)始的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革深受自由主義思想的影響，同時(shí)又影響90年代以來(lái)西方各國(guó)政府的改革，成為新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要思想來(lái)源。
自由主義思想的代表人物哈耶克、老弗里德曼、布坎南等反對(duì)大政府和政府干預(yù)，主張個(gè)人自由，市場(chǎng)至上，公共選擇，縮小政府職能，政府不能干預(yù)市場(chǎng)。他們主張有限政府，認(rèn)為政府是必要的，但必須盡量減少政府職能和政府干預(yù)，管得少的政府才是好政府，管得多的政府就是壞政府。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在自由主義思潮的推動(dòng)下，推行了國(guó)有企業(yè)“非國(guó)有化”或民營(yíng)化政策，即私有化政策。作為減少政府職能的另一種改革模式，一些國(guó)家采取了公司化政策。作為私有化的重要組成部分，西方發(fā)達(dá)國(guó)家把一些公共職能和服務(wù)交給私營(yíng)組織承擔(dān)，采取“合同出租”的方式。
自由主義者還認(rèn)為，政府管理的核心是效率和有效管理，這是私營(yíng)組織管理所追求的目標(biāo)，卻不是政府管理追求的目標(biāo)，把管理主義作為政府管理基礎(chǔ)的說(shuō)法是不準(zhǔn)確的。他們主張企業(yè)家政府模式，公共服務(wù)由富有冒險(xiǎn)精神和企業(yè)家創(chuàng)新精神的私營(yíng)組織來(lái)提供。精簡(jiǎn)后的政府公共機(jī)構(gòu)已不是公共服務(wù)的提供者，而成為一個(gè)授權(quán)者，其職能僅為簽訂公共服務(wù)的出租合同，確定雙方的責(zé)任與義務(wù)。
在中央與地方的關(guān)系上，針對(duì)中央政府和上級(jí)政府權(quán)力過(guò)于集中而進(jìn)行的改革是采取分權(quán)和非集權(quán)化。首先是組織變革，進(jìn)行分權(quán)。如：美國(guó)總統(tǒng)里根提出“還政于州”的新聯(lián)邦主義，克林頓政府直接分權(quán)給社區(qū)；法國(guó)密特朗政府使地方政權(quán)“非國(guó)家化”和“還權(quán)于民”，以自治管理、公民參與、民主監(jiān)督為改革的主要內(nèi)容。
自由主義者認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制是造成政府低效和無(wú)能的主要原因，解決這種情況的辦法是下放決策權(quán)力和執(zhí)行權(quán)力。美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革主要是成立私營(yíng)和半私營(yíng)公司來(lái)提供過(guò)去由政府提供的壟斷性的服務(wù)。自由主義者主張建立層級(jí)盡可能少的平面式而非金字塔型的組織結(jié)構(gòu)。
作為行政改革的重要組成部分，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員制度改革，主要是完善公務(wù)員制度，精簡(jiǎn)冗員，提高公務(wù)員的管理能力。
（2）政府再造。是指對(duì)公共行政體制和公共組織績(jī)效的根本性轉(zhuǎn)型，大幅度提高組織的效能、效率、適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力，并通過(guò)改革組織目標(biāo)、組織激勵(lì)、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來(lái)完成這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。政府再造就是用企業(yè)化體制取代官僚體制，建立企業(yè)家政府。企業(yè)家政府是指具有企業(yè)家精神的公共管理者，用企業(yè)的管理方式，以低成本高產(chǎn)出為目標(biāo)，敢于冒險(xiǎn)、敢于創(chuàng)新、敢于打破僵化官僚體制，取得高績(jī)效的政府。
政府再造的十條原則：起催化作用的政府；社區(qū)擁有的政府；競(jìng)爭(zhēng)型政府；有使命感的政府；結(jié)果導(dǎo)向的政府；顧客驅(qū)使的政府；企業(yè)家政府；預(yù)防型政府；分權(quán)的政府；市場(chǎng)導(dǎo)向型政府。
政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略：核心戰(zhàn)略—明確組織目標(biāo)；后果戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)設(shè)績(jī)效后果；顧客戰(zhàn)略—將顧客置于駕駛員位置；文化戰(zhàn)略—?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)家文化。
（3）新的政府模式。在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，彼得斯提出了四種新的政府模式：市場(chǎng)政府模式；參與政府模式；解制式政府模式；彈性化政府模式。
4、行政改革的發(fā)展趨勢(shì)
（1）向民主行政的嬗變。自威爾遜提出建立公共行政學(xué)以來(lái)，盛行以效率為中心的權(quán)威主義公共行政，權(quán)威命令與服從權(quán)威是20世紀(jì)政府管理的主要原則。政府權(quán)力自我擴(kuò)張，不受社會(huì)權(quán)力制衡，政府職能過(guò)大，政府管得過(guò)多，是20世紀(jì)各國(guó)政府的共同特點(diǎn)。從20世紀(jì)70年代以來(lái)，公共行政逐步向民主行政嬗變。民主行政必須實(shí)行分權(quán)化管理。它要求政府的政務(wù)必須公開(kāi)，官員的任命必須符合民意，政府管理的范圍有限，政府和官員沒(méi)有特權(quán)，公民參與決策和管理，公民自治權(quán)逐步擴(kuò)大，公民通過(guò)各種途徑有效地監(jiān)督政府。
（2）電子政府。是指在政府內(nèi)部采用電子化和自動(dòng)化技術(shù)的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立起網(wǎng)絡(luò)化的政府信息系統(tǒng)，并利用其為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民提供方便、高效的政府服務(wù)和政務(wù)信息。這不僅是政府的技術(shù)改革，也是政府管理方式的改革。
電子政府的特點(diǎn)：技術(shù)；是一個(gè)開(kāi)放政府；是一個(gè)虛擬平臺(tái)；打破了政府層級(jí)限制；以顧客為導(dǎo)向。
電子政府對(duì)公共行政的影響：電子政府徹底改變了政府封閉式、單向式的管理方式，實(shí)現(xiàn)了政府與顧客互動(dòng)的開(kāi)放式的管理方式；電子政府更主要的是朝民主行政的方向發(fā)展，它將改變政府的決策方式，改變政府工作人員的辦公方式。
目前電子政府的主要內(nèi)容：電子商務(wù)、電子公文、電子采購(gòu)和招標(biāo)、電子電報(bào)、電子福利支付、電子投訴、電子郵遞、電子身份認(rèn)證和電子資料庫(kù)等。
（3）市場(chǎng)機(jī)制和民營(yíng)化的引進(jìn)