公共安全應(yīng)急機制的建立
突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞,影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的,有社會影響的涉及公共安全的緊急事件,包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件。
應(yīng)急機制是一定范圍內(nèi)社會各種組織、群體和個人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,它影響全體公民并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機制包涵了應(yīng)急管理各種活動的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性,應(yīng)急機制的重點在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動之間的關(guān)系。當前,各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對國家安全和社會穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。加強應(yīng)急管理工作,建立健全公共安全應(yīng)急機制,提高國家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,預(yù)防和減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件及其造成的損失,是堅持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國應(yīng)急管理工作會議上強調(diào)要加強應(yīng)急管理工作,建立健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制,形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機制。[ 1 ]作者根據(jù)國內(nèi)外的應(yīng)急管理實踐,結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點,將應(yīng)急機制的基本構(gòu)成概括為以下六個大的方面:
一、協(xié)調(diào)機制
應(yīng)急機制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系,整合各種組織、人員、信息、物資等資源,因此協(xié)調(diào)機制的建立具有極其重要的作用。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多,目前我國各種突發(fā)公共事件分屬16 個部門,各職能部門歸口管理,分兵把守,自成體系。比如,地震預(yù)報由地震局負責(zé),地震發(fā)生后的救護由消防、醫(yī)療等部門負責(zé),災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負責(zé),這種分工表面看有利于明確職責(zé),但在實際操作時往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費、信息不暢。在緊急情況下,哪個部門應(yīng)當做什么樣的工作,如何保證每一個參與應(yīng)急的組織機構(gòu)都有適當?shù)墓ぷ?都有賴于協(xié)調(diào)機制的建立。良好的協(xié)調(diào)機制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題,而且可以在不同級別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系,以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時及時申請獲得上一級部門提供的援助。建立協(xié)調(diào)機制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。我國的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個臨時性的機構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題。但這種臨時機構(gòu)無法承擔日常對突發(fā)公共事件的預(yù)警、評估和協(xié)調(diào)。美國在1979 年整合了國家消防管理局、聯(lián)邦洪水保險管理局、民防管理局等機構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ,負責(zé)聯(lián)邦政府對大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊、運輸安全總署、保密保安處、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個聯(lián)邦機構(gòu),建立了“國土安全部”,以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級政府部門之間的關(guān)系。
我國的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理。其中,南寧市作為我國第一個公共安全綜合試點城市,建立了城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),并于2002 年正式投入使用。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù),將110 報警服務(wù)臺、119 火警、122 交通事故報警臺應(yīng)急救助及12345 市長公開電話,納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng),實現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享,使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動成為現(xiàn)實。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組,作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會,并由市政府秘書長作為總協(xié)調(diào)人,協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。當突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時,提請黨中央、國務(wù)院批準成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會”,由黨中央、國務(wù)院指定一名負責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任,總協(xié)調(diào)人人選由主任決定,市政府秘書長配合,市委、市政府主管副秘書長和辦公廳主管副主任協(xié)助,協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。
二、指揮機制
指揮是社會組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達到某個目標,由所實施的一種發(fā)令調(diào)度活動。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的,在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標。但協(xié)調(diào)的對象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系,而指揮則帶有更明顯的強制性,必須建立等級有序的指揮關(guān)系,形成明確的指揮鏈,通過指令的下達和信息的反饋來實現(xiàn)。在具體工作中,指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段,相互之間的聯(lián)系十分緊密,有時甚至很難準確區(qū)分兩者的界限。指揮機制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心,以交通、公安、消防、電力、水利、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員,涵蓋重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng)。指揮機制通過覆蓋范圍廣泛、報警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息,并根據(jù)專家委員會對突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢、救災(zāi)方案、處置辦法、損失評估和事后恢復(fù)提供的建議進行決策。各類突發(fā)公共事件專項指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍,具體負責(zé)對突發(fā)公共事件的預(yù)防、指揮和處置等管理工作。
三、應(yīng)急預(yù)案制定、評審和備案制度
應(yīng)急預(yù)案是針對各種可能發(fā)生的緊急情況所需的應(yīng)急行動而制定的指導(dǎo)性文件。有效的應(yīng)急預(yù)案不僅可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí),保證各種應(yīng)急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài),而且可以指導(dǎo)應(yīng)急行動按計劃有序進行,防止因行動組織不力或現(xiàn)場救援工作的混亂而造成事態(tài)的進一步惡化。制定應(yīng)急預(yù)案的目的是為了在發(fā)生緊急情況時,能以快的速度發(fā)揮大的效能,有序地實施救援處置,達到盡快控制事態(tài)發(fā)展,減輕事件造成的災(zāi)難性后果。為實現(xiàn)這一目的,應(yīng)急預(yù)案必須具有科學(xué)性、實用性和權(quán)威性。應(yīng)急救援工作是一項科學(xué)性極強的工作,制定應(yīng)急預(yù)案必須在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,對系統(tǒng)存在的各種危險因素進行科學(xué)分析,論證可能出現(xiàn)的各種危急情況,制定嚴密、統(tǒng)一、完整的應(yīng)急預(yù)案。2001 年的一場小雪導(dǎo)致北京交通癱瘓后,北京市建立了雪天應(yīng)急預(yù)案。對雪天的交通管理作了較為全面的分析,提出了有效的應(yīng)對措施,并在之后的應(yīng)用中發(fā)揮了很好的作用。在2003 年11 月的一場中雪后北京的交通甚至好過平常,但是,這場降雪卻造成了嚴重的“雪衰”和大量樹木折斷,使北京城再次陷入尷尬,暴露出該預(yù)案僅考慮了交通問題,對降雪造成的其它問題考慮不足,缺乏科學(xué)性。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急行動的指導(dǎo),必須符合客觀情況,以便于實際操作。應(yīng)急行動需要在緊急情況下動用大量的資源和人力,因此應(yīng)急預(yù)案應(yīng)報上級部門批準或頒布相應(yīng)的法律法規(guī)以保證應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威性,并由上級部門組織專家進行評審和備案。
經(jīng)過各方面的努力,目前我國應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成,包括《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25 件專項預(yù)案、80 件部門預(yù)案,共計106 件,基本覆蓋了我國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成,許多市、區(qū)(縣) 也制定了應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類;按照各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,分為四級,即特別重大( Ⅰ) 、重大( Ⅱ) 、較大( Ⅲ) 和一般( Ⅳ) 。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作雖已取得階段性成果,但并不意味著從此可以一勞永逸。面對意想不到的各種突發(fā)性災(zāi)難,必須重視社區(qū)、農(nóng)村、重點企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作,形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。同時,為保證預(yù)案的有效性,必須注重預(yù)案的隊伍建設(shè)和演練工作,加強應(yīng)急機構(gòu)、隊伍和救援體系的建設(shè)以及相關(guān)人員的培訓(xùn),建設(shè)專業(yè)隊伍和統(tǒng)一接報、反應(yīng)靈敏的信息平臺,在實踐中不斷完善預(yù)案,盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。
四、預(yù)警機制
預(yù)警機制就是利用現(xiàn)代化的技術(shù)檢測手段,對公共衛(wèi)生、氣象、地震、安全生產(chǎn)等專業(yè)部門的各種隱患進行數(shù)字化實時監(jiān)測和分析,制定綜合預(yù)警體系建設(shè)的技術(shù)標準,建立健全對各種突發(fā)公共事件的預(yù)警指數(shù)和等級標準,并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的組織、媒體及公眾進行通告。突發(fā)公共事件雖然表現(xiàn)出很大的偶然性和隨機性,但在本質(zhì)上是可以預(yù)測和預(yù)防的。導(dǎo)致突發(fā)公共事件爆發(fā)的因素可能是人為因素,也可能是自然因素,但一般以人為因素居多。即使在印度洋海嘯這樣的自然災(zāi)害中,造成如此重大傷亡在很大程度上也是由于人為的原因。
此次海嘯之后,建立海嘯預(yù)警機制成為全球關(guān)注的熱點。強化專業(yè)預(yù)警預(yù)報信息系統(tǒng)建設(shè),科學(xué)準確的預(yù)測預(yù)報可以為有關(guān)部門的決策和應(yīng)急提供突發(fā)公共事件的動態(tài)信息。
預(yù)警機制的核心部分是應(yīng)急聯(lián)動中心,應(yīng)急聯(lián)動中心應(yīng)逐步整合各類緊急報警服務(wù)號碼,負責(zé)接受全市范圍內(nèi)各種監(jiān)測信息,經(jīng)過電腦分析處理后即時分發(fā)給110、119 等子系統(tǒng)。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件,尤其是出現(xiàn)跨區(qū)域、大面積和可能發(fā)展為嚴重危害的態(tài)勢時,根據(jù)預(yù)案進行統(tǒng)籌處理。
五、分級響應(yīng)機制
應(yīng)急機制的建立要遵循適度反應(yīng)原則。對事件的嚴重程度估計不足、反應(yīng)遲緩、第一救援力量不能滿足應(yīng)急需要可能會造成更大范圍的人員傷亡和物質(zhì)損失。對SARS 的初反應(yīng)、對印度洋地震可能造成的大海嘯和對“卡特里納”颶風(fēng)的預(yù)警都是反應(yīng)不足的典型案例。但是,對突發(fā)事件估計過重、反應(yīng)過度一方面會占用大量的應(yīng)急資源,影響到對其他突發(fā)事件的處置能力,另一方面也會造成大范圍的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下采取過激的非理性行為,引發(fā)嚴重的后果。因此發(fā)生突發(fā)公共事件后的應(yīng)急響應(yīng)也是按照分級管理、分級響應(yīng),自下而上的程序進行。按照我國現(xiàn)行法律與政策的要求,應(yīng)急預(yù)案按照制定部門與組織的級別起碼分為五個層級,即中央政府層級,省、自治區(qū)、直轄市政府層級,地、市政府層級,區(qū)、縣政府層級和企事業(yè)單位層級。有的學(xué)者建議在中央政府層級和省級之間添加區(qū)域級應(yīng)急預(yù)案。[7 ]突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性、所需動用的資源、影響區(qū)域的大小等因素決定了分級響應(yīng)的范圍。應(yīng)急響應(yīng)過程包括接警、響應(yīng)級別確定、預(yù)案啟動、應(yīng)急行動、應(yīng)急恢復(fù)、應(yīng)急結(jié)束等幾個過程。根據(jù)北京市的具體情況和突發(fā)公共事件的特點,應(yīng)急響應(yīng)可以分為兩個級別:
(一) 基本響應(yīng)
當確認突發(fā)公共事件即將或已經(jīng)發(fā)生時,事發(fā)地應(yīng)立即做出響應(yīng),按照“統(tǒng)一指揮、屬地為主、專業(yè)處置”的要求,啟動相應(yīng)級別的預(yù)案,成立現(xiàn)場指揮部,指揮協(xié)調(diào)公安、交通、消防和醫(yī)療急救等部門應(yīng)急隊伍開展救援行動?，F(xiàn)場指揮部應(yīng)隨時跟蹤事態(tài)的進展情況,一旦發(fā)現(xiàn)事態(tài)有進一步擴大的趨勢,有可能超出自身的控制能力,應(yīng)立即向應(yīng)急指揮中心發(fā)出請求,協(xié)助調(diào)配其他應(yīng)急資源參與處置工作。同時向事件可能波及的地區(qū)通報有關(guān)情況,必要時可通過媒體向社會發(fā)出預(yù)警。
(二) 擴大響應(yīng)
預(yù)計將要發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生特別重大、重大突發(fā)公共事件時,由應(yīng)急指揮中心決定啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。如果突發(fā)公共事件的事態(tài)進一步擴大,已經(jīng)波及到本市大部分地區(qū),造成的危害程度已十分嚴重,超出北京市自身控制能力,預(yù)計憑本地區(qū)現(xiàn)有應(yīng)急資源和人力難以實施有效處置,需要國家或其他省市提供援助和支持,這時應(yīng)向上一級政府應(yīng)急管理部門請求援助,動用更多的應(yīng)急資源,保證應(yīng)急所需的各種人員、裝備、物資、設(shè)施及以應(yīng)急管理、技術(shù)和咨詢工作的開展。
六、保障機制
完善的保障機制是突發(fā)公共事件應(yīng)急救援的順利進行的基本條件。應(yīng)急反應(yīng)需要法律、技術(shù)、資金、物資、人員等方面的廣泛支持保障。由于突發(fā)公共事件是一種非常態(tài)事件,如何保證各種保障的可靠性(即在緊急狀況下能夠有效發(fā)揮其作用的可能性) 就成為一個值得注意的問題。理論上講,應(yīng)急保障簡單的模式考試，大網(wǎng)站收集就是儲備足夠數(shù)量的各種應(yīng)急資源以備不時之需,例如我們?yōu)榱藫渚然馂?zāi)而建立的城市消防網(wǎng)。但這種模式在實踐中卻可能由于使用效率、有效期限等方面的問題而無法實施。特別是在一段較長的時間內(nèi)沒有發(fā)生突發(fā)公共事件的時候,無論是公眾還是政府都會認為這種儲備是一種資源浪費而更傾向于將其削弱甚至取消。[8 ]為此,建立“一物多用、平戰(zhàn)兩用”的保障機制具有更高的效率和社會可接受度。目前我國很多消防站不僅承擔火災(zāi)撲救的任務(wù),而且也越來越多地參與到化學(xué)危險品泄漏事故以及群眾的各種求助(如開鎖、送水等)的處置中。保障機制并不僅僅是大量救援物資的儲備,而是通過物資儲備、財政預(yù)算、與相關(guān)部門簽訂協(xié)議等方式為應(yīng)急救援提供各種保障。
(一) 立法保障
突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援必須依法開展,相應(yīng)法律法規(guī)是其重要的支撐和保障。構(gòu)建和諧社會必須充分發(fā)揮立法在調(diào)節(jié)利益沖突方面的重要作用,通過制定規(guī)則來協(xié)調(diào)和解決不同利益主體的沖突,實現(xiàn)良性的利益博弈。社會關(guān)系的諸多利益主體的和諧共處乃是立法的理想目標。目前我國的應(yīng)急預(yù)案框架體系已初步建立,出臺《緊急狀態(tài)法》、建立應(yīng)急管理法制體系成為當前應(yīng)急管理的重中之重。我國現(xiàn)行憲法只是規(guī)定了全國人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定全國總動員或者局部總動員、決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴,規(guī)定由國家主席發(fā)布戒嚴令、宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令,而對于自然災(zāi)害、瘟疫或其他緊急狀態(tài)沒有涉及。緊急狀態(tài)立法就是對上述緊急狀態(tài)出現(xiàn)后,有關(guān)國家機關(guān)依據(jù)憲法賦予的緊急授權(quán)制定應(yīng)急性法規(guī),協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)時期政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系,動員國家、地區(qū)和社會的資源和力量對付危機,以控制緊急局勢。若緊急狀態(tài)解除或消失,可視情況決定終止該緊急法規(guī)的效力。從國際經(jīng)驗看,國家緊急狀態(tài)立法有助于明確危機狀態(tài)下政府的責(zé)任、權(quán)力和可以采取的應(yīng)急處置措施,有助于恢復(fù)正常的社會秩序,有助于保護公民的基本權(quán)利。
(二) 信息保障
準確及時的信息是進行指揮決策的必要基礎(chǔ),而突發(fā)公共事件的突發(fā)性和不確定性,導(dǎo)致了應(yīng)急處置工作中信息的不充分,因此信息保障機制就顯得十分重要。信息保障機制一般以應(yīng)急聯(lián)動中心為基礎(chǔ),成立信息綜合管理平臺,形成以信息監(jiān)測、信息報告、信息共享、信息分析、信息發(fā)布為主要構(gòu)件的信息保障機制。對相關(guān)突發(fā)公共事件的信息進行收集、分析和處理,按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的原則,預(yù)測可能發(fā)生的情況,及時上報應(yīng)急指揮中心,并按照預(yù)案的規(guī)定組織有關(guān)單位、職能部門和專家擬寫新聞統(tǒng)發(fā)稿、專家評論或災(zāi)情公告,以適當?shù)姆绞较蛎襟w和市民發(fā)布相關(guān)信息。各突發(fā)公共事件專項指揮部應(yīng)逐步建立和完善應(yīng)急指揮基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,包括各類事故隱患和危險源監(jiān)控數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一規(guī)范的專業(yè)數(shù)據(jù)庫、基于空間位置的應(yīng)急預(yù)案庫、應(yīng)急決策咨詢專家?guī)?、輔助決策知識庫以及危機管理信息資源目錄體系,并進行及時的維護更新,確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。
(三) 工程保障
應(yīng)急處置的工程保障涉及抗震、防汛、民防、防護林等防護工程的建設(shè)和應(yīng)急維護,城市緊急疏散避難場所和相關(guān)工程的建設(shè)、維護和管理,煤、水、電等生命線工程在非正常狀況下的運行與維護等方面的內(nèi)容。工程保障是提高城市的備災(zāi)抗毀和生存防護能力的重要基礎(chǔ)。2005 年8 月由于卡特里娜颶風(fēng)造成新奧爾良市防水堤多處決口,整個城市成為一座“潮濕的墳?zāi)埂?反映了該市在應(yīng)急工程保障方面存在嚴重的缺陷。颶風(fēng)過后,大量無家可歸的人聚集在體育場、會議中心等避難場所中,又由于避難所的設(shè)計和管理等問題引發(fā)衛(wèi)生、治安等方面的問題。我國的一些地方已經(jīng)開始建造類似的避難場所,但對進入避難所的人員數(shù)量、進入方式、滯留時間、治安問題等都缺乏科學(xué)的預(yù)測評估。重慶天元化工廠發(fā)生泄漏事件后,近萬名被疏散出來的群眾只能在大街上過夜。此外,很多城市的生命線系統(tǒng)即使在正常狀況下也是整個城市的“軟肋”,緊急狀況下不僅要保證城市居民的正常生活,而且要保證應(yīng)急工作的各種需要,其要求之高,難度之大,可想而知。應(yīng)急管理部門必須根據(jù)應(yīng)急救援業(yè)務(wù)需求,
采取平戰(zhàn)結(jié)合的原則,配備現(xiàn)場救援和工程搶險裝備和器材,建立相應(yīng)的維護、保養(yǎng)和調(diào)用等制度,保障各種相關(guān)災(zāi)害事件的搶險和救援。同時,應(yīng)注重城市應(yīng)急工程設(shè)施建設(shè),組織實施注重形成各有關(guān)職能部門要加強防護工程、生命線工程的管理和維修,對陳舊老化的工程和設(shè)施應(yīng)有計劃地加以改造。此外,突發(fā)公共事件可能會造成現(xiàn)場交通設(shè)施的破壞,為保證處置的正常進行一般都需要在現(xiàn)場及相關(guān)場所實行道路交通管制,必須根據(jù)需要和可能開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”,盡快恢復(fù)被毀壞的公路、交通干線、地鐵、鐵路、空港及有關(guān)設(shè)施,保障交通路線的暢通。必要時,可緊急動員和征用其他部門及社會的交通設(shè)施裝備,為緊急處置工作提供快速、高效、順暢的道路設(shè)施、設(shè)備工具、運行秩序等交通保障條件。根據(jù)各城市的發(fā)展狀況和需要,應(yīng)考慮購置和配備應(yīng)急專用直升機。
(四) 物資保障
突發(fā)公共事件會嚴重影響受災(zāi)區(qū)的反應(yīng)能力,在極端的條件下甚至?xí)绊懼苓叺貐^(qū)的反應(yīng)能力,必須保證各種應(yīng)急物資如水、臨時帳篷、被單、食品、發(fā)電機等的必要供給。美國的聯(lián)邦反應(yīng)計(FRP ,Federal Response Plan) 規(guī)定:處于高危險地區(qū)的居民和個人應(yīng)對災(zāi)害有所準備,并保證至少72 小時內(nèi)能自給自足。地方志愿者機構(gòu)應(yīng)盡可能提供大限度的食品、住所和災(zāi)害急救服務(wù),制定在災(zāi)后72 小時無外援的情況下照常提供上述服務(wù)的計劃。應(yīng)急處置一方面要滿足受害者的安置,另一方面要開展及時的搜救和恢復(fù)重建工作。特別是在建筑物倒塌的情況下,會有大量受害者需要援救和醫(yī)治。在受困72 小時后,受害者的死亡率會急劇提高,所以搜尋和營救行動必須及時開展。為確保救災(zāi)所需的物資器材和生活用品的應(yīng)急供應(yīng),必須建立健全救災(zāi)物資儲存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng),積極培育和發(fā)展經(jīng)濟動員能力。在保證一定數(shù)量的必需救災(zāi)物資儲存的基礎(chǔ)上,積極探索由實物儲備向生產(chǎn)潛力信息儲備,通過建立應(yīng)急生產(chǎn)啟動運行機制,實現(xiàn)救災(zāi)物資動態(tài)儲備。對儲備物資的管理要積極防止儲備物資被盜用、挪用、流散和失效,一旦出現(xiàn)上述情況,要及時予以補充和更新。相鄰地區(qū)可以建立物資調(diào)劑供應(yīng)的渠道,以便在緊急情況出現(xiàn)時,迅速從其它地區(qū)調(diào)入救災(zāi)物資。此外,應(yīng)急的物質(zhì)資源也可依據(jù)有關(guān)法律、規(guī)定,及時動員和征用社會物資。
(五) 資金保障
應(yīng)急機制的運行有賴于及時、充足的資金保障,必須建立突發(fā)公共事件應(yīng)急基金監(jiān)管、民間援助和社會救濟等方面的制度,把應(yīng)對突發(fā)公共事件所需經(jīng)費納入年度財政預(yù)算。對災(zāi)害事故緊急處置工作所必需的專項資金,應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》有關(guān)條款,每年按照財政支出額的適當比例安排政府預(yù)備費,作為公共財政應(yīng)急儲備資金。在一般支出預(yù)算中增設(shè)突發(fā)公共事件應(yīng)急專項準備資金,并根據(jù)公共安全應(yīng)急管理的需求,逐步提高資金提取比例。發(fā)生突發(fā)公共事件后,一方面應(yīng)根據(jù)實際情況調(diào)整部門預(yù)算內(nèi)部結(jié)構(gòu),削減部門支出預(yù)算,集中財力應(yīng)對突發(fā)公共事件;另一方面經(jīng)政府批準啟動應(yīng)急專項準備資金,必要時動用公共財政應(yīng)急儲備資金。按照“急事急辦”原則,簡化工作環(huán)節(jié),確保應(yīng)急處置工作的順利進行。此外還可以在資金保障機制中利用風(fēng)險轉(zhuǎn)移,鼓勵自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的公民、法人單位和其他組織購買財產(chǎn)和人身意外傷害保險。從事高風(fēng)險活動的企業(yè)應(yīng)當購買財產(chǎn)保險,并為其員工購買人身意外傷害保險。也可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定接受各方面的資金援助如贈款、貸款、直接支付等。
(六) 隊伍保障
公安、消防、交管、醫(yī)療急救、市政等隊伍是基本的搶險救援隊伍,武警和民兵預(yù)備役部隊是搶險救援的后備力量。人防、地震、防汛、森林消防、礦山、建筑工程等專業(yè)救災(zāi)隊伍,是突發(fā)公共事件應(yīng)急行動的骨干力量。各專業(yè)部門要落實先期處置隊伍和增援隊伍的組織保障方案。進一步優(yōu)化、強化以消防等專業(yè)隊伍為主體、群眾性隊伍為輔助的應(yīng)急搶險救援隊伍網(wǎng)絡(luò)。各類搶險救援隊伍要合理部署和配置、配備各類先進的救援裝備、器材和通信、交通工具,制訂各類應(yīng)急處置專業(yè)技術(shù)方案,并積極開展專業(yè)技能培訓(xùn)和演練;全市定期組織跨部門、跨行業(yè)的綜合性減災(zāi)演練,以加強組織協(xié)同和各專業(yè)保障,提高隊伍快速反應(yīng)和協(xié)同作戰(zhàn)能力,確保隊伍遂行和完成搶險救援任務(wù)。
社區(qū)和志愿者應(yīng)急隊伍是專業(yè)應(yīng)急隊伍的必要補充,要健全社會動員機制,發(fā)揮機關(guān)、企事業(yè)單位、城市社區(qū)、公益團體等社會力量的作用,組建具有一定救援知識和技能的志愿者隊伍,以在第一時間減少突發(fā)公共事件的損失。各類應(yīng)急處置隊伍要結(jié)合本單位的工作和生產(chǎn),積極開展專業(yè)技能培訓(xùn)和演練。市應(yīng)急委員會辦公室應(yīng)定期組織全市跨部門、跨行業(yè)的應(yīng)對突發(fā)公共事件的演練,檢驗應(yīng)急隊伍的快速反應(yīng)能力,提高各部門之間協(xié)調(diào)配合和現(xiàn)場
處置能力,實現(xiàn)對突發(fā)公共事件管理的規(guī)范化和程序化。
(七) 醫(yī)療救護保障
應(yīng)急醫(yī)療救護工作必須堅持“救死扶傷、以人為本”的原則。發(fā)生災(zāi)害事故后,必須快速組織醫(yī)療救護人員對傷員進行應(yīng)急救治,盡大可能減少傷亡。根據(jù)“分級救治”原則,按照現(xiàn)場搶救、院前急救、?？漆t(yī)療救護的不同環(huán)節(jié)和需要組織實施救護。發(fā)生重特大災(zāi)害后,醫(yī)療救護隊伍要迅速進入救災(zāi)現(xiàn)場,對傷員實施包扎、止血、固定等初步急救措施,穩(wěn)定傷情、運出危險區(qū)后,轉(zhuǎn)入各醫(yī)院搶救和治療?；瘜W(xué)事故、放射性污染事故的傷員應(yīng)先安排進入相應(yīng)的專業(yè)醫(yī)院救治。要根據(jù)災(zāi)害事故的特性和需要,做好疾病控制和衛(wèi)生防疫準備,并嚴密組織實施。
(八) 治安保障
突發(fā)公共事件發(fā)生后,由屬地公安部門和基層政府負責(zé)治安保障,立即在突發(fā)考試，大網(wǎng)站收集公共事件處置現(xiàn)場周圍設(shè)立警戒區(qū)和警戒哨,做好現(xiàn)場控制、交通管制、疏散救助群眾、維護公共秩序等工作。嚴懲趁火打劫和制造事端的犯罪行為,加強對重點地區(qū)、重點場所、重點人群、重要物資設(shè)備的防范保護,確保緊急處置工作有序進行,救災(zāi)物資、裝備免受人為破壞,社會秩序保持正常。如現(xiàn)場有起火、存有易燃易爆危險品、漏電、漏水、漏氣等情況發(fā)生,現(xiàn)場先期處置人員要立即通知有關(guān)主管部門實施滅火、排爆、斷電、斷水、斷氣等措施,清除現(xiàn)場危險品,避免次生危害的出現(xiàn)。
突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作涉及眾多的組織和部門,對處置的要求也是多方面的,需要在短時間內(nèi)組織大量的人力、物力、財力開展全方位的應(yīng)急處置,這就需要依靠科學(xué)合理的應(yīng)急機制。我國的應(yīng)急管理剛剛起步,對應(yīng)急管理的研究可以吸取國外的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn),并充分考慮我國的具體情況,盡快建立完善的公共安全應(yīng)急機制,以應(yīng)對傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素對構(gòu)建和諧社會造成的影響
突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞,影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的,有社會影響的涉及公共安全的緊急事件,包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件。
應(yīng)急機制是一定范圍內(nèi)社會各種組織、群體和個人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢,它影響全體公民并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機制包涵了應(yīng)急管理各種活動的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性,應(yīng)急機制的重點在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動之間的關(guān)系。當前,各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對國家安全和社會穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。加強應(yīng)急管理工作,建立健全公共安全應(yīng)急機制,提高國家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力,預(yù)防和減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件及其造成的損失,是堅持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國應(yīng)急管理工作會議上強調(diào)要加強應(yīng)急管理工作,建立健全分類管理、分級負責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制,形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機制。[ 1 ]作者根據(jù)國內(nèi)外的應(yīng)急管理實踐,結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點,將應(yīng)急機制的基本構(gòu)成概括為以下六個大的方面:
一、協(xié)調(diào)機制
應(yīng)急機制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系,整合各種組織、人員、信息、物資等資源,因此協(xié)調(diào)機制的建立具有極其重要的作用。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多,目前我國各種突發(fā)公共事件分屬16 個部門,各職能部門歸口管理,分兵把守,自成體系。比如,地震預(yù)報由地震局負責(zé),地震發(fā)生后的救護由消防、醫(yī)療等部門負責(zé),災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負責(zé),這種分工表面看有利于明確職責(zé),但在實際操作時往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費、信息不暢。在緊急情況下,哪個部門應(yīng)當做什么樣的工作,如何保證每一個參與應(yīng)急的組織機構(gòu)都有適當?shù)墓ぷ?都有賴于協(xié)調(diào)機制的建立。良好的協(xié)調(diào)機制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題,而且可以在不同級別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系,以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時及時申請獲得上一級部門提供的援助。建立協(xié)調(diào)機制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。我國的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個臨時性的機構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題。但這種臨時機構(gòu)無法承擔日常對突發(fā)公共事件的預(yù)警、評估和協(xié)調(diào)。美國在1979 年整合了國家消防管理局、聯(lián)邦洪水保險管理局、民防管理局等機構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ,負責(zé)聯(lián)邦政府對大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊、運輸安全總署、保密保安處、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個聯(lián)邦機構(gòu),建立了“國土安全部”,以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級政府部門之間的關(guān)系。
我國的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理。其中,南寧市作為我國第一個公共安全綜合試點城市,建立了城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng),并于2002 年正式投入使用。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù),將110 報警服務(wù)臺、119 火警、122 交通事故報警臺應(yīng)急救助及12345 市長公開電話,納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng),實現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享,使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動成為現(xiàn)實。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組,作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會,并由市政府秘書長作為總協(xié)調(diào)人,協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。當突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時,提請黨中央、國務(wù)院批準成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會”,由黨中央、國務(wù)院指定一名負責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任,總協(xié)調(diào)人人選由主任決定,市政府秘書長配合,市委、市政府主管副秘書長和辦公廳主管副主任協(xié)助,協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。
二、指揮機制
指揮是社會組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達到某個目標,由所實施的一種發(fā)令調(diào)度活動。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的,在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標。但協(xié)調(diào)的對象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系,而指揮則帶有更明顯的強制性,必須建立等級有序的指揮關(guān)系,形成明確的指揮鏈,通過指令的下達和信息的反饋來實現(xiàn)。在具體工作中,指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段,相互之間的聯(lián)系十分緊密,有時甚至很難準確區(qū)分兩者的界限。指揮機制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心,以交通、公安、消防、電力、水利、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員,涵蓋重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng)。指揮機制通過覆蓋范圍廣泛、報警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息,并根據(jù)專家委員會對突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢、救災(zāi)方案、處置辦法、損失評估和事后恢復(fù)提供的建議進行決策。各類突發(fā)公共事件專項指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍,具體負責(zé)對突發(fā)公共事件的預(yù)防、指揮和處置等管理工作。
三、應(yīng)急預(yù)案制定、評審和備案制度
應(yīng)急預(yù)案是針對各種可能發(fā)生的緊急情況所需的應(yīng)急行動而制定的指導(dǎo)性文件。有效的應(yīng)急預(yù)案不僅可以指導(dǎo)應(yīng)急人員的日常培訓(xùn)和演習(xí),保證各種應(yīng)急資源處于良好的備戰(zhàn)狀態(tài),而且可以指導(dǎo)應(yīng)急行動按計劃有序進行,防止因行動組織不力或現(xiàn)場救援工作的混亂而造成事態(tài)的進一步惡化。制定應(yīng)急預(yù)案的目的是為了在發(fā)生緊急情況時,能以快的速度發(fā)揮大的效能,有序地實施救援處置,達到盡快控制事態(tài)發(fā)展,減輕事件造成的災(zāi)難性后果。為實現(xiàn)這一目的,應(yīng)急預(yù)案必須具有科學(xué)性、實用性和權(quán)威性。應(yīng)急救援工作是一項科學(xué)性極強的工作,制定應(yīng)急預(yù)案必須在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,對系統(tǒng)存在的各種危險因素進行科學(xué)分析,論證可能出現(xiàn)的各種危急情況,制定嚴密、統(tǒng)一、完整的應(yīng)急預(yù)案。2001 年的一場小雪導(dǎo)致北京交通癱瘓后,北京市建立了雪天應(yīng)急預(yù)案。對雪天的交通管理作了較為全面的分析,提出了有效的應(yīng)對措施,并在之后的應(yīng)用中發(fā)揮了很好的作用。在2003 年11 月的一場中雪后北京的交通甚至好過平常,但是,這場降雪卻造成了嚴重的“雪衰”和大量樹木折斷,使北京城再次陷入尷尬,暴露出該預(yù)案僅考慮了交通問題,對降雪造成的其它問題考慮不足,缺乏科學(xué)性。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急行動的指導(dǎo),必須符合客觀情況,以便于實際操作。應(yīng)急行動需要在緊急情況下動用大量的資源和人力,因此應(yīng)急預(yù)案應(yīng)報上級部門批準或頒布相應(yīng)的法律法規(guī)以保證應(yīng)急預(yù)案的權(quán)威性,并由上級部門組織專家進行評審和備案。
經(jīng)過各方面的努力,目前我國應(yīng)急預(yù)案編制工作已基本完成,包括《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25 件專項預(yù)案、80 件部門預(yù)案,共計106 件,基本覆蓋了我國經(jīng)常發(fā)生的突發(fā)公共事件的主要方面。省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也已完成,許多市、區(qū)(縣) 也制定了應(yīng)急預(yù)案。預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類;按照各類突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,分為四級,即特別重大( Ⅰ) 、重大( Ⅱ) 、較大( Ⅲ) 和一般( Ⅳ) 。突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的編制工作雖已取得階段性成果,但并不意味著從此可以一勞永逸。面對意想不到的各種突發(fā)性災(zāi)難,必須重視社區(qū)、農(nóng)村、重點企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案的編制工作,形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系。同時,為保證預(yù)案的有效性,必須注重預(yù)案的隊伍建設(shè)和演練工作,加強應(yīng)急機構(gòu)、隊伍和救援體系的建設(shè)以及相關(guān)人員的培訓(xùn),建設(shè)專業(yè)隊伍和統(tǒng)一接報、反應(yīng)靈敏的信息平臺,在實踐中不斷完善預(yù)案,盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。
四、預(yù)警機制
預(yù)警機制就是利用現(xiàn)代化的技術(shù)檢測手段,對公共衛(wèi)生、氣象、地震、安全生產(chǎn)等專業(yè)部門的各種隱患進行數(shù)字化實時監(jiān)測和分析,制定綜合預(yù)警體系建設(shè)的技術(shù)標準,建立健全對各種突發(fā)公共事件的預(yù)警指數(shù)和等級標準,并根據(jù)情況向不同范圍內(nèi)的組織、媒體及公眾進行通告。突發(fā)公共事件雖然表現(xiàn)出很大的偶然性和隨機性,但在本質(zhì)上是可以預(yù)測和預(yù)防的。導(dǎo)致突發(fā)公共事件爆發(fā)的因素可能是人為因素,也可能是自然因素,但一般以人為因素居多。即使在印度洋海嘯這樣的自然災(zāi)害中,造成如此重大傷亡在很大程度上也是由于人為的原因。
此次海嘯之后,建立海嘯預(yù)警機制成為全球關(guān)注的熱點。強化專業(yè)預(yù)警預(yù)報信息系統(tǒng)建設(shè),科學(xué)準確的預(yù)測預(yù)報可以為有關(guān)部門的決策和應(yīng)急提供突發(fā)公共事件的動態(tài)信息。
預(yù)警機制的核心部分是應(yīng)急聯(lián)動中心,應(yīng)急聯(lián)動中心應(yīng)逐步整合各類緊急報警服務(wù)號碼,負責(zé)接受全市范圍內(nèi)各種監(jiān)測信息,經(jīng)過電腦分析處理后即時分發(fā)給110、119 等子系統(tǒng)。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件,尤其是出現(xiàn)跨區(qū)域、大面積和可能發(fā)展為嚴重危害的態(tài)勢時,根據(jù)預(yù)案進行統(tǒng)籌處理。
五、分級響應(yīng)機制
應(yīng)急機制的建立要遵循適度反應(yīng)原則。對事件的嚴重程度估計不足、反應(yīng)遲緩、第一救援力量不能滿足應(yīng)急需要可能會造成更大范圍的人員傷亡和物質(zhì)損失。對SARS 的初反應(yīng)、對印度洋地震可能造成的大海嘯和對“卡特里納”颶風(fēng)的預(yù)警都是反應(yīng)不足的典型案例。但是,對突發(fā)事件估計過重、反應(yīng)過度一方面會占用大量的應(yīng)急資源,影響到對其他突發(fā)事件的處置能力,另一方面也會造成大范圍的恐慌心理,并在恐慌心理的作用下采取過激的非理性行為,引發(fā)嚴重的后果。因此發(fā)生突發(fā)公共事件后的應(yīng)急響應(yīng)也是按照分級管理、分級響應(yīng),自下而上的程序進行。按照我國現(xiàn)行法律與政策的要求,應(yīng)急預(yù)案按照制定部門與組織的級別起碼分為五個層級,即中央政府層級,省、自治區(qū)、直轄市政府層級,地、市政府層級,區(qū)、縣政府層級和企事業(yè)單位層級。有的學(xué)者建議在中央政府層級和省級之間添加區(qū)域級應(yīng)急預(yù)案。[7 ]突發(fā)公共事件的嚴重程度、可控性、所需動用的資源、影響區(qū)域的大小等因素決定了分級響應(yīng)的范圍。應(yīng)急響應(yīng)過程包括接警、響應(yīng)級別確定、預(yù)案啟動、應(yīng)急行動、應(yīng)急恢復(fù)、應(yīng)急結(jié)束等幾個過程。根據(jù)北京市的具體情況和突發(fā)公共事件的特點,應(yīng)急響應(yīng)可以分為兩個級別:
(一) 基本響應(yīng)
當確認突發(fā)公共事件即將或已經(jīng)發(fā)生時,事發(fā)地應(yīng)立即做出響應(yīng),按照“統(tǒng)一指揮、屬地為主、專業(yè)處置”的要求,啟動相應(yīng)級別的預(yù)案,成立現(xiàn)場指揮部,指揮協(xié)調(diào)公安、交通、消防和醫(yī)療急救等部門應(yīng)急隊伍開展救援行動?，F(xiàn)場指揮部應(yīng)隨時跟蹤事態(tài)的進展情況,一旦發(fā)現(xiàn)事態(tài)有進一步擴大的趨勢,有可能超出自身的控制能力,應(yīng)立即向應(yīng)急指揮中心發(fā)出請求,協(xié)助調(diào)配其他應(yīng)急資源參與處置工作。同時向事件可能波及的地區(qū)通報有關(guān)情況,必要時可通過媒體向社會發(fā)出預(yù)警。
(二) 擴大響應(yīng)
預(yù)計將要發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生特別重大、重大突發(fā)公共事件時,由應(yīng)急指揮中心決定啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。如果突發(fā)公共事件的事態(tài)進一步擴大,已經(jīng)波及到本市大部分地區(qū),造成的危害程度已十分嚴重,超出北京市自身控制能力,預(yù)計憑本地區(qū)現(xiàn)有應(yīng)急資源和人力難以實施有效處置,需要國家或其他省市提供援助和支持,這時應(yīng)向上一級政府應(yīng)急管理部門請求援助,動用更多的應(yīng)急資源,保證應(yīng)急所需的各種人員、裝備、物資、設(shè)施及以應(yīng)急管理、技術(shù)和咨詢工作的開展。
六、保障機制
完善的保障機制是突發(fā)公共事件應(yīng)急救援的順利進行的基本條件。應(yīng)急反應(yīng)需要法律、技術(shù)、資金、物資、人員等方面的廣泛支持保障。由于突發(fā)公共事件是一種非常態(tài)事件,如何保證各種保障的可靠性(即在緊急狀況下能夠有效發(fā)揮其作用的可能性) 就成為一個值得注意的問題。理論上講,應(yīng)急保障簡單的模式考試，大網(wǎng)站收集就是儲備足夠數(shù)量的各種應(yīng)急資源以備不時之需,例如我們?yōu)榱藫渚然馂?zāi)而建立的城市消防網(wǎng)。但這種模式在實踐中卻可能由于使用效率、有效期限等方面的問題而無法實施。特別是在一段較長的時間內(nèi)沒有發(fā)生突發(fā)公共事件的時候,無論是公眾還是政府都會認為這種儲備是一種資源浪費而更傾向于將其削弱甚至取消。[8 ]為此,建立“一物多用、平戰(zhàn)兩用”的保障機制具有更高的效率和社會可接受度。目前我國很多消防站不僅承擔火災(zāi)撲救的任務(wù),而且也越來越多地參與到化學(xué)危險品泄漏事故以及群眾的各種求助(如開鎖、送水等)的處置中。保障機制并不僅僅是大量救援物資的儲備,而是通過物資儲備、財政預(yù)算、與相關(guān)部門簽訂協(xié)議等方式為應(yīng)急救援提供各種保障。
(一) 立法保障
突發(fā)公共事件的應(yīng)急救援必須依法開展,相應(yīng)法律法規(guī)是其重要的支撐和保障。構(gòu)建和諧社會必須充分發(fā)揮立法在調(diào)節(jié)利益沖突方面的重要作用,通過制定規(guī)則來協(xié)調(diào)和解決不同利益主體的沖突,實現(xiàn)良性的利益博弈。社會關(guān)系的諸多利益主體的和諧共處乃是立法的理想目標。目前我國的應(yīng)急預(yù)案框架體系已初步建立,出臺《緊急狀態(tài)法》、建立應(yīng)急管理法制體系成為當前應(yīng)急管理的重中之重。我國現(xiàn)行憲法只是規(guī)定了全國人大有權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布、決定全國總動員或者局部總動員、決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴,規(guī)定由國家主席發(fā)布戒嚴令、宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、發(fā)布動員令,而對于自然災(zāi)害、瘟疫或其他緊急狀態(tài)沒有涉及。緊急狀態(tài)立法就是對上述緊急狀態(tài)出現(xiàn)后,有關(guān)國家機關(guān)依據(jù)憲法賦予的緊急授權(quán)制定應(yīng)急性法規(guī),協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)時期政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系,動員國家、地區(qū)和社會的資源和力量對付危機,以控制緊急局勢。若緊急狀態(tài)解除或消失,可視情況決定終止該緊急法規(guī)的效力。從國際經(jīng)驗看,國家緊急狀態(tài)立法有助于明確危機狀態(tài)下政府的責(zé)任、權(quán)力和可以采取的應(yīng)急處置措施,有助于恢復(fù)正常的社會秩序,有助于保護公民的基本權(quán)利。
(二) 信息保障
準確及時的信息是進行指揮決策的必要基礎(chǔ),而突發(fā)公共事件的突發(fā)性和不確定性,導(dǎo)致了應(yīng)急處置工作中信息的不充分,因此信息保障機制就顯得十分重要。信息保障機制一般以應(yīng)急聯(lián)動中心為基礎(chǔ),成立信息綜合管理平臺,形成以信息監(jiān)測、信息報告、信息共享、信息分析、信息發(fā)布為主要構(gòu)件的信息保障機制。對相關(guān)突發(fā)公共事件的信息進行收集、分析和處理,按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的原則,預(yù)測可能發(fā)生的情況,及時上報應(yīng)急指揮中心,并按照預(yù)案的規(guī)定組織有關(guān)單位、職能部門和專家擬寫新聞統(tǒng)發(fā)稿、專家評論或災(zāi)情公告,以適當?shù)姆绞较蛎襟w和市民發(fā)布相關(guān)信息。各突發(fā)公共事件專項指揮部應(yīng)逐步建立和完善應(yīng)急指揮基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,包括各類事故隱患和危險源監(jiān)控數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)一規(guī)范的專業(yè)數(shù)據(jù)庫、基于空間位置的應(yīng)急預(yù)案庫、應(yīng)急決策咨詢專家?guī)?、輔助決策知識庫以及危機管理信息資源目錄體系,并進行及時的維護更新,確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。
(三) 工程保障
應(yīng)急處置的工程保障涉及抗震、防汛、民防、防護林等防護工程的建設(shè)和應(yīng)急維護,城市緊急疏散避難場所和相關(guān)工程的建設(shè)、維護和管理,煤、水、電等生命線工程在非正常狀況下的運行與維護等方面的內(nèi)容。工程保障是提高城市的備災(zāi)抗毀和生存防護能力的重要基礎(chǔ)。2005 年8 月由于卡特里娜颶風(fēng)造成新奧爾良市防水堤多處決口,整個城市成為一座“潮濕的墳?zāi)埂?反映了該市在應(yīng)急工程保障方面存在嚴重的缺陷。颶風(fēng)過后,大量無家可歸的人聚集在體育場、會議中心等避難場所中,又由于避難所的設(shè)計和管理等問題引發(fā)衛(wèi)生、治安等方面的問題。我國的一些地方已經(jīng)開始建造類似的避難場所,但對進入避難所的人員數(shù)量、進入方式、滯留時間、治安問題等都缺乏科學(xué)的預(yù)測評估。重慶天元化工廠發(fā)生泄漏事件后,近萬名被疏散出來的群眾只能在大街上過夜。此外,很多城市的生命線系統(tǒng)即使在正常狀況下也是整個城市的“軟肋”,緊急狀況下不僅要保證城市居民的正常生活,而且要保證應(yīng)急工作的各種需要,其要求之高,難度之大,可想而知。應(yīng)急管理部門必須根據(jù)應(yīng)急救援業(yè)務(wù)需求,
采取平戰(zhàn)結(jié)合的原則,配備現(xiàn)場救援和工程搶險裝備和器材,建立相應(yīng)的維護、保養(yǎng)和調(diào)用等制度,保障各種相關(guān)災(zāi)害事件的搶險和救援。同時,應(yīng)注重城市應(yīng)急工程設(shè)施建設(shè),組織實施注重形成各有關(guān)職能部門要加強防護工程、生命線工程的管理和維修,對陳舊老化的工程和設(shè)施應(yīng)有計劃地加以改造。此外,突發(fā)公共事件可能會造成現(xiàn)場交通設(shè)施的破壞,為保證處置的正常進行一般都需要在現(xiàn)場及相關(guān)場所實行道路交通管制,必須根據(jù)需要和可能開設(shè)應(yīng)急救援“綠色通道”,盡快恢復(fù)被毀壞的公路、交通干線、地鐵、鐵路、空港及有關(guān)設(shè)施,保障交通路線的暢通。必要時,可緊急動員和征用其他部門及社會的交通設(shè)施裝備,為緊急處置工作提供快速、高效、順暢的道路設(shè)施、設(shè)備工具、運行秩序等交通保障條件。根據(jù)各城市的發(fā)展狀況和需要,應(yīng)考慮購置和配備應(yīng)急專用直升機。
(四) 物資保障
突發(fā)公共事件會嚴重影響受災(zāi)區(qū)的反應(yīng)能力,在極端的條件下甚至?xí)绊懼苓叺貐^(qū)的反應(yīng)能力,必須保證各種應(yīng)急物資如水、臨時帳篷、被單、食品、發(fā)電機等的必要供給。美國的聯(lián)邦反應(yīng)計(FRP ,Federal Response Plan) 規(guī)定:處于高危險地區(qū)的居民和個人應(yīng)對災(zāi)害有所準備,并保證至少72 小時內(nèi)能自給自足。地方志愿者機構(gòu)應(yīng)盡可能提供大限度的食品、住所和災(zāi)害急救服務(wù),制定在災(zāi)后72 小時無外援的情況下照常提供上述服務(wù)的計劃。應(yīng)急處置一方面要滿足受害者的安置,另一方面要開展及時的搜救和恢復(fù)重建工作。特別是在建筑物倒塌的情況下,會有大量受害者需要援救和醫(yī)治。在受困72 小時后,受害者的死亡率會急劇提高,所以搜尋和營救行動必須及時開展。為確保救災(zāi)所需的物資器材和生活用品的應(yīng)急供應(yīng),必須建立健全救災(zāi)物資儲存、調(diào)撥和緊急配送系統(tǒng),積極培育和發(fā)展經(jīng)濟動員能力。在保證一定數(shù)量的必需救災(zāi)物資儲存的基礎(chǔ)上,積極探索由實物儲備向生產(chǎn)潛力信息儲備,通過建立應(yīng)急生產(chǎn)啟動運行機制,實現(xiàn)救災(zāi)物資動態(tài)儲備。對儲備物資的管理要積極防止儲備物資被盜用、挪用、流散和失效,一旦出現(xiàn)上述情況,要及時予以補充和更新。相鄰地區(qū)可以建立物資調(diào)劑供應(yīng)的渠道,以便在緊急情況出現(xiàn)時,迅速從其它地區(qū)調(diào)入救災(zāi)物資。此外,應(yīng)急的物質(zhì)資源也可依據(jù)有關(guān)法律、規(guī)定,及時動員和征用社會物資。
(五) 資金保障
應(yīng)急機制的運行有賴于及時、充足的資金保障,必須建立突發(fā)公共事件應(yīng)急基金監(jiān)管、民間援助和社會救濟等方面的制度,把應(yīng)對突發(fā)公共事件所需經(jīng)費納入年度財政預(yù)算。對災(zāi)害事故緊急處置工作所必需的專項資金,應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》有關(guān)條款,每年按照財政支出額的適當比例安排政府預(yù)備費,作為公共財政應(yīng)急儲備資金。在一般支出預(yù)算中增設(shè)突發(fā)公共事件應(yīng)急專項準備資金,并根據(jù)公共安全應(yīng)急管理的需求,逐步提高資金提取比例。發(fā)生突發(fā)公共事件后,一方面應(yīng)根據(jù)實際情況調(diào)整部門預(yù)算內(nèi)部結(jié)構(gòu),削減部門支出預(yù)算,集中財力應(yīng)對突發(fā)公共事件;另一方面經(jīng)政府批準啟動應(yīng)急專項準備資金,必要時動用公共財政應(yīng)急儲備資金。按照“急事急辦”原則,簡化工作環(huán)節(jié),確保應(yīng)急處置工作的順利進行。此外還可以在資金保障機制中利用風(fēng)險轉(zhuǎn)移,鼓勵自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)的公民、法人單位和其他組織購買財產(chǎn)和人身意外傷害保險。從事高風(fēng)險活動的企業(yè)應(yīng)當購買財產(chǎn)保險,并為其員工購買人身意外傷害保險。也可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定接受各方面的資金援助如贈款、貸款、直接支付等。
(六) 隊伍保障
公安、消防、交管、醫(yī)療急救、市政等隊伍是基本的搶險救援隊伍,武警和民兵預(yù)備役部隊是搶險救援的后備力量。人防、地震、防汛、森林消防、礦山、建筑工程等專業(yè)救災(zāi)隊伍,是突發(fā)公共事件應(yīng)急行動的骨干力量。各專業(yè)部門要落實先期處置隊伍和增援隊伍的組織保障方案。進一步優(yōu)化、強化以消防等專業(yè)隊伍為主體、群眾性隊伍為輔助的應(yīng)急搶險救援隊伍網(wǎng)絡(luò)。各類搶險救援隊伍要合理部署和配置、配備各類先進的救援裝備、器材和通信、交通工具,制訂各類應(yīng)急處置專業(yè)技術(shù)方案,并積極開展專業(yè)技能培訓(xùn)和演練;全市定期組織跨部門、跨行業(yè)的綜合性減災(zāi)演練,以加強組織協(xié)同和各專業(yè)保障,提高隊伍快速反應(yīng)和協(xié)同作戰(zhàn)能力,確保隊伍遂行和完成搶險救援任務(wù)。
社區(qū)和志愿者應(yīng)急隊伍是專業(yè)應(yīng)急隊伍的必要補充,要健全社會動員機制,發(fā)揮機關(guān)、企事業(yè)單位、城市社區(qū)、公益團體等社會力量的作用,組建具有一定救援知識和技能的志愿者隊伍,以在第一時間減少突發(fā)公共事件的損失。各類應(yīng)急處置隊伍要結(jié)合本單位的工作和生產(chǎn),積極開展專業(yè)技能培訓(xùn)和演練。市應(yīng)急委員會辦公室應(yīng)定期組織全市跨部門、跨行業(yè)的應(yīng)對突發(fā)公共事件的演練,檢驗應(yīng)急隊伍的快速反應(yīng)能力,提高各部門之間協(xié)調(diào)配合和現(xiàn)場
處置能力,實現(xiàn)對突發(fā)公共事件管理的規(guī)范化和程序化。
(七) 醫(yī)療救護保障
應(yīng)急醫(yī)療救護工作必須堅持“救死扶傷、以人為本”的原則。發(fā)生災(zāi)害事故后,必須快速組織醫(yī)療救護人員對傷員進行應(yīng)急救治,盡大可能減少傷亡。根據(jù)“分級救治”原則,按照現(xiàn)場搶救、院前急救、?？漆t(yī)療救護的不同環(huán)節(jié)和需要組織實施救護。發(fā)生重特大災(zāi)害后,醫(yī)療救護隊伍要迅速進入救災(zāi)現(xiàn)場,對傷員實施包扎、止血、固定等初步急救措施,穩(wěn)定傷情、運出危險區(qū)后,轉(zhuǎn)入各醫(yī)院搶救和治療?；瘜W(xué)事故、放射性污染事故的傷員應(yīng)先安排進入相應(yīng)的專業(yè)醫(yī)院救治。要根據(jù)災(zāi)害事故的特性和需要,做好疾病控制和衛(wèi)生防疫準備,并嚴密組織實施。
(八) 治安保障
突發(fā)公共事件發(fā)生后,由屬地公安部門和基層政府負責(zé)治安保障,立即在突發(fā)考試，大網(wǎng)站收集公共事件處置現(xiàn)場周圍設(shè)立警戒區(qū)和警戒哨,做好現(xiàn)場控制、交通管制、疏散救助群眾、維護公共秩序等工作。嚴懲趁火打劫和制造事端的犯罪行為,加強對重點地區(qū)、重點場所、重點人群、重要物資設(shè)備的防范保護,確保緊急處置工作有序進行,救災(zāi)物資、裝備免受人為破壞,社會秩序保持正常。如現(xiàn)場有起火、存有易燃易爆危險品、漏電、漏水、漏氣等情況發(fā)生,現(xiàn)場先期處置人員要立即通知有關(guān)主管部門實施滅火、排爆、斷電、斷水、斷氣等措施,清除現(xiàn)場危險品,避免次生危害的出現(xiàn)。
突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作涉及眾多的組織和部門,對處置的要求也是多方面的,需要在短時間內(nèi)組織大量的人力、物力、財力開展全方位的應(yīng)急處置,這就需要依靠科學(xué)合理的應(yīng)急機制。我國的應(yīng)急管理剛剛起步,對應(yīng)急管理的研究可以吸取國外的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn),并充分考慮我國的具體情況,盡快建立完善的公共安全應(yīng)急機制,以應(yīng)對傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素對構(gòu)建和諧社會造成的影響