一些地方的土地制度創(chuàng)新能否緩解土地供需矛盾，還需要看具體操作，如果執(zhí)行“越軌”，反而會(huì)加劇“違法違規(guī)，濫占亂用”行為
農(nóng)村集體土地已經(jīng)成為土地閘門(mén)失控的重要原因之一。
據(jù)北京市國(guó)土部門(mén)調(diào)查，2006年北京市農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用地中，本身并沒(méi)有審批權(quán)限的村組織自行“審批”的宗數(shù)占到總數(shù)的近八成，面積接近70%。
北京的情況在全國(guó)應(yīng)當(dāng)說(shuō)有一定的代表性，18億畝耕地紅線不能突破，但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要用地，在土地管理高壓政策下，集體土地非法入市已經(jīng)成為土地供應(yīng)的“暗流”。
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的混亂情況，有關(guān)人士透露，預(yù)計(jì)權(quán)威部門(mén)將發(fā)布文件，加強(qiáng)對(duì)集體土地的管理。
發(fā)展用地矛盾突出
從批次用地審批方式改革、工業(yè)用地出讓標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布、土地出讓“收支兩條線”管理，到至今實(shí)施一年有余的國(guó)家土地督察制度，在土地管理制度層層加碼的情況下，今年1～5月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，土地違法情況有所遏止，全國(guó)共立案查處土地違法案件24245件，涉及土地面積約22萬(wàn)畝，同比分別下降了3.6%和12.14%。
情況卻并不讓人樂(lè)觀。據(jù)了解，在上述土地違法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但從違法用地面積來(lái)看，地方政府主導(dǎo)的違法用地占到了80%，從違法類型來(lái)看，絕大多數(shù)屬于非法占地，是農(nóng)村集體土地違法交易和農(nóng)民違法占用土地興建住宅，這一類案件大概占到整個(gè)案件總數(shù)的80%。上述北京2006年的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用地即是這樣：除了村組織自行“審批”占地總宗數(shù)的77.1%外，沒(méi)有審批手續(xù)的用地宗數(shù)占總數(shù)的5.9%，面積占總面積的6.8%，此外，區(qū)縣批準(zhǔn)的用地宗數(shù)占總數(shù)的12.4%，面積占總面積的21%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的宗數(shù)占4.6%，面積占4.7%。
驅(qū)使違法用地的是地方政府強(qiáng)烈的用地沖動(dòng)。從各地的情況看，即使是在土地管理的高壓政策下，“沖動(dòng)”似乎也并未“收斂”。
“沖動(dòng)”的結(jié)果是，一些省市用地指標(biāo)缺口很大。據(jù)了解，內(nèi)蒙古自治區(qū)某市，用地指標(biāo)只能滿足需求的10%，缺口高達(dá)90%；重慶直轄十周年之時(shí)，部分區(qū)縣提出GDP年均增長(zhǎng)20%甚至30%的高指標(biāo)，意味著用地指標(biāo)也將“水漲船高”。
從省一級(jí)來(lái)看，以河南為例，每年的建設(shè)用地需求大約在50萬(wàn)畝左右，而計(jì)劃指標(biāo)只有17萬(wàn)畝，2006年在挖潛盤(pán)活存量用地之后，缺口仍在10萬(wàn)畝左右。而廣東，現(xiàn)有耕地面積與土地利用規(guī)劃確定的目標(biāo)相差了近600萬(wàn)畝。
國(guó)土資源部有關(guān)人士指出，目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求與宏觀調(diào)控政策的矛盾仍然比較突出，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而地方增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變的情況下，發(fā)展用地與保護(hù)耕地矛盾進(jìn)一步加劇，土地違法數(shù)量有重新擴(kuò)大的趨勢(shì)。
一些地方甚至流傳著“中央強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)，省市強(qiáng)調(diào)發(fā)展，管理部門(mén)為難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村熱衷換錢(qián)”的說(shuō)法。
對(duì)此，北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院執(zhí)行院長(zhǎng)彭真懷認(rèn)為，隨著城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地上升，農(nóng)用地減少是不可避免的現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，在現(xiàn)存的行政體制以及土地管理模式下，中央和地方在發(fā)展與保護(hù)耕地上必然存在博弈，違法用地居高不下也就不言而喻了。
“制度創(chuàng)新”還是“濫占亂用”?
“沈北新區(qū)作為國(guó)務(wù)院新近批準(zhǔn)的四個(gè)新區(qū)之一，沒(méi)有地怎么發(fā)展”，針對(duì)用地指標(biāo)緊張這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，身為沈北新區(qū)專家顧問(wèn)的彭真懷指出，“發(fā)展占用一定的土地是必然的，關(guān)鍵是怎么占的問(wèn)題”。
不僅是沈北新區(qū)。在中央提出振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署后，東北三省紛紛制定了自己的發(fā)展戰(zhàn)略，遼寧省“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略，黑龍江省“1000平方公里哈大齊工業(yè)走廊”思路，吉林省“有序推進(jìn)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和縣市工業(yè)集中區(qū)”構(gòu)想等，均將工業(yè)園區(qū)作為了振興的重要措施和招商載體，這就意味著需要大量占用土地。據(jù)調(diào)查，東北三省有關(guān)部門(mén)和市縣擅自批準(zhǔn)設(shè)立了各類工業(yè)園區(qū)達(dá)百多家，規(guī)劃占地十多萬(wàn)公頃。
“為緩解用地矛盾，的辦法是進(jìn)行綜合配套改革，通過(guò)土地整理和村屯整治，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡”，彭真懷在“建立沈北新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的調(diào)研報(bào)告中提出，其主要內(nèi)容包括創(chuàng)新規(guī)劃管理模式、創(chuàng)新土地利用模式和完善征地補(bǔ)償機(jī)制等。
為促進(jìn)土地的集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)之一的重慶市，在用地政策上則明確了“允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股”。
但上述的改革、創(chuàng)新能在多大程度上緩解日趨緊張的發(fā)展需求與土地供給的矛盾，彭真懷認(rèn)為還需要看具體的操作，如果執(zhí)行“越軌”，反而會(huì)加劇“違法違規(guī)，濫占亂用”行為。
事實(shí)上，一些地方出現(xiàn)了假借改革創(chuàng)新之名，濫占亂用土地的現(xiàn)象：
一是以工業(yè)集中區(qū)名義變相新設(shè)園區(qū)。工業(yè)集中區(qū)成為“疑似開(kāi)發(fā)區(qū)”。例如，西部省區(qū)為擴(kuò)大投資規(guī)模和承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，需要大量土地支撐，一些地方出現(xiàn)了大量違法違規(guī)用地現(xiàn)象，其中尤其是違法圈占土地問(wèn)題最為突出，其中，西南某市2006年以來(lái)由市委市政府有關(guān)部門(mén)和下轄各區(qū)縣批準(zhǔn)設(shè)立的工業(yè)集中區(qū)，符合土地規(guī)劃的面積不足5%。
二是一些已經(jīng)國(guó)務(wù)院劃定四至范圍的開(kāi)發(fā)區(qū)，暗中擴(kuò)區(qū)，規(guī)劃面積大大超出公告面積。
三是通過(guò)“以租帶征”等方式進(jìn)行集體土地非法流轉(zhuǎn)，西南某市郊區(qū)等一些地方出現(xiàn)了大量由多家農(nóng)戶甚至整個(gè)村莊土地共同出租給開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，用途從休閑旅游到建商品房辦工廠等，且規(guī)模呈越來(lái)越大趨勢(shì)。
四是以新農(nóng)村建設(shè)名義占用土地，未取得合法土地審批手續(xù)，有的還以村改居為由，擅自將集體土地以確權(quán)方式確認(rèn)為國(guó)有土地，一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)視法律規(guī)定，未批先用或者邊報(bào)邊用。如中原某市琉璃寺村，打著改造城中村、建設(shè)新農(nóng)村的名義，將包括數(shù)百畝基本農(nóng)田在內(nèi)的大部分土地違法出讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)，村里未留一分口糧田。
五是在現(xiàn)行政策的“灰色地帶”作文章。如華北地區(qū)某市為解決項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)短缺，從2005年以來(lái)對(duì)100個(gè)廢棄磚瓦窯占地進(jìn)行整理，其中三千多畝地直接用于項(xiàng)目建設(shè)，另一萬(wàn)多畝地復(fù)墾后，置換出建設(shè)用地指標(biāo)“移”向工業(yè)小區(qū)。此種舉措突破了國(guó)家對(duì)磚瓦窯占地“復(fù)墾耕種”和“審批后直接作為建設(shè)用地”的政策，進(jìn)入了國(guó)家未規(guī)范的灰色地帶，其部分置換出的建設(shè)用地指標(biāo)用于先前一些非法占地企業(yè)補(bǔ)辦手續(xù)，一些高耗能企業(yè)也趁機(jī)上馬。
伴隨著違法形式的隱蔽，借創(chuàng)新、改革的名義占用土地，其違法主體和方式也由過(guò)去以政府為主導(dǎo)為主，轉(zhuǎn)為以部門(mén)集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)違法占地為主。
國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)鄒曉云認(rèn)為，從目前各地進(jìn)行的有關(guān)土地的綜合試驗(yàn)改革來(lái)看，都是在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)的，并沒(méi)有突破，只是有的試驗(yàn)有打“擦邊球”的嫌疑。以農(nóng)地作價(jià)入股為例，盡管東部沿海地區(qū)早有實(shí)踐，但國(guó)土資源管理部門(mén)并不支持大范圍的推廣，鄒曉云介紹，主要因?yàn)橄嚓P(guān)的配套的政策，如價(jià)格怎么確定等尚無(wú)明確的規(guī)定，使得農(nóng)民沒(méi)有合理的談判平臺(tái)，利益受損。
節(jié)流挖潛缺乏政策護(hù)航
一方面是用地指標(biāo)不夠，另一方面卻是土地利用效率低、集約化程度低，寬?cǎi)R路大廣場(chǎng)在開(kāi)發(fā)區(qū)和“新區(qū)”中并不鮮見(jiàn)，對(duì)此，中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)鄒玉川指出，“長(zhǎng)期延續(xù)的以土地?fù)Q發(fā)展的用地模式，造成了大量的土地浪費(fèi)”。
其主要表現(xiàn)在：一是重復(fù)建設(shè)和低水平建設(shè)造成的土地浪費(fèi)，二是閑置土地和大量的低效率利用土地，三是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局老化，生產(chǎn)力水平衰退，造成土地利用效益低下。
這位老國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)指出，發(fā)展需要空間，但是我們不能沿用傳統(tǒng)的用地方式，不能把發(fā)展的空間鎖定在無(wú)限制的擴(kuò)大城市規(guī)模上，而應(yīng)該在節(jié)地挖潛上多動(dòng)腦筋，在盤(pán)活存量土地上多花力氣。事實(shí)上社會(huì)的進(jìn)步、生產(chǎn)力水平的提高，都是在人類對(duì)土地的不斷重復(fù)利用基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。能夠認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，我們就有用不完的土地。
事實(shí)上，我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地的潛力很大，保障發(fā)展的國(guó)土空間潛力也很大。據(jù)了解，目前建設(shè)用地當(dāng)中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬(wàn)畝，各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地39億畝。“十五”期間我們每年通過(guò)整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地年均400多萬(wàn)畝。
城市里各種開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的土地利用效率也較低；農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的總量數(shù)倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田的潛力非常大；而公路、鐵路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)約用地也同樣有潛力可挖。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化問(wèn)題也有土地利用率問(wèn)題。有專家測(cè)算，小城鎮(zhèn)的人均占地面積是大城市的10余倍，如果有3億農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)，就比進(jìn)入大城市多占地上億畝。促使各地挖潛節(jié)流，集約利用土地，守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線，還存在其他一些制約因素。國(guó)土資源部有關(guān)人士指出，如區(qū)域發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致建設(shè)用地粗放擴(kuò)張，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)化不僅沒(méi)有提高城鄉(xiāng)用地效率反而造成城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地同步增加；利益關(guān)系不夠合理，保護(hù)耕地與建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛動(dòng)力不足等。
而除了生產(chǎn)力布局與土地功能空間規(guī)劃需要統(tǒng)籌規(guī)劃外，有關(guān)人士指出，考核體系也應(yīng)分解不同的GDP考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，完善財(cái)稅體系，不讓保護(hù)耕地、生態(tài)環(huán)境的地區(qū)“吃虧”。
針對(duì)調(diào)研中一些地方并不鮮見(jiàn)的粗放用地的現(xiàn)象，有關(guān)人士指出，如何使這些土地得到充分利用？這和現(xiàn)行的法律、法規(guī)修訂是高度相關(guān)的。比如，荒地、林地怎樣開(kāi)發(fā)利用，存量土地怎樣進(jìn)入市場(chǎng)，需要研究；又如，占地面積很大的工廠如何通過(guò)合理補(bǔ)償使它把土地釋放出來(lái)，再有，要盤(pán)活進(jìn)城農(nóng)民的宅基地，面臨著如何通過(guò)戶籍制度改革，讓進(jìn)城來(lái)的這些已經(jīng)轉(zhuǎn)到第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民在城里安家落戶，這些問(wèn)題都需要深入探討，需要政策、法規(guī)的逐步完善。
農(nóng)村集體土地已經(jīng)成為土地閘門(mén)失控的重要原因之一。
據(jù)北京市國(guó)土部門(mén)調(diào)查，2006年北京市農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用地中，本身并沒(méi)有審批權(quán)限的村組織自行“審批”的宗數(shù)占到總數(shù)的近八成，面積接近70%。
北京的情況在全國(guó)應(yīng)當(dāng)說(shuō)有一定的代表性，18億畝耕地紅線不能突破，但地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展又需要用地，在土地管理高壓政策下，集體土地非法入市已經(jīng)成為土地供應(yīng)的“暗流”。
針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中的混亂情況，有關(guān)人士透露，預(yù)計(jì)權(quán)威部門(mén)將發(fā)布文件，加強(qiáng)對(duì)集體土地的管理。
發(fā)展用地矛盾突出
從批次用地審批方式改革、工業(yè)用地出讓標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布、土地出讓“收支兩條線”管理，到至今實(shí)施一年有余的國(guó)家土地督察制度，在土地管理制度層層加碼的情況下，今年1～5月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，土地違法情況有所遏止，全國(guó)共立案查處土地違法案件24245件，涉及土地面積約22萬(wàn)畝，同比分別下降了3.6%和12.14%。
情況卻并不讓人樂(lè)觀。據(jù)了解，在上述土地違法中，地方政府和涉及地方政府的案件占20%，但從違法用地面積來(lái)看，地方政府主導(dǎo)的違法用地占到了80%，從違法類型來(lái)看，絕大多數(shù)屬于非法占地，是農(nóng)村集體土地違法交易和農(nóng)民違法占用土地興建住宅，這一類案件大概占到整個(gè)案件總數(shù)的80%。上述北京2006年的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)用地即是這樣：除了村組織自行“審批”占地總宗數(shù)的77.1%外，沒(méi)有審批手續(xù)的用地宗數(shù)占總數(shù)的5.9%，面積占總面積的6.8%，此外，區(qū)縣批準(zhǔn)的用地宗數(shù)占總數(shù)的12.4%，面積占總面積的21%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的宗數(shù)占4.6%，面積占4.7%。
驅(qū)使違法用地的是地方政府強(qiáng)烈的用地沖動(dòng)。從各地的情況看，即使是在土地管理的高壓政策下，“沖動(dòng)”似乎也并未“收斂”。
“沖動(dòng)”的結(jié)果是，一些省市用地指標(biāo)缺口很大。據(jù)了解，內(nèi)蒙古自治區(qū)某市，用地指標(biāo)只能滿足需求的10%，缺口高達(dá)90%；重慶直轄十周年之時(shí)，部分區(qū)縣提出GDP年均增長(zhǎng)20%甚至30%的高指標(biāo)，意味著用地指標(biāo)也將“水漲船高”。
從省一級(jí)來(lái)看，以河南為例，每年的建設(shè)用地需求大約在50萬(wàn)畝左右，而計(jì)劃指標(biāo)只有17萬(wàn)畝，2006年在挖潛盤(pán)活存量用地之后，缺口仍在10萬(wàn)畝左右。而廣東，現(xiàn)有耕地面積與土地利用規(guī)劃確定的目標(biāo)相差了近600萬(wàn)畝。
國(guó)土資源部有關(guān)人士指出，目前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求與宏觀調(diào)控政策的矛盾仍然比較突出，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而地方增長(zhǎng)方式尚未根本轉(zhuǎn)變的情況下，發(fā)展用地與保護(hù)耕地矛盾進(jìn)一步加劇，土地違法數(shù)量有重新擴(kuò)大的趨勢(shì)。
一些地方甚至流傳著“中央強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)，省市強(qiáng)調(diào)發(fā)展，管理部門(mén)為難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村熱衷換錢(qián)”的說(shuō)法。
對(duì)此，北京大學(xué)中國(guó)地方政府研究院執(zhí)行院長(zhǎng)彭真懷認(rèn)為，隨著城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地上升，農(nóng)用地減少是不可避免的現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，在現(xiàn)存的行政體制以及土地管理模式下，中央和地方在發(fā)展與保護(hù)耕地上必然存在博弈，違法用地居高不下也就不言而喻了。
“制度創(chuàng)新”還是“濫占亂用”?
“沈北新區(qū)作為國(guó)務(wù)院新近批準(zhǔn)的四個(gè)新區(qū)之一，沒(méi)有地怎么發(fā)展”，針對(duì)用地指標(biāo)緊張這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，身為沈北新區(qū)專家顧問(wèn)的彭真懷指出，“發(fā)展占用一定的土地是必然的，關(guān)鍵是怎么占的問(wèn)題”。
不僅是沈北新區(qū)。在中央提出振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署后，東北三省紛紛制定了自己的發(fā)展戰(zhàn)略，遼寧省“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略，黑龍江省“1000平方公里哈大齊工業(yè)走廊”思路，吉林省“有序推進(jìn)各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和縣市工業(yè)集中區(qū)”構(gòu)想等，均將工業(yè)園區(qū)作為了振興的重要措施和招商載體，這就意味著需要大量占用土地。據(jù)調(diào)查，東北三省有關(guān)部門(mén)和市縣擅自批準(zhǔn)設(shè)立了各類工業(yè)園區(qū)達(dá)百多家，規(guī)劃占地十多萬(wàn)公頃。
“為緩解用地矛盾，的辦法是進(jìn)行綜合配套改革，通過(guò)土地整理和村屯整治，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡”，彭真懷在“建立沈北新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的調(diào)研報(bào)告中提出，其主要內(nèi)容包括創(chuàng)新規(guī)劃管理模式、創(chuàng)新土地利用模式和完善征地補(bǔ)償機(jī)制等。
為促進(jìn)土地的集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)之一的重慶市，在用地政策上則明確了“允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股”。
但上述的改革、創(chuàng)新能在多大程度上緩解日趨緊張的發(fā)展需求與土地供給的矛盾，彭真懷認(rèn)為還需要看具體的操作，如果執(zhí)行“越軌”，反而會(huì)加劇“違法違規(guī)，濫占亂用”行為。
事實(shí)上，一些地方出現(xiàn)了假借改革創(chuàng)新之名，濫占亂用土地的現(xiàn)象：
一是以工業(yè)集中區(qū)名義變相新設(shè)園區(qū)。工業(yè)集中區(qū)成為“疑似開(kāi)發(fā)區(qū)”。例如，西部省區(qū)為擴(kuò)大投資規(guī)模和承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，需要大量土地支撐，一些地方出現(xiàn)了大量違法違規(guī)用地現(xiàn)象，其中尤其是違法圈占土地問(wèn)題最為突出，其中，西南某市2006年以來(lái)由市委市政府有關(guān)部門(mén)和下轄各區(qū)縣批準(zhǔn)設(shè)立的工業(yè)集中區(qū)，符合土地規(guī)劃的面積不足5%。
二是一些已經(jīng)國(guó)務(wù)院劃定四至范圍的開(kāi)發(fā)區(qū)，暗中擴(kuò)區(qū)，規(guī)劃面積大大超出公告面積。
三是通過(guò)“以租帶征”等方式進(jìn)行集體土地非法流轉(zhuǎn)，西南某市郊區(qū)等一些地方出現(xiàn)了大量由多家農(nóng)戶甚至整個(gè)村莊土地共同出租給開(kāi)發(fā)商經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，用途從休閑旅游到建商品房辦工廠等，且規(guī)模呈越來(lái)越大趨勢(shì)。
四是以新農(nóng)村建設(shè)名義占用土地，未取得合法土地審批手續(xù)，有的還以村改居為由，擅自將集體土地以確權(quán)方式確認(rèn)為國(guó)有土地，一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)視法律規(guī)定，未批先用或者邊報(bào)邊用。如中原某市琉璃寺村，打著改造城中村、建設(shè)新農(nóng)村的名義，將包括數(shù)百畝基本農(nóng)田在內(nèi)的大部分土地違法出讓給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)，村里未留一分口糧田。
五是在現(xiàn)行政策的“灰色地帶”作文章。如華北地區(qū)某市為解決項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)短缺，從2005年以來(lái)對(duì)100個(gè)廢棄磚瓦窯占地進(jìn)行整理，其中三千多畝地直接用于項(xiàng)目建設(shè)，另一萬(wàn)多畝地復(fù)墾后，置換出建設(shè)用地指標(biāo)“移”向工業(yè)小區(qū)。此種舉措突破了國(guó)家對(duì)磚瓦窯占地“復(fù)墾耕種”和“審批后直接作為建設(shè)用地”的政策，進(jìn)入了國(guó)家未規(guī)范的灰色地帶，其部分置換出的建設(shè)用地指標(biāo)用于先前一些非法占地企業(yè)補(bǔ)辦手續(xù)，一些高耗能企業(yè)也趁機(jī)上馬。
伴隨著違法形式的隱蔽，借創(chuàng)新、改革的名義占用土地，其違法主體和方式也由過(guò)去以政府為主導(dǎo)為主，轉(zhuǎn)為以部門(mén)集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)違法占地為主。
國(guó)土資源部中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地價(jià)所所長(zhǎng)鄒曉云認(rèn)為，從目前各地進(jìn)行的有關(guān)土地的綜合試驗(yàn)改革來(lái)看，都是在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)的，并沒(méi)有突破，只是有的試驗(yàn)有打“擦邊球”的嫌疑。以農(nóng)地作價(jià)入股為例，盡管東部沿海地區(qū)早有實(shí)踐，但國(guó)土資源管理部門(mén)并不支持大范圍的推廣，鄒曉云介紹，主要因?yàn)橄嚓P(guān)的配套的政策，如價(jià)格怎么確定等尚無(wú)明確的規(guī)定，使得農(nóng)民沒(méi)有合理的談判平臺(tái)，利益受損。
節(jié)流挖潛缺乏政策護(hù)航
一方面是用地指標(biāo)不夠，另一方面卻是土地利用效率低、集約化程度低，寬?cǎi)R路大廣場(chǎng)在開(kāi)發(fā)區(qū)和“新區(qū)”中并不鮮見(jiàn)，對(duì)此，中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)鄒玉川指出，“長(zhǎng)期延續(xù)的以土地?fù)Q發(fā)展的用地模式，造成了大量的土地浪費(fèi)”。
其主要表現(xiàn)在：一是重復(fù)建設(shè)和低水平建設(shè)造成的土地浪費(fèi)，二是閑置土地和大量的低效率利用土地，三是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局老化，生產(chǎn)力水平衰退，造成土地利用效益低下。
這位老國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)指出，發(fā)展需要空間，但是我們不能沿用傳統(tǒng)的用地方式，不能把發(fā)展的空間鎖定在無(wú)限制的擴(kuò)大城市規(guī)模上，而應(yīng)該在節(jié)地挖潛上多動(dòng)腦筋，在盤(pán)活存量土地上多花力氣。事實(shí)上社會(huì)的進(jìn)步、生產(chǎn)力水平的提高，都是在人類對(duì)土地的不斷重復(fù)利用基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。能夠認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，我們就有用不完的土地。
事實(shí)上，我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地的潛力很大，保障發(fā)展的國(guó)土空間潛力也很大。據(jù)了解，目前建設(shè)用地當(dāng)中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬(wàn)畝，各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地39億畝。“十五”期間我們每年通過(guò)整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地年均400多萬(wàn)畝。
城市里各種開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的土地利用效率也較低；農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的總量數(shù)倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地，遷村并點(diǎn)、治理“空心村”、退宅還田的潛力非常大；而公路、鐵路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)約用地也同樣有潛力可挖。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化問(wèn)題也有土地利用率問(wèn)題。有專家測(cè)算，小城鎮(zhèn)的人均占地面積是大城市的10余倍，如果有3億農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)，就比進(jìn)入大城市多占地上億畝。促使各地挖潛節(jié)流，集約利用土地，守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線，還存在其他一些制約因素。國(guó)土資源部有關(guān)人士指出，如區(qū)域發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致建設(shè)用地粗放擴(kuò)張，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)化不僅沒(méi)有提高城鄉(xiāng)用地效率反而造成城鎮(zhèn)與農(nóng)村建設(shè)用地同步增加；利益關(guān)系不夠合理，保護(hù)耕地與建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛動(dòng)力不足等。
而除了生產(chǎn)力布局與土地功能空間規(guī)劃需要統(tǒng)籌規(guī)劃外，有關(guān)人士指出，考核體系也應(yīng)分解不同的GDP考核標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，完善財(cái)稅體系，不讓保護(hù)耕地、生態(tài)環(huán)境的地區(qū)“吃虧”。
針對(duì)調(diào)研中一些地方并不鮮見(jiàn)的粗放用地的現(xiàn)象，有關(guān)人士指出，如何使這些土地得到充分利用？這和現(xiàn)行的法律、法規(guī)修訂是高度相關(guān)的。比如，荒地、林地怎樣開(kāi)發(fā)利用，存量土地怎樣進(jìn)入市場(chǎng)，需要研究；又如，占地面積很大的工廠如何通過(guò)合理補(bǔ)償使它把土地釋放出來(lái)，再有，要盤(pán)活進(jìn)城農(nóng)民的宅基地，面臨著如何通過(guò)戶籍制度改革，讓進(jìn)城來(lái)的這些已經(jīng)轉(zhuǎn)到第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民在城里安家落戶，這些問(wèn)題都需要深入探討，需要政策、法規(guī)的逐步完善。