不久前下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》提出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用，完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度。此前，第一部規(guī)范我國(guó)土地儲(chǔ)備工作的全國(guó)性法規(guī)——《土地儲(chǔ)備管理辦法》正式發(fā)布實(shí)施。《辦法》首次對(duì)市、縣政府儲(chǔ)備土地的主體、范圍、程序和管理進(jìn)行了規(guī)范。業(yè)界人士稱此舉為“驗(yàn)明正身”。
許多人意識(shí)到，在中國(guó)土地市場(chǎng)和土地使用制度的改革和發(fā)展進(jìn)程中，這個(gè)“驗(yàn)明正身”非同尋常。有媒體指出，這標(biāo)志著中國(guó)土地供應(yīng)儲(chǔ)備時(shí)代的來(lái)臨。
再問(wèn)土地儲(chǔ)備“初衷”
儲(chǔ)備，顧名思義，就是儲(chǔ)存起來(lái)以備必要時(shí)所用?！耙粋€(gè)口子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”，是對(duì)這項(xiàng)制度最形象的比喻。
1996年，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心成立。
1997年，浙江省杭州市成立杭州市土地儲(chǔ)備中心。
1999年，“杭州經(jīng)驗(yàn)”在當(dāng)年的全國(guó)集約用地市長(zhǎng)研討班上得到推廣。隨后，江蘇南通、山東青島、湖北武漢等城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作。
2001年4月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》?！锻ㄖ分赋觯瑸樵鰪?qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。從此，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開(kāi)。
歷經(jīng)11年探索，土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵終于厘清：市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。
11年風(fēng)風(fēng)雨雨，我國(guó)的土地儲(chǔ)備事業(yè)依然年輕。為什么建立這項(xiàng)制度？其制度設(shè)計(jì)的初衷是什么？
增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，是土地儲(chǔ)備產(chǎn)生的制度動(dòng)因。我國(guó)土地市場(chǎng)早期發(fā)展過(guò)程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了總量失控、資產(chǎn)流失等問(wèn)題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。為解決上述問(wèn)題，加強(qiáng)土地市場(chǎng)調(diào)控，一些市、縣政府開(kāi)始探索建立土地儲(chǔ)備制度。
嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，是我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立和發(fā)展的根本目標(biāo)。1997年下發(fā)的中央11號(hào)文件和1999年實(shí)施的新《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)新增建設(shè)用地的總量控制，促進(jìn)了我國(guó)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量的前提下，將城市大量的閑置、空閑和低效利用的存量土地優(yōu)先納入儲(chǔ)備，并加以整合和開(kāi)發(fā)利用，無(wú)疑有助于土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“增量為主”向“存量為主”的轉(zhuǎn)變。
國(guó)企改革、舊城改造等項(xiàng)目，大多占地面積大，拆遷安置量大，需要很大的資金投入。而且大多涉及復(fù)雜的利益和產(chǎn)權(quán)糾紛，盤(pán)活這些土地必須依靠政府介入。土地儲(chǔ)備制度，為其提供了平臺(tái)。
建立土地儲(chǔ)備制度，也是市、縣政府推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓等市場(chǎng)方式配置土地資源的現(xiàn)實(shí)需要。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一。多年來(lái)由于這兩個(gè)條件不具備，推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓受到極大的限制。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，為其創(chuàng)造了條件。從某種意義上說(shuō)，自從政府有了土地儲(chǔ)備，真正意義上的土地資產(chǎn)管理開(kāi)始了。
土地儲(chǔ)備制度建立后，我國(guó)市、縣政府供地、管地方式發(fā)生了重大變革，即從多個(gè)部門(mén)分散供應(yīng)“生地”和以協(xié)議出讓為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”（即產(chǎn)權(quán)清晰、配套完善、土地平整的土地）和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，又直接掌握著一定量的土地儲(chǔ)備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力大為提高。
2000多家儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的效應(yīng)11年發(fā)展歷程，年輕的土地儲(chǔ)備制度在社會(huì)各界的熱切關(guān)注中，迅速成長(zhǎng)并開(kāi)花結(jié)果。目前全國(guó)已有2000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，它們?cè)诟鞯氐耐恋厥袌?chǎng)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)揮著日益重要的作用。
廣州是全國(guó)最早成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的城市之一，十多年來(lái)，廣州市土地開(kāi)發(fā)中心通過(guò)開(kāi)展土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)整理，在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。目前廣州最主要的一些新城區(qū)，幾乎都是由該中心通過(guò)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)逐步建設(shè)起來(lái)的。近年該中心的工作范圍繼續(xù)拓寬，從原來(lái)只負(fù)責(zé)商業(yè)、居住等經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備，轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)包括商業(yè)、工業(yè)等各種類(lèi)型土地的全方位儲(chǔ)備。
為進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，2007年2月1日，《南京市土地儲(chǔ)備辦法》開(kāi)始實(shí)施，規(guī)定全市土地統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一管理，將國(guó)資、交通、城建等專項(xiàng)儲(chǔ)備項(xiàng)目納入市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管理，從源頭上實(shí)現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控下的土地資源市場(chǎng)化配置。
近兩年，南京市土地儲(chǔ)備中心為中低價(jià)商品房建設(shè)提供土地累計(jì)達(dá)230萬(wàn)平方米，可提供房屋3萬(wàn)多套，對(duì)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、平抑房?jī)r(jià)起到了關(guān)鍵作用。全市通過(guò)市場(chǎng)化方式出讓的土地面積從2000年的13.63萬(wàn)平方米增加到2006年的670萬(wàn)平方米，成交金額從3.7億元增加到133億元。
北京市日前出臺(tái)了《2007年至2010年土地供應(yīng)中期計(jì)劃》，要求完善土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)運(yùn)作模式，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備力度，提高對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控能力。逐步實(shí)現(xiàn)年度保障性住房用地全部通過(guò)政府儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)，年度經(jīng)營(yíng)性用地按不低于60％的比例通過(guò)政府儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。
杭州市土地儲(chǔ)備中心專門(mén)編制了《杭州市、區(qū)屬搬遷工業(yè)企業(yè)原址土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》。查清市區(qū)在近5年內(nèi)可供盤(pán)活的企業(yè)存量地塊105宗，土地面積約7233畝。
武漢市硚口工業(yè)區(qū)借助土地儲(chǔ)備之力，在昔日那片滿目蕭條的老工業(yè)基地上成功演繹了新舊工業(yè)的歷史變遷，被贊為“三贏”之策：盤(pán)活了存量，保護(hù)了耕地，一度沉寂的老工業(yè)基地獲得新生。截止到2004年，武漢市累計(jì)投入42億元，騰退280余家企業(yè)單位10300畝土地，安置職工4.5萬(wàn)人。
……
11年回眸，正如國(guó)土資源部副部長(zhǎng)贠小蘇所說(shuō)，從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度是市、縣政府在轉(zhuǎn)變用地觀念過(guò)程中，為挖掘城市存量土地潛力，促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索；是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場(chǎng)總量失控、國(guó)有土地資產(chǎn)流失、土地閑置等教訓(xùn)后，為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，高效配置土地資源的一個(gè)制度創(chuàng)新；是在國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量前提下，市、縣政府在向存量建設(shè)用地要效率的過(guò)程中，為解決企業(yè)改制、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而選擇的一條可行之路；是市、縣政府在落實(shí)土地招拍掛出讓制度中，實(shí)現(xiàn)政府手中有地、土地集中統(tǒng)一出讓等必要條件的有效途徑。
土地儲(chǔ)備的實(shí)踐過(guò)程，也是土地儲(chǔ)備制度的建立過(guò)程?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)全面建立，土地儲(chǔ)備成為政府調(diào)控土地市場(chǎng)不可或缺的重要手段之一。
許多人意識(shí)到，在中國(guó)土地市場(chǎng)和土地使用制度的改革和發(fā)展進(jìn)程中，這個(gè)“驗(yàn)明正身”非同尋常。有媒體指出，這標(biāo)志著中國(guó)土地供應(yīng)儲(chǔ)備時(shí)代的來(lái)臨。
再問(wèn)土地儲(chǔ)備“初衷”
儲(chǔ)備，顧名思義，就是儲(chǔ)存起來(lái)以備必要時(shí)所用?！耙粋€(gè)口子進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”，是對(duì)這項(xiàng)制度最形象的比喻。
1996年，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心成立。
1997年，浙江省杭州市成立杭州市土地儲(chǔ)備中心。
1999年，“杭州經(jīng)驗(yàn)”在當(dāng)年的全國(guó)集約用地市長(zhǎng)研討班上得到推廣。隨后，江蘇南通、山東青島、湖北武漢等城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作。
2001年4月30日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》?！锻ㄖ分赋觯瑸樵鰪?qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。從此，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開(kāi)。
歷經(jīng)11年探索，土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵終于厘清：市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。
11年風(fēng)風(fēng)雨雨，我國(guó)的土地儲(chǔ)備事業(yè)依然年輕。為什么建立這項(xiàng)制度？其制度設(shè)計(jì)的初衷是什么？
增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，是土地儲(chǔ)備產(chǎn)生的制度動(dòng)因。我國(guó)土地市場(chǎng)早期發(fā)展過(guò)程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了總量失控、資產(chǎn)流失等問(wèn)題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。為解決上述問(wèn)題，加強(qiáng)土地市場(chǎng)調(diào)控，一些市、縣政府開(kāi)始探索建立土地儲(chǔ)備制度。
嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，是我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立和發(fā)展的根本目標(biāo)。1997年下發(fā)的中央11號(hào)文件和1999年實(shí)施的新《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)新增建設(shè)用地的總量控制，促進(jìn)了我國(guó)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量的前提下，將城市大量的閑置、空閑和低效利用的存量土地優(yōu)先納入儲(chǔ)備，并加以整合和開(kāi)發(fā)利用，無(wú)疑有助于土地供應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“增量為主”向“存量為主”的轉(zhuǎn)變。
國(guó)企改革、舊城改造等項(xiàng)目，大多占地面積大，拆遷安置量大，需要很大的資金投入。而且大多涉及復(fù)雜的利益和產(chǎn)權(quán)糾紛，盤(pán)活這些土地必須依靠政府介入。土地儲(chǔ)備制度，為其提供了平臺(tái)。
建立土地儲(chǔ)備制度，也是市、縣政府推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓等市場(chǎng)方式配置土地資源的現(xiàn)實(shí)需要。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一。多年來(lái)由于這兩個(gè)條件不具備，推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓受到極大的限制。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，為其創(chuàng)造了條件。從某種意義上說(shuō)，自從政府有了土地儲(chǔ)備，真正意義上的土地資產(chǎn)管理開(kāi)始了。
土地儲(chǔ)備制度建立后，我國(guó)市、縣政府供地、管地方式發(fā)生了重大變革，即從多個(gè)部門(mén)分散供應(yīng)“生地”和以協(xié)議出讓為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一供應(yīng)“凈地”（即產(chǎn)權(quán)清晰、配套完善、土地平整的土地）和以招拍掛出讓為主。這樣，城市政府既壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，又直接掌握著一定量的土地儲(chǔ)備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力大為提高。
2000多家儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的效應(yīng)11年發(fā)展歷程，年輕的土地儲(chǔ)備制度在社會(huì)各界的熱切關(guān)注中，迅速成長(zhǎng)并開(kāi)花結(jié)果。目前全國(guó)已有2000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，它們?cè)诟鞯氐耐恋厥袌?chǎng)發(fā)展過(guò)程中，發(fā)揮著日益重要的作用。
廣州是全國(guó)最早成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的城市之一，十多年來(lái)，廣州市土地開(kāi)發(fā)中心通過(guò)開(kāi)展土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)整理，在城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。目前廣州最主要的一些新城區(qū)，幾乎都是由該中心通過(guò)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)逐步建設(shè)起來(lái)的。近年該中心的工作范圍繼續(xù)拓寬，從原來(lái)只負(fù)責(zé)商業(yè)、居住等經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備，轉(zhuǎn)為負(fù)責(zé)包括商業(yè)、工業(yè)等各種類(lèi)型土地的全方位儲(chǔ)備。
為進(jìn)一步增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，2007年2月1日，《南京市土地儲(chǔ)備辦法》開(kāi)始實(shí)施，規(guī)定全市土地統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一管理，將國(guó)資、交通、城建等專項(xiàng)儲(chǔ)備項(xiàng)目納入市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管理，從源頭上實(shí)現(xiàn)了政府宏觀調(diào)控下的土地資源市場(chǎng)化配置。
近兩年，南京市土地儲(chǔ)備中心為中低價(jià)商品房建設(shè)提供土地累計(jì)達(dá)230萬(wàn)平方米，可提供房屋3萬(wàn)多套，對(duì)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、平抑房?jī)r(jià)起到了關(guān)鍵作用。全市通過(guò)市場(chǎng)化方式出讓的土地面積從2000年的13.63萬(wàn)平方米增加到2006年的670萬(wàn)平方米，成交金額從3.7億元增加到133億元。
北京市日前出臺(tái)了《2007年至2010年土地供應(yīng)中期計(jì)劃》，要求完善土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)運(yùn)作模式，加強(qiáng)政府儲(chǔ)備力度，提高對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控能力。逐步實(shí)現(xiàn)年度保障性住房用地全部通過(guò)政府儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)，年度經(jīng)營(yíng)性用地按不低于60％的比例通過(guò)政府儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。
杭州市土地儲(chǔ)備中心專門(mén)編制了《杭州市、區(qū)屬搬遷工業(yè)企業(yè)原址土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》。查清市區(qū)在近5年內(nèi)可供盤(pán)活的企業(yè)存量地塊105宗，土地面積約7233畝。
武漢市硚口工業(yè)區(qū)借助土地儲(chǔ)備之力，在昔日那片滿目蕭條的老工業(yè)基地上成功演繹了新舊工業(yè)的歷史變遷，被贊為“三贏”之策：盤(pán)活了存量，保護(hù)了耕地，一度沉寂的老工業(yè)基地獲得新生。截止到2004年，武漢市累計(jì)投入42億元，騰退280余家企業(yè)單位10300畝土地，安置職工4.5萬(wàn)人。
……
11年回眸，正如國(guó)土資源部副部長(zhǎng)贠小蘇所說(shuō)，從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度是市、縣政府在轉(zhuǎn)變用地觀念過(guò)程中，為挖掘城市存量土地潛力，促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索；是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場(chǎng)總量失控、國(guó)有土地資產(chǎn)流失、土地閑置等教訓(xùn)后，為順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，高效配置土地資源的一個(gè)制度創(chuàng)新；是在國(guó)家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量前提下，市、縣政府在向存量建設(shè)用地要效率的過(guò)程中，為解決企業(yè)改制、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而選擇的一條可行之路；是市、縣政府在落實(shí)土地招拍掛出讓制度中，實(shí)現(xiàn)政府手中有地、土地集中統(tǒng)一出讓等必要條件的有效途徑。
土地儲(chǔ)備的實(shí)踐過(guò)程，也是土地儲(chǔ)備制度的建立過(guò)程?！锻恋貎?chǔ)備管理辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)全面建立，土地儲(chǔ)備成為政府調(diào)控土地市場(chǎng)不可或缺的重要手段之一。