論法律實施 （ON OPERATION OF LAW）
法律實施理論是法學(xué)的重要組成部分，對于法治社會的實現(xiàn)是不可或缺的。但是，在我國當(dāng)代法學(xué)發(fā)展及法學(xué)體系中，法律實施理論及其研究至今還是一個基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。特別是八十年代后期以來，法制建設(shè)從幾十年強調(diào)有法可依，以構(gòu)架法律體系為重心，逐步轉(zhuǎn)移到以“效益型”為主要標(biāo)志的法律實施上來，而事實上已頒布的相當(dāng)多的法律、法規(guī)又形同虛設(shè)，無法落實，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法犯法、徇私枉法，問題相當(dāng)嚴(yán)重。”[1]面對這些法律實施中突出和尖銳的矛盾，理論還不能給予系統(tǒng)地指導(dǎo)，去駕馭實踐。法律實施的基礎(chǔ)性和前瞻性理論更為匱乏。本文謹(jǐn)就法律實施若干基本范疇的理論問題，進(jìn)行探討并加以論述。
一、對法律實施含義的理論反思 來源：www.examda.com
法律實施的含義，國內(nèi)外法學(xué)界有不同理解和爭論。在英美法系國家，法律實施(Operation of law)被有的學(xué)者定義為“指一定法律后果發(fā)生的方式?！盵2]五十年代，前蘇聯(lián)法學(xué)界曾進(jìn)行過關(guān)于蘇維埃社會主義法律規(guī)范適用（即法律實施）問題的討論。當(dāng)時，在由蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所編著的《馬克思列寧主義關(guān)于國家與法權(quán)理論教程》這一較權(quán)威的教科書中，把法律實施的含義解釋為“就是法權(quán)的生效，是法權(quán)的實行，是法權(quán)所制定的那些規(guī)定與規(guī)則的實現(xiàn)?！盵3]在瑪·巴·卡列娃等的《國家和法的理論》中，對這一概念進(jìn)一步定義為“全部社會主義法律規(guī)范的適用就是這些規(guī)范所體現(xiàn)的勞動者的意志在生活中的實現(xiàn)”。并在綜合闡述了法律規(guī)范在具體實際生活中適用的有關(guān)現(xiàn)象和情況后，“得出如下結(jié)論：社會主義法律規(guī)范的適用就是國家機關(guān)、公職人員、勞動者的社會團體和個別公民把體現(xiàn)在規(guī)范中的一般規(guī)則適用于具體生活情況的積極的有意識的活動。”[4]
國內(nèi)法學(xué)界對法律實施含義的理解，就不同的表述來概括，主要有：(1)“是指法律在社會實際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是凡行為受法律調(diào)整的個人和組織遵守法律；另一個是執(zhí)法、司法機關(guān)執(zhí)行和適用法律?！盵5](2)“是使法律規(guī)范的要求在社會生活中獲得實現(xiàn)的活動。法的實施是一個過程。它是將法律規(guī)范的要求轉(zhuǎn)化為人們的行為，將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實關(guān)系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性的過程?！盵6](3)“什么是法律實施？簡單地說，就是把憲法和法律規(guī)定付諸實踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷嶋H行動?！盵7](4)“法的實現(xiàn)是把做為觀念形態(tài)存在的法變成現(xiàn)實，使法律規(guī)定的必然行為轉(zhuǎn)化為實際行為，即實現(xiàn)法律所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其實質(zhì)是將法律所體現(xiàn)的一定階段的或社會整體的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實?！盵8]縱觀上述國內(nèi)外法學(xué)界對法律實施含義的認(rèn)識，盡管在理解或表述上各有所異，但異中有同。它們的共同點在于，第一，強調(diào)法律實施是一個動態(tài)過程，即需要通過法律實施主體的行為或活動，法律規(guī)范才能得到實現(xiàn)。因此，從邏輯上分析，各個定義的主判斷都界定為法律實施是一種活動，或者“法的實施是一個過程”。第二，著重于體現(xiàn)法律實施（實現(xiàn)）的各種樣式以及方式方法。第三，把法律實施的目的（目標(biāo)）設(shè)定在實然法（現(xiàn)行立法）內(nèi)容的實現(xiàn)。
那么，是否有了司法執(zhí)法的行為和活動過程，甚或司法執(zhí)法活動程序亦十分完整，法律規(guī)范所設(shè)置的權(quán)利義務(wù)就都可以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實；是否不遺余力地去推行和貫徹現(xiàn)行立法“一定階級或社會整體的意志”以及一定社會階段生產(chǎn)力發(fā)展所需要的社會關(guān)系和社會秩序就可以得到實現(xiàn)呢？實踐給予的答復(fù)并不盡然。實踐中，一些司法執(zhí)法活動雖然程序上完整，但由于辦案人員法治意識和適用技術(shù)水平的影響，或由于地方保護(hù)主義及其他非法干預(yù)，結(jié)果在實體上當(dāng)事人的合法權(quán)益事實上并不能得到保障和實現(xiàn)。這種情況帶有一定的普遍性。由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌步入社會主義市場經(jīng)濟以來，各層次立法十分活躍。同時，現(xiàn)實中還存在立法質(zhì)量低，或立法仍然自覺或不自覺地體現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的觀念和管理模式等現(xiàn)象。在一些地方立法和行政立法中尤為突出?！敖陙恚珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫嗽S多賦予和保障公民與社會組織、社會特殊群體的權(quán)利的法律，但這些良法、大法在實施中卻不時被某些地方基層和有些部門自訂的‘小法’、‘土法’所扭曲，出現(xiàn)立法侵權(quán)，立法謀私現(xiàn)象，以其小法沖擊大法，以其擾民乃至掠民的惡法抵制良法?！盵9]這些法貫徹實現(xiàn)的結(jié)果，絕非體現(xiàn)“一定階級的或社會整體的意志”，由此而轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的社會關(guān)系和社會秩序，是有害于法治的，不僅不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，反而可能恰恰與之背道而馳。
顯然，以往對法律實施含義的認(rèn)識存在理論缺陷，即突出和注重實施法律規(guī)范的活動過程和程序，忽視實施過程中實體內(nèi)容的實現(xiàn)；強調(diào)和重視實在法的貫徹，忽略了法的應(yīng)然精神和價值的實現(xiàn)這一思想屬性。
法律實施的理論內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)兩個統(tǒng)一：一是程序上貫徹實行與實體內(nèi)容實現(xiàn)相統(tǒng)一；二是實在法的實現(xiàn)與法的應(yīng)然精神和價值的實現(xiàn)相統(tǒng)一。其含義包括三個思想層次：其一是法律規(guī)范程序上的貫徹實行，包括法律規(guī)范實施的主體、實施行為、實施方式和方法以及實施活動過程（程序）：其二是實在法實體內(nèi)容的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，并按照現(xiàn)行立法的要求形成具體的社會關(guān)系和社會秩序；其三是法的應(yīng)然精神和價值切實得到體現(xiàn)。前兩個層次，都只是反映法律實施手段性因素。第三個層次是法律實施的深層次含義，體現(xiàn)法律實施的目的。法治社會是必須建立在深層次法律實施基礎(chǔ)上的，所以需要全面地、突出深層次內(nèi)涵去積極教育和引導(dǎo)人們，特別是執(zhí)法人員，對法律實施深刻理解和認(rèn)識。并且把這一理論認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冊趯嵺`中積極的、有意識的法治追求。這樣，可以在實施環(huán)節(jié)中通過法的應(yīng)然價值層面的豐富內(nèi)涵是否得到體現(xiàn)，來檢驗現(xiàn)行立法，從而為立法反饋必要的信息；同時有利于提高司法、執(zhí)法及守法的自覺性和法律實施效益。
二、法律實施評價標(biāo)準(zhǔn) 來源：www.examda.com
法律實施評價，是指對法律實施從客觀狀況與理論抽象相結(jié)合進(jìn)行量化判斷和認(rèn)識。國內(nèi)對法律實施的理論研究長時期局限于實施方式和方法等方面，法律實施效果及其評價問題直到八十年代后期才引起法學(xué)界比較廣泛的關(guān)注。但在現(xiàn)實生活當(dāng)中，人們對法律實施狀況的評價，卻始終是自發(fā)地客觀存在的。僅僅根據(jù)個人生活的直覺感受對法律實施自發(fā)做出的評價，是難以客觀、全面和科學(xué)的。這就涉及到分析、評判的準(zhǔn)則、尺度問題。理論和實踐中，如果法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)模糊，勢必造成判斷認(rèn)識模糊，不僅影響對法律實施狀況認(rèn)識的客觀性，還會影響人們對法治的信念。特別是在社會和人民群眾這一層面，這種影響越發(fā)顯著。因此，“科學(xué)評價法律的實行，一方面需要對具體情況進(jìn)行具體分析，另一方面，又需要借助一些理論抽象，即提出一些評價的標(biāo)準(zhǔn)?！盵10]
法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)，可以適用不同的價值尺度，從不同范圍和層面進(jìn)行理論設(shè)定。如可以對一國國內(nèi)現(xiàn)行法律體系從其整體實施的狀況進(jìn)行評價，亦即對法律實施的宏觀評價；也可以通過具體的司法執(zhí)法活動或人們的行為過程，對某一個法律部門，某一個法甚或一個具體法律規(guī)范的實施狀況進(jìn)行評價，即從微觀角度對法律實施做出評價：可以就法律實施的動態(tài)過程進(jìn)行評價，也可以就其靜態(tài)結(jié)果進(jìn)行評價；可以從現(xiàn)行法律規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)及其預(yù)期的社會秩序的實現(xiàn)程度，即法律實施的實然的社會效果去評價，也可以從實現(xiàn)法自身的價值因素這一應(yīng)然認(rèn)知角度去評價。微觀與宏觀結(jié)合統(tǒng)一，動態(tài)與靜態(tài)結(jié)合統(tǒng)一，實然與應(yīng)然結(jié)合統(tǒng)一，這是法律實施評價實踐中提出的客觀需求，也應(yīng)該是理論研究中設(shè)定法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)的基本思路。
全國哲學(xué)社會科學(xué)“七五”規(guī)劃法學(xué)重點科研項目《法理學(xué)研究》，提出了評價法律實施的四項標(biāo)準(zhǔn)：第一、國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護(hù)；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。第二、一般公民和國家工作人員，特別是國家機關(guān)的負(fù)責(zé)人和執(zhí)法、司法人員的法律意識是否增長（或增長到什么程度）。第三、與其他時期，其他地域或國家的法律實行情況進(jìn)行可比性研究。第四、法律的社會功能、社會目的是否有效實現(xiàn)及其程度。[11]這一評價體系著重于從“法律實行的社會效益，即法律的一定社會目的或社會功能的實現(xiàn)及其程度”[12]來評價法律實施。它的意義在于在法的整體的實現(xiàn)及其實現(xiàn)的社會效果這一范圍，或者說衡量一個法治社會的狀況、程度，可以“得出一個適當(dāng)?shù)脑u價結(jié)果”。但從微觀角度評價具體法的實施，或?qū)Ψ韶瀼鼗顒舆^程這一動態(tài)實施環(huán)節(jié)的評價，還不適用。同時，這些評價標(biāo)準(zhǔn)在具體運用過程中，需要依賴于法律體系整體實施狀況的宏觀的、系統(tǒng)的統(tǒng)計資料，甚至需要與“其他時期、其他地域或國家的法律實行情況”進(jìn)行比較，操作難度很大。
在分析和判斷法律實施效果的過程中，僅對其整體實施效果做出量化概括是不夠的，不能滿足理論和實踐的需求。法律體系整體的實施效果，反映這一法律調(diào)整機制的終目標(biāo)，但其本身的每個部門，以至于一些具體的法或法律規(guī)范，又各自具有具體的目標(biāo)?！斑@些目標(biāo)以目標(biāo)系統(tǒng)的形式表現(xiàn)出來，其中具體的，低層次的目標(biāo)聯(lián)合成一些較高層次的目標(biāo)，后者又聯(lián)合成更高層次的目標(biāo)，直到形成終目標(biāo)。這一目標(biāo)的等級結(jié)構(gòu)決定了分析調(diào)整效果時也應(yīng)多層面進(jìn)行”。[13]實踐中，對法律實施的評價一般是分部門、分系統(tǒng)進(jìn)行的。各個部門或系統(tǒng)在對其所適用的具體的法律、法規(guī)實施狀況和程度評價的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)工作，并進(jìn)一步調(diào)整實施方法和手段。這是法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的更廣泛的領(lǐng)域。因此，對法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)的研究，需要在“四項評價標(biāo)準(zhǔn)”這一宏觀評價系統(tǒng)的研究成就基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸。
鑒于上述思考，法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)可以考慮從法律實施的行為、活動過程（程序）；實然實體實現(xiàn)效果；應(yīng)然實體實現(xiàn)效果這三個層面設(shè)定，并需要進(jìn)一步研究和設(shè)置相應(yīng)的量化指標(biāo)。
（一）法律實施的行為、活動過程 來源：www.examda.com
行為要素是法律現(xiàn)象自身及人們?nèi)嬲J(rèn)識法律現(xiàn)象的重要因素。把行為過程，即法律實施的動態(tài)狀況作為法律實施評價的組成部分，是基于以下理論認(rèn)識。首先，人們貫徹法律規(guī)范的行為、活動，體現(xiàn)法律實施的動態(tài)過程，并直接影響實施效果。法律的調(diào)整對象是行為，“法律的直接目的在于影響（指引、約束、整合）人的行為或行為傾向，使人們的行為達(dá)到法律規(guī)則或原則所預(yù)設(shè)，所表達(dá)的行為模式，進(jìn)而達(dá)到它的價值目標(biāo)?！盵14]因此，“在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為，即人們實際上做些什么。如果沒有人們的行為，規(guī)則不過是一堆詞句”，[15]法律系統(tǒng)自身也無法得到實現(xiàn)。從法的實然實體要素權(quán)利、義務(wù)的實現(xiàn)來看，行為和法律實施也具有內(nèi)在聯(lián)系。權(quán)利、意味著主體可以主動地做出一定行為，或者要求權(quán)利相對人做或不做一定行為，義務(wù)則意味著主體應(yīng)當(dāng)、必須做出一定行為，或不得做出一定行為。“從這種意義上說，權(quán)利義務(wù)即行為。作為權(quán)利義務(wù)體系的法律制度則是模式化的行為體系。法定權(quán)利義務(wù)向行為體系的轉(zhuǎn)化，使法律成為社會生活事實?！盵16]
既然人的行為、活動過程與法律實施具有內(nèi)在的不可分割的聯(lián)系，那么，它與法律實施評價也必然產(chǎn)生密切聯(lián)系。法律實施狀況、程度如何，首先要看人們是否付諸行為進(jìn)行運作。實踐中，人們對法律實施狀況的第一印象，正是從這個動態(tài)過程攝取的。這也是人們用以測定具體法是否貫徹實施的直接、起碼的要求。所以，應(yīng)當(dāng)把行為、活動過程作為評價對象，作為對法律實施動態(tài)的、程序性環(huán)節(jié)量化判斷和認(rèn)識的依據(jù)。
其次，行為做為法律實施的基本的、核心的要素，向來受到西方學(xué)者的普遍重視。龐德提出：“法律就是一種制度，它是依照一批在司法和行政過程中動用權(quán)威性律令來實施的，高度專門形式的社會控制”。[17]E·博登海默指出：“一個法律制度在其整體意義上，應(yīng)當(dāng)說是一般化規(guī)范和規(guī)范適用及實施的個別化行為的混合物，它既有規(guī)范的方面，也有事實的方面”，“法律秩序中的規(guī)范方面和事實方面互為條件，互相影響，只要缺乏其中一個因素，在任何意義上都不會有法律制度的存在?！盵18]倫敦大學(xué)法學(xué)教授奧爾特認(rèn)為“法律制度包含著規(guī)范制度和過程?！倍胺芍贫鹊牡倪^程表達(dá)了規(guī)范和制度在行動之中，判決是法律制度的一種過程，而訂立合同又是另一種過程”。[19]
再次，如果把法律制度看作是一個主觀意識形式和實在的法律活動的統(tǒng)一體，那么，“法律制度的縱向結(jié)構(gòu)就可以大致分為這樣幾個層次：法律價值目標(biāo)（法律調(diào)整的價值取向）──法律原則──法律規(guī)范──法律行為──法律結(jié)果”。[20]五個結(jié)構(gòu)層次是一個統(tǒng)一的整體，全面系統(tǒng)地體現(xiàn)出法律制度自身及其實現(xiàn)的全部內(nèi)容。行為在這一結(jié)構(gòu)體系中居于重要的地位，是法律規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，它體現(xiàn)法律制度的運作，表明法律制度的事實狀態(tài)。因此，法律實施的評價當(dāng)然應(yīng)該包括這一過程。實踐中事實上也是如此，合同關(guān)系主體間的簽約率、履約率，違法、犯罪發(fā)生率，勞動或行政爭議主體申請仲裁或申請行政復(fù)議及提起行政訴訟的比率等等，根據(jù)這些量化指標(biāo)對具體法的狀況做出的評價，實際上就是對法律實施動態(tài)過程的評價。
對法律實施行為、活動過程（法律實施動態(tài)過程）的具體評價，從邏輯上可以分為三個層次，即是否按法律規(guī)范的要求去做了、做了多少、做得怎么樣。或者概括為行為──行為量──行為質(zhì)量。首先是是否做出實施行為，這是法律實施的前提。如果沒有實際發(fā)生按照法律規(guī)范的要求所做出的相應(yīng)行為，任何具體法律規(guī)范也不能得到實現(xiàn)。法律規(guī)范的內(nèi)容不同，其實施的行為方式也不同。是否做出相應(yīng)的實施行為這一評價指標(biāo)，既包括做為方式，也包括與法律規(guī)范要求相適應(yīng)的不作為方式。第二個層次是對實施行為量的評價，這也是直接影響實施效果的一個重要因素。事實上，法律規(guī)范內(nèi)容的實現(xiàn)，并不都是依靠一個主體的行為過程完成。通常，一個法律權(quán)利的實現(xiàn)需要權(quán)利主體的行為。同時，還需要相對的義務(wù)人根據(jù)權(quán)利人的要求做出相應(yīng)行為或者抑制某種行為；如果義務(wù)主體不能自覺履行義務(wù)，相應(yīng)的權(quán)利主體對義務(wù)人還要做出干預(yù)性行為或者制裁性行為。此外，一些法的實施過程程序性很強，實施行為表現(xiàn)為由多個行為構(gòu)成的持續(xù)的鏈狀結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為一種縱向的行為量化關(guān)系，其中任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，也都會導(dǎo)致法律實施狀態(tài)和程度發(fā)生變化。再有，法律規(guī)范作為抽象的行為規(guī)則，具有多次適用、反復(fù)適用、普遍適用的特性。它的實施，是在人們多次的、反復(fù)的、普遍的實施行為的基礎(chǔ)上完成。實施的廣泛性、普遍性和持久性如何，與人們實施行為的這種量化積累有直接關(guān)系。上述內(nèi)容是實施行為量方面評價的基本因素。實施行為的質(zhì)量評價，主要是對行為的合法性、適當(dāng)（合理）性及效率等方面進(jìn)行量化分析和判斷。合法、適當(dāng)、高效，是實施行為的質(zhì)的體現(xiàn)，對實施效果也起著質(zhì)的影響作用。實施中，在實施主體做出了實施行為、行為量也到位的前提下，行為質(zhì)量高，相應(yīng)法律規(guī)范的實然實體內(nèi)容的實現(xiàn)必然可以取得好的效果。否則，則可能事倍功半，甚至事與愿違。
（二）實然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的實然實體因素，是指通過法律規(guī)范具體體現(xiàn)出來的法的實體內(nèi)容，亦即法律權(quán)利和義務(wù)。所謂實然實體實現(xiàn)效果的評價，就是對法律實施過程中，權(quán)利義務(wù)是否切實轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦嵓稗D(zhuǎn)變程度做出量化分析和判斷。實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)由意識形態(tài)向事實轉(zhuǎn)變，這是法律實施的基本目的，對其狀況和程度做出量化分析和判斷，是對法律實施效果的基本評價。
從邏輯上說，實施行為和實施結(jié)果存在于一個統(tǒng)一體中。有行為過程就有結(jié)果。但事實上實施結(jié)果與實施效果并不等同。沒有實施行為，法律規(guī)范的實然實體因素不可能自發(fā)得到實現(xiàn)，但這一判斷不能做逆推理，即有了實施行為的動態(tài)過程就必然導(dǎo)致法律規(guī)范的實然實體因素得到實現(xiàn)。逆推理在邏輯上和事實上并不成立。實踐中一個案件程序上完整，但實體上可能出現(xiàn)錯判。從程序上看，實施行為的過程都是完整的，但當(dāng)事人實體上的權(quán)利或義務(wù)并沒有按照法律規(guī)范的要求得到實現(xiàn)。所以，法律實施評價即要涉及法律實施行為的動態(tài)過程，更要注重實施效果，需要注重權(quán)利義務(wù)要素實現(xiàn)的狀況及程度。
法律實施過程中，權(quán)利義務(wù)要素實現(xiàn)的效果，有四種情況：(1)按照法律規(guī)范的要求權(quán)利義務(wù)得到實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為法律關(guān)系主體的合法權(quán)益得到保障，義務(wù)得以履行；相應(yīng)的權(quán)利依法行使并受到有效的監(jiān)督和制約。(2)權(quán)利義務(wù)部分得到實現(xiàn)。(3)權(quán)利義務(wù)未得到實現(xiàn)。(4)給權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)造成障礙甚至損害。與上述四種情況相對應(yīng)，可以形成實然實體實現(xiàn)效果的四種量化判斷，即實現(xiàn)效果好；實現(xiàn)效果差；零效果和負(fù)效果。
（三）應(yīng)然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的應(yīng)然實體的實現(xiàn)，是指法的價值層面因素的實現(xiàn)。具體包括法的價值目標(biāo)、法律原則及法預(yù)期的秩序等的實現(xiàn)。這是法律實施的終目的，也是對法律實施深層面的評價標(biāo)準(zhǔn)。
法的價值的構(gòu)成因素及其內(nèi)涵，國內(nèi)外法學(xué)理論界的學(xué)者有不同的認(rèn)識，公平、正義、秩序等是學(xué)者普遍論及的內(nèi)容，但對其含義的理解與注釋也有所不同。對法律實施應(yīng)然層面實現(xiàn)效果的評價，需要把有關(guān)法律價值的抽象概括具體化，并賦予其鮮明的時代內(nèi)涵。社會主義價值層面的實施評價，應(yīng)該具體落實到以下三個方面：第一、社會主義法是工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的全體人民共同意志的體現(xiàn)，保障和實現(xiàn)工人階級和全體人民的利益，是社會主義法的價值取向。同時，社會主義條件下又不可避免地存在不同的利益群體，包括在人民這一范疇。尤其是在從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)換為社會主義市場經(jīng)濟的過程中，各類資源按照優(yōu)化原則和高效原則重新配置，利益格局調(diào)整，優(yōu)勝劣汰，客觀上也造成利益多元化、復(fù)雜化。法律實施，也就是運用法律調(diào)整社會利益關(guān)系的過程，其實施的整體社會效果，應(yīng)該體現(xiàn)犧牲小的利益而實現(xiàn)和保障大的利益。第二、“社會主義階段的根本任務(wù)就是發(fā)展生產(chǎn)力”，[21]有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是從根本上檢驗社會主義法律實施效果的準(zhǔn)繩。第三、實現(xiàn)有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展的穩(wěn)定的社會秩序。中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我國進(jìn)入改革開放與發(fā)展的歷史新時期，“正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟的進(jìn)程中”。[22]而有序和穩(wěn)定，是社會發(fā)展的基本條件，“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。[23]當(dāng)然，穩(wěn)定是手段，民主、進(jìn)步與發(fā)展是目的。法律實施應(yīng)然角度所要求實現(xiàn)的秩序，應(yīng)該是有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展和保持社會穩(wěn)定相結(jié)合、相統(tǒng)一。實踐中，出現(xiàn)了某些法的實施與社會穩(wěn)定發(fā)生沖突，兩者關(guān)系失衡的現(xiàn)象，如《企業(yè)破產(chǎn)法》即面臨這一問題。由于我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌換型、政治體制也與之相應(yīng)逐步深入改革這樣一個社會變革的劇烈活動期，法律實施和局部社會的穩(wěn)定沖突、失衡的現(xiàn)象不可避免地還會發(fā)生。法律實施評價應(yīng)該堅持有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展和社會穩(wěn)定相統(tǒng)一，強調(diào)以法治保穩(wěn)定促發(fā)展。
法律實施行為（動態(tài)過程）評價、實然實體實現(xiàn)效果評價和應(yīng)然實體實現(xiàn)效果評價是相互聯(lián)系的，是構(gòu)成評價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一體。這三個層面相結(jié)合，可以對法律實施從微觀或宏觀上去進(jìn)行評價，并得出比較全面和適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識。當(dāng)然，這還是法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)體系基本的理論框架，需要通過實踐和進(jìn)一步的理論探討，使其轉(zhuǎn)化為指標(biāo)具體量化的操作體系。
三、法律實施效益 來源：www.examda.com
關(guān)于效益問題，近幾年成為國內(nèi)法理學(xué)研究的一個熱點，意見紛呈。盡管對效益的含義界定有所不同，但效益問題在法學(xué)中基本是放在法的價值這一法學(xué)基本范疇，著重分析和探討“自由（紀(jì)律）、秩序、正義、效益之間的關(guān)系和法在協(xié)調(diào)這些關(guān)系中的作用”。[24]
法律實施效益這一命題，不是從法律價值角度去探討法的效益的含義和它與秩序、正義等價值因素的相互關(guān)系，也不是法律經(jīng)濟學(xué)中單一地去探討人力、資金等物質(zhì)成本與法的經(jīng)濟效益的內(nèi)在聯(lián)系。它試圖借助經(jīng)濟學(xué)的方法，運用投入產(chǎn)出原理，對法律實施成本與實施的整體社會效果的關(guān)系及有關(guān)問題進(jìn)行理論認(rèn)識和探討。
（一）法律實施成本
法律實施成本，是指與法律實施具有內(nèi)在聯(lián)系，直接影響實施效果的投入要素。法律實施成本是一個從經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，原理與社會學(xué)、法學(xué)內(nèi)涵相結(jié)合角度予以界定的、具有深刻法學(xué)和社會學(xué)意義的特定概念。它不僅指物質(zhì)投入要素，還包括廣泛的社會因素。從理論上概括，構(gòu)成法律實施成本的基本要素，包括以下六個方面：
1、立法成本
法律經(jīng)濟學(xué)研究中，把立法成本定義為“是指立法過程中的全部費用的支出”。[25]這是把立法自身的經(jīng)濟效果作為產(chǎn)出參照所設(shè)定的概念。法律實施成本是把法律實施的整體社會效果作為產(chǎn)出參照，所以，法律實施成本中立法成本的含義，不是指立法自身的經(jīng)濟核算，而是把立法中通過法律規(guī)范體現(xiàn)出來的調(diào)整對象、調(diào)整方法、預(yù)期實現(xiàn)的調(diào)整目標(biāo)以及相應(yīng)設(shè)置的管理模式或制度模式作為成本因素。同一社會關(guān)系的法律調(diào)整，立法成本不同，其產(chǎn)出效益也必然不同。
立法成本是法律實施首要的投入要素，它對法律實施效益起著直接的甚至是制約性的影響，立法投入不到位，法律調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)則難以實現(xiàn)。立法成本還直接影響法律實施其他成本要素的投入，立法成本投入適當(dāng)，可以節(jié)省其他成本要素的投入量，使法律實施事半功倍；如果立法成本投入失當(dāng)，則可能加大其他成本要素的投入量，使法律實施事倍功半，甚至事與愿違。即使同一社會行為的法律調(diào)整，立法投入的目標(biāo)和管理模式不同，實施效果顯然也不同。而且對實施過程中其他實施成本的投入量需求也不同。對立法成本與法律實施效益及其他成本要素的內(nèi)在關(guān)系，以往立法實踐中尚沒有形成理性的和自覺認(rèn)識。增加立法有效投入，是提高立法質(zhì)量的契機，也是提高法律實施效益的前提。
2、觀念成本
法律實施是人的行為過程，而人的行為又是受一定的觀念指導(dǎo)和支配，不同觀念的投入，對法律實施效益會產(chǎn)生不同的導(dǎo)向作用。因此，觀念也是法律實施成本的重要因素。“就實行法治的需要來說，科學(xué)精神、社會契約觀念、政治市場觀念、思想市場觀念、公民意識、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用。只有當(dāng)這些文化要素成為根深葉茂的社會意識，法治的理想才能變?yōu)楝F(xiàn)實?！盵26]
3、人員素質(zhì)成本
小平同志曾經(jīng)指出“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關(guān)鍵在人?！盵27]法律實施的主體是人，從這一意義上說，法律實施的關(guān)鍵也在人，而且關(guān)鍵在人的素質(zhì)。
在法制不完備時期，法律秩序通常能夠在沒有經(jīng)過適當(dāng)訓(xùn)練而獲得實體法規(guī)與訴訟程序知識的專家們的情況下得以維持。但是，當(dāng)法律調(diào)整的社會關(guān)系越來越復(fù)雜，法律體系不斷充實和發(fā)展的情況下，法律規(guī)范也變得愈來愈具有抽象性和普遍性。這時，法律實施對實施主體的素質(zhì)，包括政治方面，道德方面，尤其是法律方面，也提出了越來越高的要求。沒有高素質(zhì)的人員去貫徹實施法律規(guī)范，縱然有再好的法，也難以充分實現(xiàn)其預(yù)期的調(diào)整目標(biāo)和社會效益。
4、管理成本
管理是對人、財、物、信息、時間和組織機構(gòu)等組成的系統(tǒng)的運動進(jìn)行有目的、有意識的控制和協(xié)調(diào)的過程。它是人類組織社會活動的基本手段。一切社會生活。包括法律實施，都離不開管理。被稱為“現(xiàn)代經(jīng)營管理理論之父”的法國工程師法約爾揭示了管理所具有的功能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。[28]
管理之所以作為法律實施的一種成本資源，這是因為在不增加物力、人力和財力投入的前提下，通過管理，可以合理地有效地利用投入的各項資源，增加工作效益。管理出效益，向管理要效益，這不僅早已為經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域普遍認(rèn)同，也已成為司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)深入改革所追求的目標(biāo)之一。尤其是在國家人力、物力、財力投入有一定困難，一時還不能滿足法律實施需求的情況下，提高對管理成本的認(rèn)識，加大管理要素的投入，對保障法律實施尤為重要。近些年來，司法、執(zhí)法機關(guān)實行了工作量化管理、錯案追究制、考核制度和任職回避制度等新的管理措施，法律法規(guī)信息微機檢索系統(tǒng)和微機管理辦公系統(tǒng)等管理技術(shù)手段也逐漸廣泛地應(yīng)用于立法、司法和執(zhí)法活動。這些管理成本的投入，使法律實施增加了活力和效率，對提高法律實施效益體現(xiàn)出比較明顯的積極影響和作用。
5、物質(zhì)成本
物質(zhì)成本主要是指資金、房屋、交通通訊及其他技術(shù)設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)因素。法律實施是一項對人力、物力和財力投入需求量大、要求高的社會工程。其他各項成本投入本身也需要物質(zhì)供給和保障。所以，物質(zhì)投入是法律實施成本中不可缺少的要素，居于重要地位。
6、環(huán)境成本
環(huán)境是指人或事物所處周圍的境況和條件。分自然環(huán)境和社會環(huán)境。法律實施環(huán)境，主要指社會環(huán)境，即影響法律實施的外部社會條件，包括政策、社會道德、社會風(fēng)尚及社會經(jīng)濟生產(chǎn)狀況等廣泛的社會因素。法律實施環(huán)境對法律實施產(chǎn)生直接影響，良好的實施環(huán)境，與法律實施相輔相成；如果環(huán)境不好，法律實施勢必要受阻礙，其他成本投入也會因此而被化解和抵消。尤其是環(huán)境因素還直接影響人，即影響法律實施主體，環(huán)境可以造就人，也可以改造人。如果不良環(huán)境因素侵蝕法律實施主體，再去影響和作用于法律實施，則可能致使法律實施形成惡性循環(huán)。目前，執(zhí)法環(huán)境“呈‘良莠并存’狀”[29]地方保護(hù)主義、社會不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象等環(huán)境因素對法律實施產(chǎn)生惡性影響，在一定程度上造成司法難、執(zhí)法難、執(zhí)行難。實踐中需要重視和加強環(huán)境建設(shè)，為法律實施營造一個凈化、健康的社會環(huán)境。
（二）適度投人是保障法律實施的必要條件
適度投入是保障法律實施的必要條件，在法律實施理論中確立這樣一個命題，是十分必要的。這是因為，首先，投入和產(chǎn)出是一切社會生產(chǎn)活動的基本要素，沒有投入，就不會有產(chǎn)出。法律實施在一定意義上也是反映投入產(chǎn)出關(guān)系的活動過程，成本資源的投入，是法律實施不可缺少的構(gòu)成要素。作為法律實施自身所蘊含的這種體現(xiàn)投入產(chǎn)出關(guān)系的特定屬性，應(yīng)該體現(xiàn)到理論上來。同時，近些年實踐中盡管通過加快立法、實行兩個五年普法、改革司法執(zhí)法制度、改善法律實施物質(zhì)條件等，從立法、觀念、管理、人員素質(zhì)及物質(zhì)等成本環(huán)節(jié)都增加了法律實施投入，但是還不能滿足法律實施的需求，投入環(huán)節(jié)問題還比較多。進(jìn)一步提高法律實施過程中成本投入的積極性、自覺性，充分認(rèn)識適度投入，是保障法律實施的必要條件，并切實保障法律實施必要的成本投入，是法律實施實踐中十分迫切的需求。
適度投入，首先是適量。法律實施對成本因素的投入量是基本的要求。投入達(dá)到一定量，法律實施才能啟動，才能支撐法律實施的正常運作；投入量充足，預(yù)期的法律實施目標(biāo)才可能得到實現(xiàn)。法律實施投入量不到位，是客觀存在的一個普遍性問題。這一問題在實踐中造成極大的負(fù)效應(yīng)，不僅體現(xiàn)在直接影響法律實施效益，而且體現(xiàn)在當(dāng)投入量不足以維持法律實施正常運作時，則可能致使法律實施運作發(fā)生扭曲。如實踐中有些基層政法機關(guān)要取得財政撥付的工資款先要完成定額罰沒款上交任務(wù)，結(jié)果使罰沒執(zhí)法行為變質(zhì)；由于物質(zhì)供給和待遇偏低，造成心理失衡，產(chǎn)生“尋租行為”，權(quán)、利交換，甚至導(dǎo)致腐敗。這是一個在理論和實踐上都需要認(rèn)識和重視的問題。
適度投入的另一層面含義，是指投入因素的能量趨向，必須與法律實施的價值取向相統(tǒng)一。法律實施效果，一般有兩種可能，正效益或負(fù)效益。所謂正效益，是通過法律實施的正常運作，實現(xiàn)或基本實現(xiàn)法律的預(yù)期目標(biāo)，并產(chǎn)生有益于立法者的社會后果；而負(fù)效益，則是呈現(xiàn)為法律實施非正常運作，法律的預(yù)期目標(biāo)無法實現(xiàn)，終產(chǎn)生有害于立法者的社會后果。兩種可能，結(jié)果如何，既受投入量的影響，更受投入因素的能量趨向的制約。如果投入因素的能量趨向與法律實施的價值取向相悖，那么，法律實施效果只能出現(xiàn)負(fù)效益。而且在這種情況下，投入量越大，則越適得其反。
“健全社會主義法制應(yīng)當(dāng)包括兩個方面，即不僅要有法可依，還必須要依法辦事。”[30]當(dāng)前，我國法制建設(shè)已從著重解決有法可依深入到法律實施的攻堅階段，需要切實保證并進(jìn)一步加大法律實施的投入，通過優(yōu)化法律實施成本資源配置，實現(xiàn)法律實施效益大化。
[1]《國務(wù)院關(guān)于加強政府法制工作的決定》，《國務(wù)院公報》1993年第23號。
[2]（英）戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第655頁。
[3]蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)所《馬克思列寧主義關(guān)于國家與法權(quán)理論教程》，中國人民大學(xué)出版社1955年版，第498頁。
[4]（蘇）瑪·巴·卡列娃等：《國家和法的理論》（下冊），中國人民大學(xué)出版社1956年版，第414頁。
[5]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社1990年版，第259頁。
[6]孫國華主編：《法理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社，1994年版，第411頁。
[7]吳大英、沈宗靈主編：《中國社會主義法律基本理論》，法律出版社1987年版，第351頁。
[8]周永坤：《法的實現(xiàn)相關(guān)要素分析》，《江海學(xué)刊》1991年第4期。
[9]郭道暉：《反對以“法”謀私》，《法制日報》1995年4月17日。
[10]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社1990年版，第263頁。
[11]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社，1990年版，第263-265頁。
[12]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社，1990年版，第265頁。
[13]韓旭：《論制約法律調(diào)整效果的一般條件》，《政治與法律》1994年第1期。
[14]張文顯：《應(yīng)當(dāng)重視和加強法律行為研究》，《中外法學(xué)》1993年第1期。
[15]勞倫斯·弗禮德曼：《美國法概論》（英文版）1984年出版第199頁。
[16]張文顯：《應(yīng)當(dāng)重視和加強法律行為研究》，《中外法學(xué)》1993年第1期。
[17]轉(zhuǎn)引自沈宗靈著：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年，第299頁。
[18]E·博登海默：《法理學(xué)──法哲學(xué)及其方法》（英文版）1978年出版，第190-191頁。
[19]轉(zhuǎn)引自黃建武：《法律行為在法律制度中的地位》，《法學(xué)》1994年第6期。
[20]黃建武：《法行為在法律制度中的地位》，《法學(xué)》1994年第6期。
[21]鄧小平：《建設(shè)有中國特色的社會主義》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第63頁。
[22]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[23]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[24]張文顯著：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第273頁。
[25]孫林著：《法律經(jīng)濟學(xué)》中國政法大學(xué)出版社1993年版，第76頁。
[26]張文顯著：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年，第298頁。
[27]鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第380頁。
[28]于子明主編：《管理心理學(xué)辭典》，解放軍出版社1990年版，第4頁。
宋迎軍，1954年12月出生。1982年初畢業(yè)于河北師范大學(xué)中文系?，F(xiàn)為河北政法管理干部學(xué)院講師。曾參加《法學(xué)基礎(chǔ)理論知識》、《法理》等著作的編寫，在《河北法學(xué)》等學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文9篇。中國法學(xué)會“八五”重點科研選題《我國法律實施問題研究》（著作）課題組成員。
法律實施理論是法學(xué)的重要組成部分，對于法治社會的實現(xiàn)是不可或缺的。但是，在我國當(dāng)代法學(xué)發(fā)展及法學(xué)體系中，法律實施理論及其研究至今還是一個基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱的環(huán)節(jié)。特別是八十年代后期以來，法制建設(shè)從幾十年強調(diào)有法可依，以構(gòu)架法律體系為重心，逐步轉(zhuǎn)移到以“效益型”為主要標(biāo)志的法律實施上來，而事實上已頒布的相當(dāng)多的法律、法規(guī)又形同虛設(shè)，無法落實，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象比較普遍，有些地方和部門甚至以言代法、以權(quán)壓法、執(zhí)法犯法、徇私枉法，問題相當(dāng)嚴(yán)重。”[1]面對這些法律實施中突出和尖銳的矛盾，理論還不能給予系統(tǒng)地指導(dǎo)，去駕馭實踐。法律實施的基礎(chǔ)性和前瞻性理論更為匱乏。本文謹(jǐn)就法律實施若干基本范疇的理論問題，進(jìn)行探討并加以論述。
一、對法律實施含義的理論反思 來源：www.examda.com
法律實施的含義，國內(nèi)外法學(xué)界有不同理解和爭論。在英美法系國家，法律實施(Operation of law)被有的學(xué)者定義為“指一定法律后果發(fā)生的方式?！盵2]五十年代，前蘇聯(lián)法學(xué)界曾進(jìn)行過關(guān)于蘇維埃社會主義法律規(guī)范適用（即法律實施）問題的討論。當(dāng)時，在由蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所編著的《馬克思列寧主義關(guān)于國家與法權(quán)理論教程》這一較權(quán)威的教科書中，把法律實施的含義解釋為“就是法權(quán)的生效，是法權(quán)的實行，是法權(quán)所制定的那些規(guī)定與規(guī)則的實現(xiàn)?！盵3]在瑪·巴·卡列娃等的《國家和法的理論》中，對這一概念進(jìn)一步定義為“全部社會主義法律規(guī)范的適用就是這些規(guī)范所體現(xiàn)的勞動者的意志在生活中的實現(xiàn)”。并在綜合闡述了法律規(guī)范在具體實際生活中適用的有關(guān)現(xiàn)象和情況后，“得出如下結(jié)論：社會主義法律規(guī)范的適用就是國家機關(guān)、公職人員、勞動者的社會團體和個別公民把體現(xiàn)在規(guī)范中的一般規(guī)則適用于具體生活情況的積極的有意識的活動。”[4]
國內(nèi)法學(xué)界對法律實施含義的理解，就不同的表述來概括，主要有：(1)“是指法律在社會實際生活中的貫徹。它主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是凡行為受法律調(diào)整的個人和組織遵守法律；另一個是執(zhí)法、司法機關(guān)執(zhí)行和適用法律?！盵5](2)“是使法律規(guī)范的要求在社會生活中獲得實現(xiàn)的活動。法的實施是一個過程。它是將法律規(guī)范的要求轉(zhuǎn)化為人們的行為，將法律規(guī)范中統(tǒng)治階級的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實關(guān)系的過程，是使法律規(guī)范的抽象規(guī)定具體化，由可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實性的過程?！盵6](3)“什么是法律實施？簡單地說，就是把憲法和法律規(guī)定付諸實踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷嶋H行動?！盵7](4)“法的實現(xiàn)是把做為觀念形態(tài)存在的法變成現(xiàn)實，使法律規(guī)定的必然行為轉(zhuǎn)化為實際行為，即實現(xiàn)法律所確認(rèn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其實質(zhì)是將法律所體現(xiàn)的一定階段的或社會整體的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實?！盵8]縱觀上述國內(nèi)外法學(xué)界對法律實施含義的認(rèn)識，盡管在理解或表述上各有所異，但異中有同。它們的共同點在于，第一，強調(diào)法律實施是一個動態(tài)過程，即需要通過法律實施主體的行為或活動，法律規(guī)范才能得到實現(xiàn)。因此，從邏輯上分析，各個定義的主判斷都界定為法律實施是一種活動，或者“法的實施是一個過程”。第二，著重于體現(xiàn)法律實施（實現(xiàn)）的各種樣式以及方式方法。第三，把法律實施的目的（目標(biāo)）設(shè)定在實然法（現(xiàn)行立法）內(nèi)容的實現(xiàn)。
那么，是否有了司法執(zhí)法的行為和活動過程，甚或司法執(zhí)法活動程序亦十分完整，法律規(guī)范所設(shè)置的權(quán)利義務(wù)就都可以轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實；是否不遺余力地去推行和貫徹現(xiàn)行立法“一定階級或社會整體的意志”以及一定社會階段生產(chǎn)力發(fā)展所需要的社會關(guān)系和社會秩序就可以得到實現(xiàn)呢？實踐給予的答復(fù)并不盡然。實踐中，一些司法執(zhí)法活動雖然程序上完整，但由于辦案人員法治意識和適用技術(shù)水平的影響，或由于地方保護(hù)主義及其他非法干預(yù)，結(jié)果在實體上當(dāng)事人的合法權(quán)益事實上并不能得到保障和實現(xiàn)。這種情況帶有一定的普遍性。由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌步入社會主義市場經(jīng)濟以來，各層次立法十分活躍。同時，現(xiàn)實中還存在立法質(zhì)量低，或立法仍然自覺或不自覺地體現(xiàn)計劃經(jīng)濟體制下形成的舊的觀念和管理模式等現(xiàn)象。在一些地方立法和行政立法中尤為突出?！敖陙恚珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫嗽S多賦予和保障公民與社會組織、社會特殊群體的權(quán)利的法律，但這些良法、大法在實施中卻不時被某些地方基層和有些部門自訂的‘小法’、‘土法’所扭曲，出現(xiàn)立法侵權(quán)，立法謀私現(xiàn)象，以其小法沖擊大法，以其擾民乃至掠民的惡法抵制良法?！盵9]這些法貫徹實現(xiàn)的結(jié)果，絕非體現(xiàn)“一定階級的或社會整體的意志”，由此而轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的社會關(guān)系和社會秩序，是有害于法治的，不僅不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，反而可能恰恰與之背道而馳。
顯然，以往對法律實施含義的認(rèn)識存在理論缺陷，即突出和注重實施法律規(guī)范的活動過程和程序，忽視實施過程中實體內(nèi)容的實現(xiàn)；強調(diào)和重視實在法的貫徹，忽略了法的應(yīng)然精神和價值的實現(xiàn)這一思想屬性。
法律實施的理論內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)兩個統(tǒng)一：一是程序上貫徹實行與實體內(nèi)容實現(xiàn)相統(tǒng)一；二是實在法的實現(xiàn)與法的應(yīng)然精神和價值的實現(xiàn)相統(tǒng)一。其含義包括三個思想層次：其一是法律規(guī)范程序上的貫徹實行，包括法律規(guī)范實施的主體、實施行為、實施方式和方法以及實施活動過程（程序）：其二是實在法實體內(nèi)容的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行立法所規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，并按照現(xiàn)行立法的要求形成具體的社會關(guān)系和社會秩序；其三是法的應(yīng)然精神和價值切實得到體現(xiàn)。前兩個層次，都只是反映法律實施手段性因素。第三個層次是法律實施的深層次含義，體現(xiàn)法律實施的目的。法治社會是必須建立在深層次法律實施基礎(chǔ)上的，所以需要全面地、突出深層次內(nèi)涵去積極教育和引導(dǎo)人們，特別是執(zhí)法人員，對法律實施深刻理解和認(rèn)識。并且把這一理論認(rèn)識轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗冊趯嵺`中積極的、有意識的法治追求。這樣，可以在實施環(huán)節(jié)中通過法的應(yīng)然價值層面的豐富內(nèi)涵是否得到體現(xiàn)，來檢驗現(xiàn)行立法，從而為立法反饋必要的信息；同時有利于提高司法、執(zhí)法及守法的自覺性和法律實施效益。
二、法律實施評價標(biāo)準(zhǔn) 來源：www.examda.com
法律實施評價，是指對法律實施從客觀狀況與理論抽象相結(jié)合進(jìn)行量化判斷和認(rèn)識。國內(nèi)對法律實施的理論研究長時期局限于實施方式和方法等方面，法律實施效果及其評價問題直到八十年代后期才引起法學(xué)界比較廣泛的關(guān)注。但在現(xiàn)實生活當(dāng)中，人們對法律實施狀況的評價，卻始終是自發(fā)地客觀存在的。僅僅根據(jù)個人生活的直覺感受對法律實施自發(fā)做出的評價，是難以客觀、全面和科學(xué)的。這就涉及到分析、評判的準(zhǔn)則、尺度問題。理論和實踐中，如果法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)模糊，勢必造成判斷認(rèn)識模糊，不僅影響對法律實施狀況認(rèn)識的客觀性，還會影響人們對法治的信念。特別是在社會和人民群眾這一層面，這種影響越發(fā)顯著。因此，“科學(xué)評價法律的實行，一方面需要對具體情況進(jìn)行具體分析，另一方面，又需要借助一些理論抽象，即提出一些評價的標(biāo)準(zhǔn)?！盵10]
法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)，可以適用不同的價值尺度，從不同范圍和層面進(jìn)行理論設(shè)定。如可以對一國國內(nèi)現(xiàn)行法律體系從其整體實施的狀況進(jìn)行評價，亦即對法律實施的宏觀評價；也可以通過具體的司法執(zhí)法活動或人們的行為過程，對某一個法律部門，某一個法甚或一個具體法律規(guī)范的實施狀況進(jìn)行評價，即從微觀角度對法律實施做出評價：可以就法律實施的動態(tài)過程進(jìn)行評價，也可以就其靜態(tài)結(jié)果進(jìn)行評價；可以從現(xiàn)行法律規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)及其預(yù)期的社會秩序的實現(xiàn)程度，即法律實施的實然的社會效果去評價，也可以從實現(xiàn)法自身的價值因素這一應(yīng)然認(rèn)知角度去評價。微觀與宏觀結(jié)合統(tǒng)一，動態(tài)與靜態(tài)結(jié)合統(tǒng)一，實然與應(yīng)然結(jié)合統(tǒng)一，這是法律實施評價實踐中提出的客觀需求，也應(yīng)該是理論研究中設(shè)定法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)的基本思路。
全國哲學(xué)社會科學(xué)“七五”規(guī)劃法學(xué)重點科研項目《法理學(xué)研究》，提出了評價法律實施的四項標(biāo)準(zhǔn)：第一、國家和社會的利益，公民和組織的合法利益是否（或在什么程度上）受到保護(hù)；違法者（包括犯罪者）在人口中的比重以及他們是否依法受到制裁；民事糾紛是否得到合理解決。第二、一般公民和國家工作人員，特別是國家機關(guān)的負(fù)責(zé)人和執(zhí)法、司法人員的法律意識是否增長（或增長到什么程度）。第三、與其他時期，其他地域或國家的法律實行情況進(jìn)行可比性研究。第四、法律的社會功能、社會目的是否有效實現(xiàn)及其程度。[11]這一評價體系著重于從“法律實行的社會效益，即法律的一定社會目的或社會功能的實現(xiàn)及其程度”[12]來評價法律實施。它的意義在于在法的整體的實現(xiàn)及其實現(xiàn)的社會效果這一范圍，或者說衡量一個法治社會的狀況、程度，可以“得出一個適當(dāng)?shù)脑u價結(jié)果”。但從微觀角度評價具體法的實施，或?qū)Ψ韶瀼鼗顒舆^程這一動態(tài)實施環(huán)節(jié)的評價，還不適用。同時，這些評價標(biāo)準(zhǔn)在具體運用過程中，需要依賴于法律體系整體實施狀況的宏觀的、系統(tǒng)的統(tǒng)計資料，甚至需要與“其他時期、其他地域或國家的法律實行情況”進(jìn)行比較，操作難度很大。
在分析和判斷法律實施效果的過程中，僅對其整體實施效果做出量化概括是不夠的，不能滿足理論和實踐的需求。法律體系整體的實施效果，反映這一法律調(diào)整機制的終目標(biāo)，但其本身的每個部門，以至于一些具體的法或法律規(guī)范，又各自具有具體的目標(biāo)?！斑@些目標(biāo)以目標(biāo)系統(tǒng)的形式表現(xiàn)出來，其中具體的，低層次的目標(biāo)聯(lián)合成一些較高層次的目標(biāo)，后者又聯(lián)合成更高層次的目標(biāo)，直到形成終目標(biāo)。這一目標(biāo)的等級結(jié)構(gòu)決定了分析調(diào)整效果時也應(yīng)多層面進(jìn)行”。[13]實踐中，對法律實施的評價一般是分部門、分系統(tǒng)進(jìn)行的。各個部門或系統(tǒng)在對其所適用的具體的法律、法規(guī)實施狀況和程度評價的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)工作，并進(jìn)一步調(diào)整實施方法和手段。這是法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的更廣泛的領(lǐng)域。因此，對法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)的研究，需要在“四項評價標(biāo)準(zhǔn)”這一宏觀評價系統(tǒng)的研究成就基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸。
鑒于上述思考，法律實施的評價標(biāo)準(zhǔn)可以考慮從法律實施的行為、活動過程（程序）；實然實體實現(xiàn)效果；應(yīng)然實體實現(xiàn)效果這三個層面設(shè)定，并需要進(jìn)一步研究和設(shè)置相應(yīng)的量化指標(biāo)。
（一）法律實施的行為、活動過程 來源：www.examda.com
行為要素是法律現(xiàn)象自身及人們?nèi)嬲J(rèn)識法律現(xiàn)象的重要因素。把行為過程，即法律實施的動態(tài)狀況作為法律實施評價的組成部分，是基于以下理論認(rèn)識。首先，人們貫徹法律規(guī)范的行為、活動，體現(xiàn)法律實施的動態(tài)過程，并直接影響實施效果。法律的調(diào)整對象是行為，“法律的直接目的在于影響（指引、約束、整合）人的行為或行為傾向，使人們的行為達(dá)到法律規(guī)則或原則所預(yù)設(shè)，所表達(dá)的行為模式，進(jìn)而達(dá)到它的價值目標(biāo)?！盵14]因此，“在任何法律系統(tǒng)中，決定性的因素是行為，即人們實際上做些什么。如果沒有人們的行為，規(guī)則不過是一堆詞句”，[15]法律系統(tǒng)自身也無法得到實現(xiàn)。從法的實然實體要素權(quán)利、義務(wù)的實現(xiàn)來看，行為和法律實施也具有內(nèi)在聯(lián)系。權(quán)利、意味著主體可以主動地做出一定行為，或者要求權(quán)利相對人做或不做一定行為，義務(wù)則意味著主體應(yīng)當(dāng)、必須做出一定行為，或不得做出一定行為。“從這種意義上說，權(quán)利義務(wù)即行為。作為權(quán)利義務(wù)體系的法律制度則是模式化的行為體系。法定權(quán)利義務(wù)向行為體系的轉(zhuǎn)化，使法律成為社會生活事實?！盵16]
既然人的行為、活動過程與法律實施具有內(nèi)在的不可分割的聯(lián)系，那么，它與法律實施評價也必然產(chǎn)生密切聯(lián)系。法律實施狀況、程度如何，首先要看人們是否付諸行為進(jìn)行運作。實踐中，人們對法律實施狀況的第一印象，正是從這個動態(tài)過程攝取的。這也是人們用以測定具體法是否貫徹實施的直接、起碼的要求。所以，應(yīng)當(dāng)把行為、活動過程作為評價對象，作為對法律實施動態(tài)的、程序性環(huán)節(jié)量化判斷和認(rèn)識的依據(jù)。
其次，行為做為法律實施的基本的、核心的要素，向來受到西方學(xué)者的普遍重視。龐德提出：“法律就是一種制度，它是依照一批在司法和行政過程中動用權(quán)威性律令來實施的，高度專門形式的社會控制”。[17]E·博登海默指出：“一個法律制度在其整體意義上，應(yīng)當(dāng)說是一般化規(guī)范和規(guī)范適用及實施的個別化行為的混合物，它既有規(guī)范的方面，也有事實的方面”，“法律秩序中的規(guī)范方面和事實方面互為條件，互相影響，只要缺乏其中一個因素，在任何意義上都不會有法律制度的存在?！盵18]倫敦大學(xué)法學(xué)教授奧爾特認(rèn)為“法律制度包含著規(guī)范制度和過程?！倍胺芍贫鹊牡倪^程表達(dá)了規(guī)范和制度在行動之中，判決是法律制度的一種過程，而訂立合同又是另一種過程”。[19]
再次，如果把法律制度看作是一個主觀意識形式和實在的法律活動的統(tǒng)一體，那么，“法律制度的縱向結(jié)構(gòu)就可以大致分為這樣幾個層次：法律價值目標(biāo)（法律調(diào)整的價值取向）──法律原則──法律規(guī)范──法律行為──法律結(jié)果”。[20]五個結(jié)構(gòu)層次是一個統(tǒng)一的整體，全面系統(tǒng)地體現(xiàn)出法律制度自身及其實現(xiàn)的全部內(nèi)容。行為在這一結(jié)構(gòu)體系中居于重要的地位，是法律規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，它體現(xiàn)法律制度的運作，表明法律制度的事實狀態(tài)。因此，法律實施的評價當(dāng)然應(yīng)該包括這一過程。實踐中事實上也是如此，合同關(guān)系主體間的簽約率、履約率，違法、犯罪發(fā)生率，勞動或行政爭議主體申請仲裁或申請行政復(fù)議及提起行政訴訟的比率等等，根據(jù)這些量化指標(biāo)對具體法的狀況做出的評價，實際上就是對法律實施動態(tài)過程的評價。
對法律實施行為、活動過程（法律實施動態(tài)過程）的具體評價，從邏輯上可以分為三個層次，即是否按法律規(guī)范的要求去做了、做了多少、做得怎么樣。或者概括為行為──行為量──行為質(zhì)量。首先是是否做出實施行為，這是法律實施的前提。如果沒有實際發(fā)生按照法律規(guī)范的要求所做出的相應(yīng)行為，任何具體法律規(guī)范也不能得到實現(xiàn)。法律規(guī)范的內(nèi)容不同，其實施的行為方式也不同。是否做出相應(yīng)的實施行為這一評價指標(biāo)，既包括做為方式，也包括與法律規(guī)范要求相適應(yīng)的不作為方式。第二個層次是對實施行為量的評價，這也是直接影響實施效果的一個重要因素。事實上，法律規(guī)范內(nèi)容的實現(xiàn)，并不都是依靠一個主體的行為過程完成。通常，一個法律權(quán)利的實現(xiàn)需要權(quán)利主體的行為。同時，還需要相對的義務(wù)人根據(jù)權(quán)利人的要求做出相應(yīng)行為或者抑制某種行為；如果義務(wù)主體不能自覺履行義務(wù)，相應(yīng)的權(quán)利主體對義務(wù)人還要做出干預(yù)性行為或者制裁性行為。此外，一些法的實施過程程序性很強，實施行為表現(xiàn)為由多個行為構(gòu)成的持續(xù)的鏈狀結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為一種縱向的行為量化關(guān)系，其中任何一個環(huán)節(jié)脫節(jié)，也都會導(dǎo)致法律實施狀態(tài)和程度發(fā)生變化。再有，法律規(guī)范作為抽象的行為規(guī)則，具有多次適用、反復(fù)適用、普遍適用的特性。它的實施，是在人們多次的、反復(fù)的、普遍的實施行為的基礎(chǔ)上完成。實施的廣泛性、普遍性和持久性如何，與人們實施行為的這種量化積累有直接關(guān)系。上述內(nèi)容是實施行為量方面評價的基本因素。實施行為的質(zhì)量評價，主要是對行為的合法性、適當(dāng)（合理）性及效率等方面進(jìn)行量化分析和判斷。合法、適當(dāng)、高效，是實施行為的質(zhì)的體現(xiàn)，對實施效果也起著質(zhì)的影響作用。實施中，在實施主體做出了實施行為、行為量也到位的前提下，行為質(zhì)量高，相應(yīng)法律規(guī)范的實然實體內(nèi)容的實現(xiàn)必然可以取得好的效果。否則，則可能事倍功半，甚至事與愿違。
（二）實然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的實然實體因素，是指通過法律規(guī)范具體體現(xiàn)出來的法的實體內(nèi)容，亦即法律權(quán)利和義務(wù)。所謂實然實體實現(xiàn)效果的評價，就是對法律實施過程中，權(quán)利義務(wù)是否切實轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦嵓稗D(zhuǎn)變程度做出量化分析和判斷。實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)由意識形態(tài)向事實轉(zhuǎn)變，這是法律實施的基本目的，對其狀況和程度做出量化分析和判斷，是對法律實施效果的基本評價。
從邏輯上說，實施行為和實施結(jié)果存在于一個統(tǒng)一體中。有行為過程就有結(jié)果。但事實上實施結(jié)果與實施效果并不等同。沒有實施行為，法律規(guī)范的實然實體因素不可能自發(fā)得到實現(xiàn)，但這一判斷不能做逆推理，即有了實施行為的動態(tài)過程就必然導(dǎo)致法律規(guī)范的實然實體因素得到實現(xiàn)。逆推理在邏輯上和事實上并不成立。實踐中一個案件程序上完整，但實體上可能出現(xiàn)錯判。從程序上看，實施行為的過程都是完整的，但當(dāng)事人實體上的權(quán)利或義務(wù)并沒有按照法律規(guī)范的要求得到實現(xiàn)。所以，法律實施評價即要涉及法律實施行為的動態(tài)過程，更要注重實施效果，需要注重權(quán)利義務(wù)要素實現(xiàn)的狀況及程度。
法律實施過程中，權(quán)利義務(wù)要素實現(xiàn)的效果，有四種情況：(1)按照法律規(guī)范的要求權(quán)利義務(wù)得到實現(xiàn)，具體表現(xiàn)為法律關(guān)系主體的合法權(quán)益得到保障，義務(wù)得以履行；相應(yīng)的權(quán)利依法行使并受到有效的監(jiān)督和制約。(2)權(quán)利義務(wù)部分得到實現(xiàn)。(3)權(quán)利義務(wù)未得到實現(xiàn)。(4)給權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)造成障礙甚至損害。與上述四種情況相對應(yīng)，可以形成實然實體實現(xiàn)效果的四種量化判斷，即實現(xiàn)效果好；實現(xiàn)效果差；零效果和負(fù)效果。
（三）應(yīng)然實體實現(xiàn)效果 來源：www.examda.com
法的應(yīng)然實體的實現(xiàn)，是指法的價值層面因素的實現(xiàn)。具體包括法的價值目標(biāo)、法律原則及法預(yù)期的秩序等的實現(xiàn)。這是法律實施的終目的，也是對法律實施深層面的評價標(biāo)準(zhǔn)。
法的價值的構(gòu)成因素及其內(nèi)涵，國內(nèi)外法學(xué)理論界的學(xué)者有不同的認(rèn)識，公平、正義、秩序等是學(xué)者普遍論及的內(nèi)容，但對其含義的理解與注釋也有所不同。對法律實施應(yīng)然層面實現(xiàn)效果的評價，需要把有關(guān)法律價值的抽象概括具體化，并賦予其鮮明的時代內(nèi)涵。社會主義價值層面的實施評價，應(yīng)該具體落實到以下三個方面：第一、社會主義法是工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的全體人民共同意志的體現(xiàn)，保障和實現(xiàn)工人階級和全體人民的利益，是社會主義法的價值取向。同時，社會主義條件下又不可避免地存在不同的利益群體，包括在人民這一范疇。尤其是在從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)換為社會主義市場經(jīng)濟的過程中，各類資源按照優(yōu)化原則和高效原則重新配置，利益格局調(diào)整，優(yōu)勝劣汰，客觀上也造成利益多元化、復(fù)雜化。法律實施，也就是運用法律調(diào)整社會利益關(guān)系的過程，其實施的整體社會效果，應(yīng)該體現(xiàn)犧牲小的利益而實現(xiàn)和保障大的利益。第二、“社會主義階段的根本任務(wù)就是發(fā)展生產(chǎn)力”，[21]有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，是從根本上檢驗社會主義法律實施效果的準(zhǔn)繩。第三、實現(xiàn)有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展的穩(wěn)定的社會秩序。中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我國進(jìn)入改革開放與發(fā)展的歷史新時期，“正處在特別需要集中注意力發(fā)展經(jīng)濟的進(jìn)程中”。[22]而有序和穩(wěn)定，是社會發(fā)展的基本條件，“沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉”。[23]當(dāng)然，穩(wěn)定是手段，民主、進(jìn)步與發(fā)展是目的。法律實施應(yīng)然角度所要求實現(xiàn)的秩序，應(yīng)該是有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展和保持社會穩(wěn)定相結(jié)合、相統(tǒng)一。實踐中，出現(xiàn)了某些法的實施與社會穩(wěn)定發(fā)生沖突，兩者關(guān)系失衡的現(xiàn)象，如《企業(yè)破產(chǎn)法》即面臨這一問題。由于我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌換型、政治體制也與之相應(yīng)逐步深入改革這樣一個社會變革的劇烈活動期，法律實施和局部社會的穩(wěn)定沖突、失衡的現(xiàn)象不可避免地還會發(fā)生。法律實施評價應(yīng)該堅持有利于社會民主、進(jìn)步與發(fā)展和社會穩(wěn)定相統(tǒng)一，強調(diào)以法治保穩(wěn)定促發(fā)展。
法律實施行為（動態(tài)過程）評價、實然實體實現(xiàn)效果評價和應(yīng)然實體實現(xiàn)效果評價是相互聯(lián)系的，是構(gòu)成評價標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一體。這三個層面相結(jié)合，可以對法律實施從微觀或宏觀上去進(jìn)行評價，并得出比較全面和適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識。當(dāng)然，這還是法律實施評價標(biāo)準(zhǔn)體系基本的理論框架，需要通過實踐和進(jìn)一步的理論探討，使其轉(zhuǎn)化為指標(biāo)具體量化的操作體系。
三、法律實施效益 來源：www.examda.com
關(guān)于效益問題，近幾年成為國內(nèi)法理學(xué)研究的一個熱點，意見紛呈。盡管對效益的含義界定有所不同，但效益問題在法學(xué)中基本是放在法的價值這一法學(xué)基本范疇，著重分析和探討“自由（紀(jì)律）、秩序、正義、效益之間的關(guān)系和法在協(xié)調(diào)這些關(guān)系中的作用”。[24]
法律實施效益這一命題，不是從法律價值角度去探討法的效益的含義和它與秩序、正義等價值因素的相互關(guān)系，也不是法律經(jīng)濟學(xué)中單一地去探討人力、資金等物質(zhì)成本與法的經(jīng)濟效益的內(nèi)在聯(lián)系。它試圖借助經(jīng)濟學(xué)的方法，運用投入產(chǎn)出原理，對法律實施成本與實施的整體社會效果的關(guān)系及有關(guān)問題進(jìn)行理論認(rèn)識和探討。
（一）法律實施成本
法律實施成本，是指與法律實施具有內(nèi)在聯(lián)系，直接影響實施效果的投入要素。法律實施成本是一個從經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，原理與社會學(xué)、法學(xué)內(nèi)涵相結(jié)合角度予以界定的、具有深刻法學(xué)和社會學(xué)意義的特定概念。它不僅指物質(zhì)投入要素，還包括廣泛的社會因素。從理論上概括，構(gòu)成法律實施成本的基本要素，包括以下六個方面：
1、立法成本
法律經(jīng)濟學(xué)研究中，把立法成本定義為“是指立法過程中的全部費用的支出”。[25]這是把立法自身的經(jīng)濟效果作為產(chǎn)出參照所設(shè)定的概念。法律實施成本是把法律實施的整體社會效果作為產(chǎn)出參照，所以，法律實施成本中立法成本的含義，不是指立法自身的經(jīng)濟核算，而是把立法中通過法律規(guī)范體現(xiàn)出來的調(diào)整對象、調(diào)整方法、預(yù)期實現(xiàn)的調(diào)整目標(biāo)以及相應(yīng)設(shè)置的管理模式或制度模式作為成本因素。同一社會關(guān)系的法律調(diào)整，立法成本不同，其產(chǎn)出效益也必然不同。
立法成本是法律實施首要的投入要素，它對法律實施效益起著直接的甚至是制約性的影響，立法投入不到位，法律調(diào)整的預(yù)期目標(biāo)則難以實現(xiàn)。立法成本還直接影響法律實施其他成本要素的投入，立法成本投入適當(dāng)，可以節(jié)省其他成本要素的投入量，使法律實施事半功倍；如果立法成本投入失當(dāng)，則可能加大其他成本要素的投入量，使法律實施事倍功半，甚至事與愿違。即使同一社會行為的法律調(diào)整，立法投入的目標(biāo)和管理模式不同，實施效果顯然也不同。而且對實施過程中其他實施成本的投入量需求也不同。對立法成本與法律實施效益及其他成本要素的內(nèi)在關(guān)系，以往立法實踐中尚沒有形成理性的和自覺認(rèn)識。增加立法有效投入，是提高立法質(zhì)量的契機，也是提高法律實施效益的前提。
2、觀念成本
法律實施是人的行為過程，而人的行為又是受一定的觀念指導(dǎo)和支配，不同觀念的投入，對法律實施效益會產(chǎn)生不同的導(dǎo)向作用。因此，觀念也是法律實施成本的重要因素。“就實行法治的需要來說，科學(xué)精神、社會契約觀念、政治市場觀念、思想市場觀念、公民意識、權(quán)利義務(wù)觀念、平等自由觀念等理性文化要素有著特別重要的作用。只有當(dāng)這些文化要素成為根深葉茂的社會意識，法治的理想才能變?yōu)楝F(xiàn)實?！盵26]
3、人員素質(zhì)成本
小平同志曾經(jīng)指出“中國的事情能不能辦好，社會主義和改革開放能不能堅持，經(jīng)濟能不能快一點發(fā)展起來，國家能不能長治久安，從一定意義上說，關(guān)鍵在人?！盵27]法律實施的主體是人，從這一意義上說，法律實施的關(guān)鍵也在人，而且關(guān)鍵在人的素質(zhì)。
在法制不完備時期，法律秩序通常能夠在沒有經(jīng)過適當(dāng)訓(xùn)練而獲得實體法規(guī)與訴訟程序知識的專家們的情況下得以維持。但是，當(dāng)法律調(diào)整的社會關(guān)系越來越復(fù)雜，法律體系不斷充實和發(fā)展的情況下，法律規(guī)范也變得愈來愈具有抽象性和普遍性。這時，法律實施對實施主體的素質(zhì)，包括政治方面，道德方面，尤其是法律方面，也提出了越來越高的要求。沒有高素質(zhì)的人員去貫徹實施法律規(guī)范，縱然有再好的法，也難以充分實現(xiàn)其預(yù)期的調(diào)整目標(biāo)和社會效益。
4、管理成本
管理是對人、財、物、信息、時間和組織機構(gòu)等組成的系統(tǒng)的運動進(jìn)行有目的、有意識的控制和協(xié)調(diào)的過程。它是人類組織社會活動的基本手段。一切社會生活。包括法律實施，都離不開管理。被稱為“現(xiàn)代經(jīng)營管理理論之父”的法國工程師法約爾揭示了管理所具有的功能：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。[28]
管理之所以作為法律實施的一種成本資源，這是因為在不增加物力、人力和財力投入的前提下，通過管理，可以合理地有效地利用投入的各項資源，增加工作效益。管理出效益，向管理要效益，這不僅早已為經(jīng)濟生產(chǎn)領(lǐng)域普遍認(rèn)同，也已成為司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)深入改革所追求的目標(biāo)之一。尤其是在國家人力、物力、財力投入有一定困難，一時還不能滿足法律實施需求的情況下，提高對管理成本的認(rèn)識，加大管理要素的投入，對保障法律實施尤為重要。近些年來，司法、執(zhí)法機關(guān)實行了工作量化管理、錯案追究制、考核制度和任職回避制度等新的管理措施，法律法規(guī)信息微機檢索系統(tǒng)和微機管理辦公系統(tǒng)等管理技術(shù)手段也逐漸廣泛地應(yīng)用于立法、司法和執(zhí)法活動。這些管理成本的投入，使法律實施增加了活力和效率，對提高法律實施效益體現(xiàn)出比較明顯的積極影響和作用。
5、物質(zhì)成本
物質(zhì)成本主要是指資金、房屋、交通通訊及其他技術(shù)設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)因素。法律實施是一項對人力、物力和財力投入需求量大、要求高的社會工程。其他各項成本投入本身也需要物質(zhì)供給和保障。所以，物質(zhì)投入是法律實施成本中不可缺少的要素，居于重要地位。
6、環(huán)境成本
環(huán)境是指人或事物所處周圍的境況和條件。分自然環(huán)境和社會環(huán)境。法律實施環(huán)境，主要指社會環(huán)境，即影響法律實施的外部社會條件，包括政策、社會道德、社會風(fēng)尚及社會經(jīng)濟生產(chǎn)狀況等廣泛的社會因素。法律實施環(huán)境對法律實施產(chǎn)生直接影響，良好的實施環(huán)境，與法律實施相輔相成；如果環(huán)境不好，法律實施勢必要受阻礙，其他成本投入也會因此而被化解和抵消。尤其是環(huán)境因素還直接影響人，即影響法律實施主體，環(huán)境可以造就人，也可以改造人。如果不良環(huán)境因素侵蝕法律實施主體，再去影響和作用于法律實施，則可能致使法律實施形成惡性循環(huán)。目前，執(zhí)法環(huán)境“呈‘良莠并存’狀”[29]地方保護(hù)主義、社會不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象等環(huán)境因素對法律實施產(chǎn)生惡性影響，在一定程度上造成司法難、執(zhí)法難、執(zhí)行難。實踐中需要重視和加強環(huán)境建設(shè)，為法律實施營造一個凈化、健康的社會環(huán)境。
（二）適度投人是保障法律實施的必要條件
適度投入是保障法律實施的必要條件，在法律實施理論中確立這樣一個命題，是十分必要的。這是因為，首先，投入和產(chǎn)出是一切社會生產(chǎn)活動的基本要素，沒有投入，就不會有產(chǎn)出。法律實施在一定意義上也是反映投入產(chǎn)出關(guān)系的活動過程，成本資源的投入，是法律實施不可缺少的構(gòu)成要素。作為法律實施自身所蘊含的這種體現(xiàn)投入產(chǎn)出關(guān)系的特定屬性，應(yīng)該體現(xiàn)到理論上來。同時，近些年實踐中盡管通過加快立法、實行兩個五年普法、改革司法執(zhí)法制度、改善法律實施物質(zhì)條件等，從立法、觀念、管理、人員素質(zhì)及物質(zhì)等成本環(huán)節(jié)都增加了法律實施投入，但是還不能滿足法律實施的需求，投入環(huán)節(jié)問題還比較多。進(jìn)一步提高法律實施過程中成本投入的積極性、自覺性，充分認(rèn)識適度投入，是保障法律實施的必要條件，并切實保障法律實施必要的成本投入，是法律實施實踐中十分迫切的需求。
適度投入，首先是適量。法律實施對成本因素的投入量是基本的要求。投入達(dá)到一定量，法律實施才能啟動，才能支撐法律實施的正常運作；投入量充足，預(yù)期的法律實施目標(biāo)才可能得到實現(xiàn)。法律實施投入量不到位，是客觀存在的一個普遍性問題。這一問題在實踐中造成極大的負(fù)效應(yīng)，不僅體現(xiàn)在直接影響法律實施效益，而且體現(xiàn)在當(dāng)投入量不足以維持法律實施正常運作時，則可能致使法律實施運作發(fā)生扭曲。如實踐中有些基層政法機關(guān)要取得財政撥付的工資款先要完成定額罰沒款上交任務(wù)，結(jié)果使罰沒執(zhí)法行為變質(zhì)；由于物質(zhì)供給和待遇偏低，造成心理失衡，產(chǎn)生“尋租行為”，權(quán)、利交換，甚至導(dǎo)致腐敗。這是一個在理論和實踐上都需要認(rèn)識和重視的問題。
適度投入的另一層面含義，是指投入因素的能量趨向，必須與法律實施的價值取向相統(tǒng)一。法律實施效果，一般有兩種可能，正效益或負(fù)效益。所謂正效益，是通過法律實施的正常運作，實現(xiàn)或基本實現(xiàn)法律的預(yù)期目標(biāo)，并產(chǎn)生有益于立法者的社會后果；而負(fù)效益，則是呈現(xiàn)為法律實施非正常運作，法律的預(yù)期目標(biāo)無法實現(xiàn)，終產(chǎn)生有害于立法者的社會后果。兩種可能，結(jié)果如何，既受投入量的影響，更受投入因素的能量趨向的制約。如果投入因素的能量趨向與法律實施的價值取向相悖，那么，法律實施效果只能出現(xiàn)負(fù)效益。而且在這種情況下，投入量越大，則越適得其反。
“健全社會主義法制應(yīng)當(dāng)包括兩個方面，即不僅要有法可依，還必須要依法辦事。”[30]當(dāng)前，我國法制建設(shè)已從著重解決有法可依深入到法律實施的攻堅階段，需要切實保證并進(jìn)一步加大法律實施的投入，通過優(yōu)化法律實施成本資源配置，實現(xiàn)法律實施效益大化。
[1]《國務(wù)院關(guān)于加強政府法制工作的決定》，《國務(wù)院公報》1993年第23號。
[2]（英）戴維·M·沃克：《牛津法律大辭典》，光明日報出版社1988年版，第655頁。
[3]蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)所《馬克思列寧主義關(guān)于國家與法權(quán)理論教程》，中國人民大學(xué)出版社1955年版，第498頁。
[4]（蘇）瑪·巴·卡列娃等：《國家和法的理論》（下冊），中國人民大學(xué)出版社1956年版，第414頁。
[5]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社1990年版，第259頁。
[6]孫國華主編：《法理學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社，1994年版，第411頁。
[7]吳大英、沈宗靈主編：《中國社會主義法律基本理論》，法律出版社1987年版，第351頁。
[8]周永坤：《法的實現(xiàn)相關(guān)要素分析》，《江海學(xué)刊》1991年第4期。
[9]郭道暉：《反對以“法”謀私》，《法制日報》1995年4月17日。
[10]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社1990年版，第263頁。
[11]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社，1990年版，第263-265頁。
[12]沈宗靈主編：《法理學(xué)研究》，上海人民出版社，1990年版，第265頁。
[13]韓旭：《論制約法律調(diào)整效果的一般條件》，《政治與法律》1994年第1期。
[14]張文顯：《應(yīng)當(dāng)重視和加強法律行為研究》，《中外法學(xué)》1993年第1期。
[15]勞倫斯·弗禮德曼：《美國法概論》（英文版）1984年出版第199頁。
[16]張文顯：《應(yīng)當(dāng)重視和加強法律行為研究》，《中外法學(xué)》1993年第1期。
[17]轉(zhuǎn)引自沈宗靈著：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年，第299頁。
[18]E·博登海默：《法理學(xué)──法哲學(xué)及其方法》（英文版）1978年出版，第190-191頁。
[19]轉(zhuǎn)引自黃建武：《法律行為在法律制度中的地位》，《法學(xué)》1994年第6期。
[20]黃建武：《法行為在法律制度中的地位》，《法學(xué)》1994年第6期。
[21]鄧小平：《建設(shè)有中國特色的社會主義》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年版，第63頁。
[22]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[23]鄧小平：《壓倒一切的是穩(wěn)定》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第284頁。
[24]張文顯著：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第273頁。
[25]孫林著：《法律經(jīng)濟學(xué)》中國政法大學(xué)出版社1993年版，第76頁。
[26]張文顯著：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年，第298頁。
[27]鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第380頁。
[28]于子明主編：《管理心理學(xué)辭典》，解放軍出版社1990年版，第4頁。
宋迎軍，1954年12月出生。1982年初畢業(yè)于河北師范大學(xué)中文系?，F(xiàn)為河北政法管理干部學(xué)院講師。曾參加《法學(xué)基礎(chǔ)理論知識》、《法理》等著作的編寫，在《河北法學(xué)》等學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文9篇。中國法學(xué)會“八五”重點科研選題《我國法律實施問題研究》（著作）課題組成員。