當(dāng)前，全黨全國人民正在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出了健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，農(nóng)村的土地管理不僅關(guān)系到農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定，也關(guān)系到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源的合理利用。因此，十七屆三中全會提出健全農(nóng)村土地管理制度問題，必然引起廣泛的關(guān)注。
一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提
在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產(chǎn)要素，不設(shè)定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征看，探討土地問題，至少應(yīng)遵循三大前提。
第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。其中應(yīng)包含三層內(nèi)容：
一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到2007年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%.在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個?。▍^(qū)、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內(nèi)蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產(chǎn)量占全國十分之一的農(nóng)業(yè)大省的耕地，應(yīng)當(dāng)令人震驚。嚴(yán)格保護(hù)耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。
二是必須有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不可能完全不占農(nóng)地，這就必然涉及農(nóng)民的權(quán)益問題。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴(kuò)張就意味著農(nóng)民的土地被征收。這不僅涉及被征地農(nóng)民的切身利益，也會對農(nóng)村土地承包關(guān)系產(chǎn)生影響，乃至關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻(xiàn)出自己土地的農(nóng)民，當(dāng)然必須讓他們共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。
三是必須有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。投資規(guī)模是國家宏觀調(diào)控的一大目標(biāo)。近幾年，國家把建設(shè)用地的供給作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一道閘門。土地是投資的載體，建設(shè)用地的供給控制不住，社會融資的總規(guī)模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設(shè)施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設(shè)用地的總供給，才能有效控制投資的總規(guī)模，以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。
第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現(xiàn)代國家對土地利用和管理的一般規(guī)律?，F(xiàn)代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統(tǒng)籌規(guī)劃，分類管理，用途管制，嚴(yán)格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學(xué)合理，關(guān)系整個國家的可持續(xù)發(fā)展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規(guī)劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途，必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序，這是現(xiàn)代社會中人們的常識。在現(xiàn)代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規(guī)劃。認(rèn)為規(guī)劃確定的不同功能的土地，可以依據(jù)所有者的意愿、可以按照追求利潤化的原則而隨意變更，這是對現(xiàn)代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當(dāng)然，為使土地利用規(guī)劃確實能夠代表社會公共利益，規(guī)劃的制定和修編就必須切實做到科學(xué)、民主、公開、公正。這些，是任何市場經(jīng)濟(jì)國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。
第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，因此必須對其進(jìn)行改革。但決不能以此作為無視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。
設(shè)定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠(yuǎn)利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策存在的傾向。
一、探討我國土地管理制度的改革和完善，必須堅持三大前提
在任何國家，探討土地管理制度都必須遵循若干必要的前提。因為土地的很多特性有別于一般的自然資源和生產(chǎn)要素，不設(shè)定必要的前提，就無法討論問題。從我國國情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征看，探討土地問題，至少應(yīng)遵循三大前提。
第一，土地管理制度的改革，必須有利于推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。其中應(yīng)包含三層內(nèi)容：
一是必須有利于守住18億畝耕地的紅線。我國耕地資源稀缺，到2007年底，耕地總面積已降為18.26億畝，人均不及1.4畝，僅為世界人均水平的40%.在過去的11年間，我國耕地總面積減少了1.25億畝，而我國31個?。▍^(qū)、市）中，耕地面積超過1億畝的只有4個，其中黑龍江1.77億畝，內(nèi)蒙古、山東、河南的耕地面積均在1億畝到1.2億畝之間。11年就失去了像河南這樣一個糧食產(chǎn)量占全國十分之一的農(nóng)業(yè)大省的耕地，應(yīng)當(dāng)令人震驚。嚴(yán)格保護(hù)耕地是基本國策，必須長期堅持，否則就無以推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧。
二是必須有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，不可能完全不占農(nóng)地，這就必然涉及農(nóng)民的權(quán)益問題。我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，城市的土地為國家所有。因此，城市的擴(kuò)張就意味著農(nóng)民的土地被征收。這不僅涉及被征地農(nóng)民的切身利益，也會對農(nóng)村土地承包關(guān)系產(chǎn)生影響，乃至關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來了巨大的財富增長，對那些為此貢獻(xiàn)出自己土地的農(nóng)民，當(dāng)然必須讓他們共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。
三是必須有利于國家宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。投資規(guī)模是國家宏觀調(diào)控的一大目標(biāo)。近幾年，國家把建設(shè)用地的供給作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一道閘門。土地是投資的載體，建設(shè)用地的供給控制不住，社會融資的總規(guī)模就控制不住，鋼鐵、水泥以及其他建材行業(yè)的規(guī)模擴(kuò)張也就控制不住，還會給水、電、路、氣等公用設(shè)施帶來難以緩解的壓力。因此，必須管住建設(shè)用地的總供給，才能有效控制投資的總規(guī)模，以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)。
第二，土地管理制度的改革和完善，必須遵循現(xiàn)代國家對土地利用和管理的一般規(guī)律?，F(xiàn)代國家對土地利用和管理的原則，大體可以概括為四句話：統(tǒng)籌規(guī)劃，分類管理，用途管制，嚴(yán)格審批。因為土地不能移動、不能再生，因此土地資源的利用是否科學(xué)合理，關(guān)系整個國家的可持續(xù)發(fā)展和社會公共利益。為此，國家必須按照不同的功能需求來規(guī)劃整個國土的各類用途。在政府對土地實行用途管制的前提下，市場機制仍將在功能相同的土地利用中發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用。改變規(guī)劃確定的土地用途，必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序，這是現(xiàn)代社會中人們的常識。在現(xiàn)代國家中，決定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社會整體利益的土地利用規(guī)劃。認(rèn)為規(guī)劃確定的不同功能的土地，可以依據(jù)所有者的意愿、可以按照追求利潤化的原則而隨意變更，這是對現(xiàn)代國家土地利用和管理原則的極大誤解。當(dāng)然，為使土地利用規(guī)劃確實能夠代表社會公共利益，規(guī)劃的制定和修編就必須切實做到科學(xué)、民主、公開、公正。這些，是任何市場經(jīng)濟(jì)國家都共同遵循的土地利用和管理原則，我國自然也不能例外。
第三，我國土地管理制度的改革和完善，必須正視改革開放30年來已形成一套法律法規(guī)和政策體系的基本事實。由于土地管理的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，因此必須對其進(jìn)行改革。但決不能以此作為無視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策的存在、為所欲為地濫用土地的理由。
設(shè)定了這些前提，在討論土地管理制度改革時，才能避免忽視國家整體和長遠(yuǎn)利益、忽視土地用途管制的原則、忽視現(xiàn)行法律法規(guī)和政策存在的傾向。