一、引言
20年來(lái)，我國(guó)政府投資建設(shè)的決策者和學(xué)者們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機(jī)制和更好的運(yùn)作方法來(lái)改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率，早期要求按基本建設(shè)程序來(lái)管理政府投資建設(shè)，后來(lái)又到推行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、項(xiàng)目業(yè)主制、項(xiàng)目資本金制等一系列項(xiàng)目管理制度。盡管改革不斷深化，但政府投資建設(shè)的低效率問(wèn)題一直沒(méi)有從根本上得到解決，在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們?cè)谡顿Y建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項(xiàng)目政府管理模式的改革或者說(shuō)是忽略了這方面的改革，致使我國(guó)政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達(dá)不到預(yù)期的效果。由于在政府投資建設(shè)工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒(méi)有能夠完善起來(lái)，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)管，再加上非經(jīng)營(yíng)性政府投資建設(shè)工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要根源。因此，要提高政府投資項(xiàng)目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項(xiàng)目管理模式，這是迫在眉睫的重大問(wèn)題。
二、我國(guó)現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀
1.傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式弊端突出且占據(jù)主導(dǎo)地位
我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理過(guò)去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部/籌建處/基建辦來(lái)實(shí)施項(xiàng)目工程管理，這些基建班子一般屬臨時(shí)籌組，存在人員專(zhuān)業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問(wèn)題、基本上只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)而造成社會(huì)資源反復(fù)浪費(fèi)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因不存在成熟的工程咨詢(xún)業(yè)，無(wú)法求得社會(huì)化/市場(chǎng)化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來(lái)做項(xiàng)目管理往往也是無(wú)奈的選擇。在這種情況下，政府投資項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時(shí)性和自營(yíng)性的基本特征。
2.建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位不分清
目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問(wèn)題。但在政府投資項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚(yú)工程。尤其是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。
3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則
目前國(guó)家和地方基本沒(méi)有針對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理制度，各個(gè)城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國(guó)家制定有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對(duì)象都是涵蓋了更大的范圍。對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理體制也不統(tǒng)一。因此，各地基本上是根據(jù)自己的需要來(lái)確定政府投資項(xiàng)目如何來(lái)管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專(zhuān)司建設(shè)工程管理。政府投資項(xiàng)目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門(mén)來(lái)看，大部分在建設(shè)行政主管部門(mén)，一些在計(jì)劃部門(mén)，同時(shí)也還分散在如土地行政管理部門(mén)、城建部門(mén)、水利、交通部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。
4.政府管理部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)控不力
對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，最為主要的問(wèn)題是政府投資項(xiàng)目的虛置。政府投資項(xiàng)目業(yè)主一般是管理委員會(huì)。管理委員會(huì)一般由財(cái)政、計(jì)委、建委和其它相關(guān)政府部門(mén)組成。雖然許多政府部門(mén)都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒(méi)有一個(gè)部門(mén)承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，從屬于的項(xiàng)目建設(shè)單位沒(méi)有獲得真正的法人地位，也無(wú)須對(duì)國(guó)有投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無(wú)異于運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，會(huì)造成對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)管理的法律法規(guī)對(duì)政府投資項(xiàng)目缺乏約束力。
20年來(lái)，我國(guó)政府投資建設(shè)的決策者和學(xué)者們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機(jī)制和更好的運(yùn)作方法來(lái)改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率，早期要求按基本建設(shè)程序來(lái)管理政府投資建設(shè)，后來(lái)又到推行招標(biāo)投標(biāo)、工程監(jiān)理、項(xiàng)目業(yè)主制、項(xiàng)目資本金制等一系列項(xiàng)目管理制度。盡管改革不斷深化，但政府投資建設(shè)的低效率問(wèn)題一直沒(méi)有從根本上得到解決，在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們?cè)谡顿Y建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項(xiàng)目政府管理模式的改革或者說(shuō)是忽略了這方面的改革，致使我國(guó)政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達(dá)不到預(yù)期的效果。由于在政府投資建設(shè)工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒(méi)有能夠完善起來(lái)，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)管，再加上非經(jīng)營(yíng)性政府投資建設(shè)工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要根源。因此，要提高政府投資項(xiàng)目的投資效益，必須深入研究適合的政府投資項(xiàng)目管理模式，這是迫在眉睫的重大問(wèn)題。
二、我國(guó)現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀
1.傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式弊端突出且占據(jù)主導(dǎo)地位
我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理過(guò)去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部/籌建處/基建辦來(lái)實(shí)施項(xiàng)目工程管理，這些基建班子一般屬臨時(shí)籌組，存在人員專(zhuān)業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問(wèn)題、基本上只有一次性教訓(xùn)形不成二次經(jīng)驗(yàn)而造成社會(huì)資源反復(fù)浪費(fèi)，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因不存在成熟的工程咨詢(xún)業(yè)，無(wú)法求得社會(huì)化/市場(chǎng)化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來(lái)做項(xiàng)目管理往往也是無(wú)奈的選擇。在這種情況下，政府投資項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時(shí)性和自營(yíng)性的基本特征。
2.建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位不分清
目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問(wèn)題。但在政府投資項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚(yú)工程。尤其是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。
3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則
目前國(guó)家和地方基本沒(méi)有針對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理制度，各個(gè)城市做法不一，在體制和管理方式上基本上是各自為政。雖然國(guó)家制定有《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建筑法》等，但主要對(duì)象都是涵蓋了更大的范圍。對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理體制也不統(tǒng)一。因此，各地基本上是根據(jù)自己的需要來(lái)確定政府投資項(xiàng)目如何來(lái)管理。以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理為例，有的城市政府投資項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專(zhuān)司建設(shè)工程管理。政府投資項(xiàng)目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門(mén)來(lái)看，大部分在建設(shè)行政主管部門(mén)，一些在計(jì)劃部門(mén)，同時(shí)也還分散在如土地行政管理部門(mén)、城建部門(mén)、水利、交通部門(mén)等多個(gè)部門(mén)。
4.政府管理部門(mén)對(duì)政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)控不力
對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，最為主要的問(wèn)題是政府投資項(xiàng)目的虛置。政府投資項(xiàng)目業(yè)主一般是管理委員會(huì)。管理委員會(huì)一般由財(cái)政、計(jì)委、建委和其它相關(guān)政府部門(mén)組成。雖然許多政府部門(mén)都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒(méi)有一個(gè)部門(mén)承擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，從屬于的項(xiàng)目建設(shè)單位沒(méi)有獲得真正的法人地位，也無(wú)須對(duì)國(guó)有投資的效果和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)，政府投資責(zé)任虛化。政府投資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無(wú)異于運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，會(huì)造成對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)管理的法律法規(guī)對(duì)政府投資項(xiàng)目缺乏約束力。