【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，重慶市舊城區(qū)原有的城市格局、經(jīng)濟(jì)模式和生活方式已明顯暴露出與現(xiàn)代社會的不適應(yīng)，例如舊城區(qū)功能過度集中、房屋破舊、居住擁擠、交通阻塞、環(huán)境污染、市政和公共設(shè)施落后等問題。因而，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何建設(shè)和改造城市，這無疑是城市規(guī)劃研究工作者共同探討的課題，本文就擬其中的舊城改造問題，結(jié)合重慶市的具體情況作一些基本的探討。
舊城改造，就是舊城區(qū)的再開發(fā)，是指對舊城區(qū)中已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的物質(zhì)環(huán)境部分進(jìn)行改造，使其整體功能得到進(jìn)一步改善和提高。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，建設(shè)用地粗放利用、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，為了集約用地，國家加強(qiáng)了土地的宏觀調(diào)控。近在市委、市政府召開2007年全市經(jīng)濟(jì)工作會議上，薄書記指出，要用3至5年時間，投入1000個億把主城九區(qū)的危舊房全部改造，未來幾年舊城改造將成為重慶市城市建設(shè)的重要任務(wù)。
一、重慶市舊城區(qū)的形成和改造基本情況
1、重慶舊城的形成。重慶市是一座歷史悠久的城市，公元前316年，秦滅巴，設(shè)置巴郡，秦將張儀筑江州城，這是重慶第筑城。1929年，正式成立重慶市，人口23萬。1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，國民政府遷都重慶，戰(zhàn)爭期間城市毀損嚴(yán)重，現(xiàn)在除少數(shù)幾處陪都時期留下的文物古跡外，舊城區(qū)大多都是上世紀(jì)60-70年代后的干打壘、捆綁式、磚柱夾壁等結(jié)構(gòu)的建筑。
2、舊城改造的基本情況。直轄以來重慶市大力進(jìn)行舊城改造，如北濱路沿線、洪崖洞片區(qū)、江北城和化龍橋等舊城改造項(xiàng)目的建設(shè)使重慶的城市面貌大為改觀 ，城市形象都得到了極大的改善，雖然在舊城改造過程中取得可喜的成績，但相對于新區(qū)的快速發(fā)展，舊城建設(shè)速度有所放緩。以渝中區(qū)為例，該區(qū)2005年核發(fā)選址意見通知書的用地面積為49.62萬平方米，較之2004年的122.67萬平方米，下降65％；核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證面積34.40萬平方米，比2004年的48.46萬平方米下降了29%。在舊城片區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，“退二進(jìn)三”企業(yè)所在地的成片改造占據(jù)了相當(dāng)大的比例，而對于相當(dāng)數(shù)量的危舊房片區(qū)，由于拆遷量大面廣，矛盾突出。
二、舊城改造存在的問題
1、對舊城改造的復(fù)雜性缺乏認(rèn)識“將問題簡單化,不顧具體情況一律采用推倒重建的單一的開發(fā)方式,造成財(cái)力和物力的浪費(fèi),破壞了原有城市的空間結(jié)構(gòu)和原有社會網(wǎng)絡(luò)”。 對“舊區(qū)”的認(rèn)識就是過去留下的“爛攤子”，是城市的“包袱”和“臟、亂、差”的代表，舊城改造就是放開手腳清除這些“毒瘤”。加上強(qiáng)大的商業(yè)利益的推動，相對應(yīng)地，過去在舊城改造中在具體工作中采取了不分良莠，一律大面積拆遷，整平土地重新建設(shè)的做法。這樣的做法見效明顯、工作簡單，但往往直接瓦解了城市原來的社會結(jié)構(gòu)、文化脈絡(luò)、地方風(fēng)情，而且市場化運(yùn)作對高回報(bào)率的追求，屢屢突破城市規(guī)劃對建設(shè)的控制各種要求，導(dǎo)致城市歷史格局、肌理的破壞和傳統(tǒng)風(fēng)貌的喪失。
2、以獲取利潤為主要目標(biāo),追求單一的經(jīng)濟(jì)效益,過度提高容積率,增大建筑密度,減少建筑間距,造成過密開發(fā)和土地濫用,導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化。以渝中區(qū)為例，2007年上半年批準(zhǔn)的用地面積為7萬平方米左右，比去年同期減少近4/5；批準(zhǔn)的建筑工程面積為85萬平方米，比去年同期增加了80%多。批準(zhǔn)用地面積在減少，而建筑工程面積在大幅增加。這一減一增之間，將使單位用地面積內(nèi)的建筑量增大，建筑容積率提高，與之相配套的公園綠地等公共設(shè)施問題將更難解決。
3、只看到局部的眼前的經(jīng)濟(jì)利益,在城市歷史文化和景觀保護(hù)區(qū)內(nèi)拆除或改建需要保護(hù)的歷史建筑,嚴(yán)重破壞城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌和特色。 目前重慶市舊城改造是以開發(fā)公司為主的方式運(yùn)行，而且基本采用新區(qū)開發(fā)模式，大拆大改，推倒重來。如化龍橋舊城改造項(xiàng)目過程中孔二小姐舊居被野蠻拆除。
4、局限于開發(fā)有利可圖的項(xiàng)目和黃金地段,而一些較難產(chǎn)生可觀經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施和急需更新的經(jīng)濟(jì)效益差的地段卻無人問津,城市整體環(huán)境難以得到改善。隨著城市土地和商品房價格的上升，舊城改造的成本也越來越高，在改善城市形象推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，目前重慶市舊城改造出現(xiàn)了兩種明顯的趨勢。一部分開發(fā)商為了加快開發(fā)進(jìn)度，一般選擇拆遷難度相對較低的城鄉(xiāng)結(jié)合部地塊進(jìn)行開發(fā)，以此來降低開發(fā)的難度，形成了攤大餅似的房地產(chǎn)開發(fā)模式；這種發(fā)展模式土地價格相對便宜，商品房的升值空間很大。另一部分開發(fā)商則尋找地段較好的地塊進(jìn)行舊城改造開發(fā)，以追求更大的收益。
三、對策與措施
針對上面的問題，可采取如下的對策及措施進(jìn)行改變。
1、舊城改造要遵循城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，走有機(jī)更新可持續(xù)發(fā)展道路。有機(jī)更新即采用適當(dāng)?shù)囊?guī)模，依據(jù)改造的內(nèi)容與要求，妥善處理目前與將來的關(guān)系，并在舊城改造要過程中，遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理的“五統(tǒng)一”原則，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行舊城改造建設(shè)。
2、舊城改造要走房地產(chǎn)綜合開發(fā)之路。黃金地段盡量多建商業(yè)、服務(wù)、辦公、娛樂等經(jīng)營性房屋，以增大再開發(fā)的價值，收回資金，用于貼補(bǔ)經(jīng)濟(jì)效益差地段的舊城改造 。
3、政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控。政府要制訂與舊城改造有關(guān)的地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來管理和約束舊城改造行為，減少開發(fā)活動中的盲目性和投機(jī)性； 要制訂適當(dāng)?shù)莫剳痛胧?，充分調(diào)動各方面的積極性，尤其對部分已改造的周邊地區(qū)，由于有先前的開發(fā)商遺留下來的難題，政府要給予政策傾斜； 政府要加大對舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改造好舊城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。
4、加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。城市規(guī)劃部門要花大力氣對舊城改造問題進(jìn)行全面深入細(xì)致的研究，制定系統(tǒng)的改造規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決空間布局、 用地調(diào)整、交通、綠化、景觀、市政、文物保護(hù)等問題。 編制舊城改造規(guī)劃要引入城市經(jīng)營的觀念， 按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。對每項(xiàng)舊城改造項(xiàng)目，都要從土地評估、土地分級著手，對土地增值、土地市場進(jìn)行測算，進(jìn)行詳細(xì)的成本效益分析，使舊城改造規(guī)劃建立在可實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。
5、引進(jìn)公眾參與機(jī)制。由于舊城改造是城市建設(shè)中復(fù)雜、涉及面廣的一項(xiàng)社會工程，直接涉及公眾的切身利益，因此舊城改造要積極引入公眾參與機(jī)制，走“民主化”的舊城改造之路。 政府要改變過去在舊城改造中“家長”的角色，充分理解公眾在舊城改造中的主體性地位， 認(rèn)真聽取群眾意見，協(xié)調(diào)各方利益；加強(qiáng)開發(fā)商的社會責(zé)任感，推動公眾參與，在商業(yè)利潤和公眾利益之間謀求合理平衡。
6、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理和執(zhí)法。所謂“三分規(guī)劃， 七分管理”，舊城改造更是如此。依法編制的舊城改造規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，要嚴(yán)格遵守。一旦發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)劃的行為，行政主管部門就要堅(jiān)決予以查處，決不能姑息。
舊城改造，就是舊城區(qū)的再開發(fā)，是指對舊城區(qū)中已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要的物質(zhì)環(huán)境部分進(jìn)行改造，使其整體功能得到進(jìn)一步改善和提高。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展時期，建設(shè)用地粗放利用、閑置浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，為了集約用地，國家加強(qiáng)了土地的宏觀調(diào)控。近在市委、市政府召開2007年全市經(jīng)濟(jì)工作會議上，薄書記指出，要用3至5年時間，投入1000個億把主城九區(qū)的危舊房全部改造，未來幾年舊城改造將成為重慶市城市建設(shè)的重要任務(wù)。
一、重慶市舊城區(qū)的形成和改造基本情況
1、重慶舊城的形成。重慶市是一座歷史悠久的城市，公元前316年，秦滅巴，設(shè)置巴郡，秦將張儀筑江州城，這是重慶第筑城。1929年，正式成立重慶市，人口23萬。1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，國民政府遷都重慶，戰(zhàn)爭期間城市毀損嚴(yán)重，現(xiàn)在除少數(shù)幾處陪都時期留下的文物古跡外，舊城區(qū)大多都是上世紀(jì)60-70年代后的干打壘、捆綁式、磚柱夾壁等結(jié)構(gòu)的建筑。
2、舊城改造的基本情況。直轄以來重慶市大力進(jìn)行舊城改造，如北濱路沿線、洪崖洞片區(qū)、江北城和化龍橋等舊城改造項(xiàng)目的建設(shè)使重慶的城市面貌大為改觀 ，城市形象都得到了極大的改善，雖然在舊城改造過程中取得可喜的成績，但相對于新區(qū)的快速發(fā)展，舊城建設(shè)速度有所放緩。以渝中區(qū)為例，該區(qū)2005年核發(fā)選址意見通知書的用地面積為49.62萬平方米，較之2004年的122.67萬平方米，下降65％；核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證面積34.40萬平方米，比2004年的48.46萬平方米下降了29%。在舊城片區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，“退二進(jìn)三”企業(yè)所在地的成片改造占據(jù)了相當(dāng)大的比例，而對于相當(dāng)數(shù)量的危舊房片區(qū)，由于拆遷量大面廣，矛盾突出。
二、舊城改造存在的問題
1、對舊城改造的復(fù)雜性缺乏認(rèn)識“將問題簡單化,不顧具體情況一律采用推倒重建的單一的開發(fā)方式,造成財(cái)力和物力的浪費(fèi),破壞了原有城市的空間結(jié)構(gòu)和原有社會網(wǎng)絡(luò)”。 對“舊區(qū)”的認(rèn)識就是過去留下的“爛攤子”，是城市的“包袱”和“臟、亂、差”的代表，舊城改造就是放開手腳清除這些“毒瘤”。加上強(qiáng)大的商業(yè)利益的推動，相對應(yīng)地，過去在舊城改造中在具體工作中采取了不分良莠，一律大面積拆遷，整平土地重新建設(shè)的做法。這樣的做法見效明顯、工作簡單，但往往直接瓦解了城市原來的社會結(jié)構(gòu)、文化脈絡(luò)、地方風(fēng)情，而且市場化運(yùn)作對高回報(bào)率的追求，屢屢突破城市規(guī)劃對建設(shè)的控制各種要求，導(dǎo)致城市歷史格局、肌理的破壞和傳統(tǒng)風(fēng)貌的喪失。
2、以獲取利潤為主要目標(biāo),追求單一的經(jīng)濟(jì)效益,過度提高容積率,增大建筑密度,減少建筑間距,造成過密開發(fā)和土地濫用,導(dǎo)致環(huán)境持續(xù)惡化。以渝中區(qū)為例，2007年上半年批準(zhǔn)的用地面積為7萬平方米左右，比去年同期減少近4/5；批準(zhǔn)的建筑工程面積為85萬平方米，比去年同期增加了80%多。批準(zhǔn)用地面積在減少，而建筑工程面積在大幅增加。這一減一增之間，將使單位用地面積內(nèi)的建筑量增大，建筑容積率提高，與之相配套的公園綠地等公共設(shè)施問題將更難解決。
3、只看到局部的眼前的經(jīng)濟(jì)利益,在城市歷史文化和景觀保護(hù)區(qū)內(nèi)拆除或改建需要保護(hù)的歷史建筑,嚴(yán)重破壞城市的傳統(tǒng)風(fēng)貌和特色。 目前重慶市舊城改造是以開發(fā)公司為主的方式運(yùn)行，而且基本采用新區(qū)開發(fā)模式，大拆大改，推倒重來。如化龍橋舊城改造項(xiàng)目過程中孔二小姐舊居被野蠻拆除。
4、局限于開發(fā)有利可圖的項(xiàng)目和黃金地段,而一些較難產(chǎn)生可觀經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施和急需更新的經(jīng)濟(jì)效益差的地段卻無人問津,城市整體環(huán)境難以得到改善。隨著城市土地和商品房價格的上升，舊城改造的成本也越來越高，在改善城市形象推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，目前重慶市舊城改造出現(xiàn)了兩種明顯的趨勢。一部分開發(fā)商為了加快開發(fā)進(jìn)度，一般選擇拆遷難度相對較低的城鄉(xiāng)結(jié)合部地塊進(jìn)行開發(fā)，以此來降低開發(fā)的難度，形成了攤大餅似的房地產(chǎn)開發(fā)模式；這種發(fā)展模式土地價格相對便宜，商品房的升值空間很大。另一部分開發(fā)商則尋找地段較好的地塊進(jìn)行舊城改造開發(fā)，以追求更大的收益。
三、對策與措施
針對上面的問題，可采取如下的對策及措施進(jìn)行改變。
1、舊城改造要遵循城市發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，走有機(jī)更新可持續(xù)發(fā)展道路。有機(jī)更新即采用適當(dāng)?shù)囊?guī)模，依據(jù)改造的內(nèi)容與要求，妥善處理目前與將來的關(guān)系，并在舊城改造要過程中，遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一管理的“五統(tǒng)一”原則，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行舊城改造建設(shè)。
2、舊城改造要走房地產(chǎn)綜合開發(fā)之路。黃金地段盡量多建商業(yè)、服務(wù)、辦公、娛樂等經(jīng)營性房屋，以增大再開發(fā)的價值，收回資金，用于貼補(bǔ)經(jīng)濟(jì)效益差地段的舊城改造 。
3、政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控。政府要制訂與舊城改造有關(guān)的地方性法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來管理和約束舊城改造行為，減少開發(fā)活動中的盲目性和投機(jī)性； 要制訂適當(dāng)?shù)莫剳痛胧?，充分調(diào)動各方面的積極性，尤其對部分已改造的周邊地區(qū)，由于有先前的開發(fā)商遺留下來的難題，政府要給予政策傾斜； 政府要加大對舊城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改造好舊城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境。
4、加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。城市規(guī)劃部門要花大力氣對舊城改造問題進(jìn)行全面深入細(xì)致的研究，制定系統(tǒng)的改造規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決空間布局、 用地調(diào)整、交通、綠化、景觀、市政、文物保護(hù)等問題。 編制舊城改造規(guī)劃要引入城市經(jīng)營的觀念， 按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。對每項(xiàng)舊城改造項(xiàng)目，都要從土地評估、土地分級著手，對土地增值、土地市場進(jìn)行測算，進(jìn)行詳細(xì)的成本效益分析，使舊城改造規(guī)劃建立在可實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。
5、引進(jìn)公眾參與機(jī)制。由于舊城改造是城市建設(shè)中復(fù)雜、涉及面廣的一項(xiàng)社會工程，直接涉及公眾的切身利益，因此舊城改造要積極引入公眾參與機(jī)制，走“民主化”的舊城改造之路。 政府要改變過去在舊城改造中“家長”的角色，充分理解公眾在舊城改造中的主體性地位， 認(rèn)真聽取群眾意見，協(xié)調(diào)各方利益；加強(qiáng)開發(fā)商的社會責(zé)任感，推動公眾參與，在商業(yè)利潤和公眾利益之間謀求合理平衡。
6、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理和執(zhí)法。所謂“三分規(guī)劃， 七分管理”，舊城改造更是如此。依法編制的舊城改造規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)就具有法律效力，要嚴(yán)格遵守。一旦發(fā)現(xiàn)有違反規(guī)劃的行為，行政主管部門就要堅(jiān)決予以查處，決不能姑息。