新中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度建設(shè)，經(jīng)歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規(guī)章到行政法規(guī)再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經(jīng)驗教訓(xùn)值得認真總結(jié)。今天的講座就是對這方面情況的一個簡單介紹，題目是“完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。根據(jù)我們對這個題目的理解，講座分為三個部分：一是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度與實施狀況；二是國外城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的經(jīng)驗與啟示；三是完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度的幾點思考。
一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度
在總結(jié)建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個新臺階。1993年，國務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運作制度。
?。ㄒ唬┈F(xiàn)行的基本法律制度
我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中規(guī)定的各種運作制度。
1 、城市規(guī)劃制定制度
城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對不同類別規(guī)劃進行分級審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規(guī)劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會制度。
2 、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度
村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4% 的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1% 的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。由于受基層政府規(guī)劃意識、資金和技術(shù)力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。
3 、劃定規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度
《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要劃定規(guī)劃區(qū)，同時規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機場、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無序開發(fā)建設(shè)活動。
4 、城市規(guī)劃實施許可制度
城市規(guī)劃實施的許可制度是確保開發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過“一書兩證”（“建設(shè)項目選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對建設(shè)項目實施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)依照規(guī)劃實施，避免了城市混亂無序發(fā)展。
5 、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度
村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見書和開工批準(zhǔn)（簡稱“一書一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理機構(gòu)不健全，縣級建設(shè)部門管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒有得到十分有效的執(zhí)行。
6 、違反城市規(guī)劃行政處罰制度
《城市規(guī)劃法》對違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對違法建設(shè)行為，以糾錯和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。
7 、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度
對違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒收、 罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不 力，這也是浪費耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴重的原因之一。
（二）我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點
1 、經(jīng)濟體制改革對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響
改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計 劃經(jīng)濟體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下多元并行 的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水 平達到43.9% ，比2005年增長了0.9 個百分點。城鎮(zhèn)化在促進市場拓展、推進新 型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動力出路等方面發(fā)揮了重大作用。
2 、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣
1978年至2005年，全國城市總數(shù)由193 個增加到661 個。城市等級規(guī)模也發(fā) 生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139 個，中等 城市從60個增加到226 個，小城市從93個發(fā)展到296 個。2005年，城市的全社會 固定資產(chǎn)投資額超過75000 億，約為改革開放初期的100 倍；全國城鎮(zhèn)建筑竣工 總面積達11.81 億平方米。
3 、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化
1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社 會結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2005年，建制鎮(zhèn) 數(shù)量已達19522 個，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心 （rural center），并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn) 業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)。由此可見，“鎮(zhèn)”的概念已與過去有著本 質(zhì)的區(qū)別。
4 、流動人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠
我國目前進入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過1 億人。由于戶籍和土地制度等原因， 農(nóng)民工多數(shù)處于流動狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年 底回家團圓。這是一種具有中國特色的、有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在 保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務(wù)工，避免了拉美國家出現(xiàn)的那種 過度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大， 是城鎮(zhèn)社會管理需要認真面對的新問題。
一、我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度
在總結(jié)建國以來城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗教訓(xùn)、借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，標(biāo)志著我國城市規(guī)劃法律制度建設(shè)邁上了一個新臺階。1993年，國務(wù)院頒布施行了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施管理依據(jù)這“一法一條例”，形成了目前的基本運作制度。
?。ㄒ唬┈F(xiàn)行的基本法律制度
我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃基本法律制度主要包括《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》中規(guī)定的各種運作制度。
1 、城市規(guī)劃制定制度
城市規(guī)劃的制定制度明確了規(guī)劃的概念、內(nèi)容、原則、編制主體和階段劃分，確定了針對不同類別規(guī)劃進行分級審批的制度，規(guī)定了規(guī)劃修改與調(diào)整的程序和權(quán)限。這一制度在《城市規(guī)劃法》實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規(guī)劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協(xié)調(diào)，在審批階段增加了部際聯(lián)席會制度。
2 、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃制定制度
村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃由鄉(xiāng)級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4% 的集鎮(zhèn)編制了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）總體規(guī)劃，51.1% 的村莊編制了村莊建設(shè)規(guī)劃。由于受基層政府規(guī)劃意識、資金和技術(shù)力量的影響，部分村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃指導(dǎo)，村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的整體水平不高。
3 、劃定規(guī)劃區(qū)實施統(tǒng)一規(guī)劃管理制度
《城市規(guī)劃法》與《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》明確規(guī)定，制定城市和村莊與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃時，必須根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的需要劃定規(guī)劃區(qū)，同時規(guī)定規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)布局，以及機場、水源地、重要的基礎(chǔ)設(shè)施、自然與文化資源、農(nóng)村居民點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都要納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理。這一制度對于防止盲目發(fā)展、布局混亂、浪費土地、污染環(huán)境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，一些地方從局部利益出發(fā)，擅自擴大建設(shè)范圍，在規(guī)劃區(qū)以外出現(xiàn)了大量無序開發(fā)建設(shè)活動。
4 、城市規(guī)劃實施許可制度
城市規(guī)劃實施的許可制度是確保開發(fā)建設(shè)符合規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即通過“一書兩證”（“建設(shè)項目選址意見書”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”）的許可對建設(shè)項目實施規(guī)劃管理。這一制度基本上保證了規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)依照規(guī)劃實施，避免了城市混亂無序發(fā)展。
5 、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)的許可制度
村莊集鎮(zhèn)新建住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，必須取得選址意見書和開工批準(zhǔn)（簡稱“一書一證”）。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理機構(gòu)不健全，縣級建設(shè)部門管理力量薄弱，這一建設(shè)許可制度在大多數(shù)地區(qū)并沒有得到十分有效的執(zhí)行。
6 、違反城市規(guī)劃行政處罰制度
《城市規(guī)劃法》對違反規(guī)劃的建設(shè)行為提出了處罰條款。這些條款主要針對違法建設(shè)行為，以糾錯和改正為目標(biāo)，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設(shè)“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。
7 、違反村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)行政處罰制度
對違反村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)行為，分別給予責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除、沒收、 罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數(shù)地區(qū)執(zhí)行不 力，這也是浪費耕地現(xiàn)象加劇、違法建設(shè)日趨嚴重的原因之一。
（二）我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和特點
1 、經(jīng)濟體制改革對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的影響
改革開放以來，我國城市發(fā)展的動力機制發(fā)生了巨大變化，城鎮(zhèn)化模式由計 劃經(jīng)濟體制下的“自上而下型”，逐步演變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制下多元并行 的發(fā)展格局。小城鎮(zhèn)的發(fā)展促使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。2006年城鎮(zhèn)化水 平達到43.9% ，比2005年增長了0.9 個百分點。城鎮(zhèn)化在促進市場拓展、推進新 型工業(yè)化、解決農(nóng)村富余勞動力出路等方面發(fā)揮了重大作用。
2 、城市數(shù)量和規(guī)模迅速增加，城鎮(zhèn)建設(shè)量大面廣
1978年至2005年，全國城市總數(shù)由193 個增加到661 個。城市等級規(guī)模也發(fā) 生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139 個，中等 城市從60個增加到226 個，小城市從93個發(fā)展到296 個。2005年，城市的全社會 固定資產(chǎn)投資額超過75000 億，約為改革開放初期的100 倍；全國城鎮(zhèn)建筑竣工 總面積達11.81 億平方米。
3 、小城鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)新局面，建制鎮(zhèn)內(nèi)涵發(fā)生了本質(zhì)變化
1978年我國僅有建制鎮(zhèn)2173個。這些鎮(zhèn)以縣城鎮(zhèn)和工礦城鎮(zhèn)為主，其經(jīng)濟社 會結(jié)構(gòu)和小城市相似，與周圍農(nóng)村的經(jīng)濟社會聯(lián)系相對較弱。到2005年，建制鎮(zhèn) 數(shù)量已達19522 個，新增的建制鎮(zhèn)由原鄉(xiāng)建制發(fā)展而來，是分布廣泛的鄉(xiāng)村中心 （rural center），并正在發(fā)展成為以農(nóng)業(yè)服務(wù)、商貿(mào)旅游、工礦開發(fā)等多種產(chǎn) 業(yè)為依托的、各具特色的新型小城鎮(zhèn)。由此可見，“鎮(zhèn)”的概念已與過去有著本 質(zhì)的區(qū)別。
4 、流動人口數(shù)量龐大，“市民化”任重道遠
我國目前進入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民已超過1 億人。由于戶籍和土地制度等原因， 農(nóng)民工多數(shù)處于流動狀態(tài)，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)，農(nóng)忙短期返鄉(xiāng)，年 底回家團圓。這是一種具有中國特色的、有學(xué)者稱之為“準(zhǔn)城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，在 保留農(nóng)村宅基地和承包經(jīng)營土地的前提下進城務(wù)工，避免了拉美國家出現(xiàn)的那種 過度城市化。但農(nóng)民工多數(shù)時間工作生活在城鎮(zhèn)，而各種待遇與市民相差較大， 是城鎮(zhèn)社會管理需要認真面對的新問題。