以往在黑龍江省城市規(guī)劃過(guò)程中，市民作為城市的真正主人，僅僅作為抽象數(shù)字而存在著，城市規(guī)劃師編制城市規(guī)劃的主要依據(jù)是決策者的價(jià)值觀、生活體驗(yàn)和傳統(tǒng)的規(guī)劃理論和方法。1986年“人口與城市未來(lái)”國(guó)際會(huì)議巴塞羅那宣言提出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決任何城市問(wèn)題的根本途徑，同時(shí)必須采取為全體人民提供均等機(jī)會(huì)的社會(huì)公平政策?！痹谖覈?guó)隨著《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的正式頌布實(shí)施及規(guī)劃界對(duì)城市規(guī)劃最終是為人民服務(wù)的工作所達(dá)成的共識(shí)，我省城市規(guī)劃中的公共參與呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的多層次、多樣化的蓬勃發(fā)展趨勢(shì)。本文僅結(jié)合實(shí)際對(duì)其現(xiàn)狀特點(diǎn)、存在問(wèn)題與對(duì)策等問(wèn)題進(jìn)行了初步的論述和探討。
一、黑龍江省各級(jí)政府為城市規(guī)劃中的公共參與提供了多種機(jī)會(huì)
1.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)的《黑龍江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱“省法”）中規(guī)定了在城市規(guī)劃制定和實(shí)施方面鼓勵(lì)公共參與的有關(guān)條款。如在第三章城市規(guī)劃的制定第十三條明文規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門的意見(jiàn)……”，再如在第四章城市規(guī)劃的實(shí)施第二十條明文規(guī)定“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布并進(jìn)行廣泛宣傳。”這就為全省各城市在編制和實(shí)施城市規(guī)劃全過(guò)程中引入公共參與提供了法規(guī)依據(jù)。
2.“省法”第十八條明文規(guī)定，縣以上城市總體規(guī)劃審批前，須經(jīng)省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)組織技術(shù)鑒定，并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出技術(shù)鑒定報(bào)告。黑龍江省人民政府為此專門成立了以主管城市建設(shè)的副省長(zhǎng)為首腦的省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)征詢各行各業(yè)權(quán)威人士、高層次專家、學(xué)者對(duì)縣城以上城市總體規(guī)劃的意見(jiàn)、建議并進(jìn)行了綜合平衡和技術(shù)審定。90年代初至今開(kāi)展的黑龍江省70個(gè)市、縣城市總體規(guī)劃在省人民政府審批前，均由省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審和審定。
3.黑龍江省及各市人民代表大會(huì)的代表、政治協(xié)商會(huì)議的委員在定期召開(kāi)的會(huì)議上，每次均有針對(duì)城市規(guī)劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表?xiàng)蠲鬟h(yuǎn)研究員提出將哈爾濱建設(shè)成為東北亞重要國(guó)際經(jīng)貿(mào)城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規(guī)劃過(guò)程中確定哈爾濱城市性質(zhì)的主要內(nèi)容之一。
4.省、市各級(jí)人民政府專門設(shè)有人民建議征集制度，征集中有不少關(guān)于城市規(guī)劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節(jié)之一的哈爾濱冰雪節(jié)從1985年開(kāi)始創(chuàng)辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節(jié)的創(chuàng)意構(gòu)想來(lái)自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節(jié)及同步運(yùn)動(dòng)”的建議?！肮枮I正處在時(shí)代的起飛線上，冰雪節(jié)將是哈爾濱發(fā)展的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術(shù)、冰雪運(yùn)動(dòng)的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與各種優(yōu)勢(shì)同冰雪節(jié)聯(lián)系起來(lái)，將構(gòu)成一種特殊的增效運(yùn)動(dòng)，將在哈爾濱構(gòu)成‘黃金時(shí)空’，并迅速形成多功能大市場(chǎng)”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發(fā)展前景的國(guó)際貿(mào)易城、藝術(shù)城和科技城，成為具有鮮明個(gè)性特點(diǎn)的高頻率、快節(jié)奏、多功能的綜合性、開(kāi)放性、現(xiàn)代化城市，哈爾濱市政府采納了這個(gè)建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節(jié)獻(xiàn)計(jì)活動(dòng)中，以題為《開(kāi)拓優(yōu)化“黃金時(shí)代”》一文參與并獲獎(jiǎng)。
5.各級(jí)市、縣人民政府在編制城市規(guī)劃工作過(guò)程中均非常注重運(yùn)用多種方式，廣泛征求、聽(tīng)取社會(huì)各階層人士的意見(jiàn)和要求。如1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過(guò)程中市政府曾召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、座談會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、審定會(huì)等多種公共參與方式，對(duì)該城市總體規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。
6.許多市、縣政府在城市規(guī)劃編制完成后，采用電視、報(bào)刊、廣告、宣傳單等多種方式提倡市民公共參與。如哈爾濱市通過(guò)報(bào)紙將國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃向全市人民公布，1994年肇東市在城市規(guī)劃法頌布實(shí)施紀(jì)念日出版?？偨Y(jié)城市編制及執(zhí)法情況并宣傳城市規(guī)劃科普知識(shí)。大慶市在《城市規(guī)劃法》頒布實(shí)施4周年之際開(kāi)展城市規(guī)劃知識(shí)競(jìng)賽，大慶高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)將其總體規(guī)劃圖豎在開(kāi)發(fā)區(qū)邊緣的廣告牌上向市民宣傳。
二、公共參與在我省城市規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)中已均有嘗試
到目前為止，我省在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市詳細(xì)規(guī)劃、旅游規(guī)劃及城市規(guī)劃專題研究等各類規(guī)劃設(shè)計(jì)與研究中均已進(jìn)行了不同程度的公共參與。
1.在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面。例如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在1993－1994年編制《黑龍江省設(shè)市預(yù)測(cè)與規(guī)劃》過(guò)程中，根據(jù)黑龍江省的實(shí)際情況，將影響乃至決定黑龍江省城市發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)現(xiàn)狀綜合發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設(shè)條件、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)條件三大類18項(xiàng)因素，聘請(qǐng)省內(nèi)外城市規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)、城市地理、城市基礎(chǔ)建設(shè)等方面的專家、學(xué)者對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按設(shè)市影響大小進(jìn)行了排序，在此基礎(chǔ)上取得了各因素的權(quán)重，該項(xiàng)研究在方案構(gòu)思階段和成果階段，還邀請(qǐng)省內(nèi)外專家、學(xué)者進(jìn)行了評(píng)議和技術(shù)鑒定，使黑龍江省設(shè)市預(yù)測(cè)與規(guī)劃編制過(guò)程能夠獲得定性與定量相結(jié)合的較好效果。政府決策與專家參與協(xié)同，取得國(guó)內(nèi)同類成果的水平。
2.在城市總體規(guī)劃方面。例如在1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過(guò)程中，以民意測(cè)驗(yàn)的方式了解到廣大市民對(duì)黑河市的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、近期建設(shè)重點(diǎn)、舊城改造原則、城市特色、重點(diǎn)保護(hù)建筑、加深城市規(guī)劃管理等方面的諸多意見(jiàn)和想法，公共參與為我國(guó)首批沿邊開(kāi)放城市黑河市新一輪城市總體規(guī)劃的編制成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3.在城市規(guī)劃專項(xiàng)設(shè)計(jì)方面。如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在1992年編制中國(guó)油都大慶市中心城總體規(guī)劃中，針對(duì)城市景觀特色專題規(guī)劃問(wèn)題，主要通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷的形式進(jìn)行調(diào)查，對(duì)幫助規(guī)劃人員了解大慶人心目中的城市形象觀起到了較大作用。
又如1994年黑河市環(huán)城東路詳細(xì)規(guī)劃針對(duì)這段主要交通干道現(xiàn)存問(wèn)題與規(guī)劃意向?qū)κ忻襁M(jìn)行了民意調(diào)查，取得了寶貴的第一手資料。
再如，1997年哈爾濱市中央大街改造保護(hù)規(guī)劃編制過(guò)程中通過(guò)電視、報(bào)紙、向市民宣傳，許多市民積極參與了對(duì)規(guī)劃方案提出寶貴意見(jiàn)，獲得了不少市民的心聲。
4.在旅游規(guī)劃方面。例如在1994年黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣域旅游規(guī)劃中開(kāi)展了有關(guān)旅游需求意向的調(diào)查和分析。旅游者的興趣點(diǎn)應(yīng)作為旅游開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，但這種研究屬于社會(huì)心理學(xué)的范疇，以前研究者較少。為了更好地了解旅游者的需求意向，規(guī)劃師在哈爾濱市、齊齊哈爾、大慶市進(jìn)行了針對(duì)杜爾伯特縣域旅游規(guī)劃的民意調(diào)查。
我國(guó)目前的旅游形式以觀光型旅游為主，根據(jù)民意調(diào)查的結(jié)果看，大多數(shù)城市居民仍傾向于這種旅游形式，但調(diào)查結(jié)果還表明這樣一個(gè)事實(shí)：城市居民中已經(jīng)有了較強(qiáng)的度假需求，一旦帶薪假期出現(xiàn)，度假旅游將成為旅游需求中的重要組成部分。
一、黑龍江省各級(jí)政府為城市規(guī)劃中的公共參與提供了多種機(jī)會(huì)
1.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十七次會(huì)議通過(guò)的《黑龍江省實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法>辦法》（以下簡(jiǎn)稱“省法”）中規(guī)定了在城市規(guī)劃制定和實(shí)施方面鼓勵(lì)公共參與的有關(guān)條款。如在第三章城市規(guī)劃的制定第十三條明文規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)廣泛征求有關(guān)部門的意見(jiàn)……”，再如在第四章城市規(guī)劃的實(shí)施第二十條明文規(guī)定“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布并進(jìn)行廣泛宣傳。”這就為全省各城市在編制和實(shí)施城市規(guī)劃全過(guò)程中引入公共參與提供了法規(guī)依據(jù)。
2.“省法”第十八條明文規(guī)定，縣以上城市總體規(guī)劃審批前，須經(jīng)省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)組織技術(shù)鑒定，并向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提出技術(shù)鑒定報(bào)告。黑龍江省人民政府為此專門成立了以主管城市建設(shè)的副省長(zhǎng)為首腦的省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)征詢各行各業(yè)權(quán)威人士、高層次專家、學(xué)者對(duì)縣城以上城市總體規(guī)劃的意見(jiàn)、建議并進(jìn)行了綜合平衡和技術(shù)審定。90年代初至今開(kāi)展的黑龍江省70個(gè)市、縣城市總體規(guī)劃在省人民政府審批前，均由省城市規(guī)劃技術(shù)鑒定委員會(huì)進(jìn)行評(píng)審和審定。
3.黑龍江省及各市人民代表大會(huì)的代表、政治協(xié)商會(huì)議的委員在定期召開(kāi)的會(huì)議上，每次均有針對(duì)城市規(guī)劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表?xiàng)蠲鬟h(yuǎn)研究員提出將哈爾濱建設(shè)成為東北亞重要國(guó)際經(jīng)貿(mào)城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規(guī)劃過(guò)程中確定哈爾濱城市性質(zhì)的主要內(nèi)容之一。
4.省、市各級(jí)人民政府專門設(shè)有人民建議征集制度，征集中有不少關(guān)于城市規(guī)劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節(jié)之一的哈爾濱冰雪節(jié)從1985年開(kāi)始創(chuàng)辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節(jié)的創(chuàng)意構(gòu)想來(lái)自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節(jié)及同步運(yùn)動(dòng)”的建議?！肮枮I正處在時(shí)代的起飛線上，冰雪節(jié)將是哈爾濱發(fā)展的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術(shù)、冰雪運(yùn)動(dòng)的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與各種優(yōu)勢(shì)同冰雪節(jié)聯(lián)系起來(lái)，將構(gòu)成一種特殊的增效運(yùn)動(dòng)，將在哈爾濱構(gòu)成‘黃金時(shí)空’，并迅速形成多功能大市場(chǎng)”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發(fā)展前景的國(guó)際貿(mào)易城、藝術(shù)城和科技城，成為具有鮮明個(gè)性特點(diǎn)的高頻率、快節(jié)奏、多功能的綜合性、開(kāi)放性、現(xiàn)代化城市，哈爾濱市政府采納了這個(gè)建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節(jié)獻(xiàn)計(jì)活動(dòng)中，以題為《開(kāi)拓優(yōu)化“黃金時(shí)代”》一文參與并獲獎(jiǎng)。
5.各級(jí)市、縣人民政府在編制城市規(guī)劃工作過(guò)程中均非常注重運(yùn)用多種方式，廣泛征求、聽(tīng)取社會(huì)各階層人士的意見(jiàn)和要求。如1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過(guò)程中市政府曾召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)、座談會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)、審定會(huì)等多種公共參與方式，對(duì)該城市總體規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。
6.許多市、縣政府在城市規(guī)劃編制完成后，采用電視、報(bào)刊、廣告、宣傳單等多種方式提倡市民公共參與。如哈爾濱市通過(guò)報(bào)紙將國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃向全市人民公布，1994年肇東市在城市規(guī)劃法頌布實(shí)施紀(jì)念日出版?？偨Y(jié)城市編制及執(zhí)法情況并宣傳城市規(guī)劃科普知識(shí)。大慶市在《城市規(guī)劃法》頒布實(shí)施4周年之際開(kāi)展城市規(guī)劃知識(shí)競(jìng)賽，大慶高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)將其總體規(guī)劃圖豎在開(kāi)發(fā)區(qū)邊緣的廣告牌上向市民宣傳。
二、公共參與在我省城市規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)中已均有嘗試
到目前為止，我省在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市詳細(xì)規(guī)劃、旅游規(guī)劃及城市規(guī)劃專題研究等各類規(guī)劃設(shè)計(jì)與研究中均已進(jìn)行了不同程度的公共參與。
1.在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面。例如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在1993－1994年編制《黑龍江省設(shè)市預(yù)測(cè)與規(guī)劃》過(guò)程中，根據(jù)黑龍江省的實(shí)際情況，將影響乃至決定黑龍江省城市發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)現(xiàn)狀綜合發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設(shè)條件、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域基礎(chǔ)條件三大類18項(xiàng)因素，聘請(qǐng)省內(nèi)外城市規(guī)劃、城市經(jīng)濟(jì)、城市地理、城市基礎(chǔ)建設(shè)等方面的專家、學(xué)者對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按設(shè)市影響大小進(jìn)行了排序，在此基礎(chǔ)上取得了各因素的權(quán)重，該項(xiàng)研究在方案構(gòu)思階段和成果階段，還邀請(qǐng)省內(nèi)外專家、學(xué)者進(jìn)行了評(píng)議和技術(shù)鑒定，使黑龍江省設(shè)市預(yù)測(cè)與規(guī)劃編制過(guò)程能夠獲得定性與定量相結(jié)合的較好效果。政府決策與專家參與協(xié)同，取得國(guó)內(nèi)同類成果的水平。
2.在城市總體規(guī)劃方面。例如在1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過(guò)程中，以民意測(cè)驗(yàn)的方式了解到廣大市民對(duì)黑河市的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、近期建設(shè)重點(diǎn)、舊城改造原則、城市特色、重點(diǎn)保護(hù)建筑、加深城市規(guī)劃管理等方面的諸多意見(jiàn)和想法，公共參與為我國(guó)首批沿邊開(kāi)放城市黑河市新一輪城市總體規(guī)劃的編制成功奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3.在城市規(guī)劃專項(xiàng)設(shè)計(jì)方面。如黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在1992年編制中國(guó)油都大慶市中心城總體規(guī)劃中，針對(duì)城市景觀特色專題規(guī)劃問(wèn)題，主要通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷的形式進(jìn)行調(diào)查，對(duì)幫助規(guī)劃人員了解大慶人心目中的城市形象觀起到了較大作用。
又如1994年黑河市環(huán)城東路詳細(xì)規(guī)劃針對(duì)這段主要交通干道現(xiàn)存問(wèn)題與規(guī)劃意向?qū)κ忻襁M(jìn)行了民意調(diào)查，取得了寶貴的第一手資料。
再如，1997年哈爾濱市中央大街改造保護(hù)規(guī)劃編制過(guò)程中通過(guò)電視、報(bào)紙、向市民宣傳，許多市民積極參與了對(duì)規(guī)劃方案提出寶貴意見(jiàn)，獲得了不少市民的心聲。
4.在旅游規(guī)劃方面。例如在1994年黑龍江省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院在黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣域旅游規(guī)劃中開(kāi)展了有關(guān)旅游需求意向的調(diào)查和分析。旅游者的興趣點(diǎn)應(yīng)作為旅游開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)，但這種研究屬于社會(huì)心理學(xué)的范疇，以前研究者較少。為了更好地了解旅游者的需求意向，規(guī)劃師在哈爾濱市、齊齊哈爾、大慶市進(jìn)行了針對(duì)杜爾伯特縣域旅游規(guī)劃的民意調(diào)查。
我國(guó)目前的旅游形式以觀光型旅游為主，根據(jù)民意調(diào)查的結(jié)果看，大多數(shù)城市居民仍傾向于這種旅游形式，但調(diào)查結(jié)果還表明這樣一個(gè)事實(shí)：城市居民中已經(jīng)有了較強(qiáng)的度假需求，一旦帶薪假期出現(xiàn)，度假旅游將成為旅游需求中的重要組成部分。