1 問題的提出
隨著長江流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源的合理分配與使用提出了越來越高的要求。對流域內水資源實行初始分配，清晰界定水權，推進水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源利用效率，以此支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是當前長江流域水資源管理的重要目標。
與土地、礦產等資源不同，水資源具有流動性，開發(fā)利用排斥壟斷性、講求共有性。因此水資源在權屬管理上難以運用排他原則，在使用上具有競爭特性。正是由于共有資源可公開獲取，如果對水資源缺乏有效管理，必將導致用水戶之間的競爭博弈，造成水資源的過度使用，出現(xiàn)哈丁所謂的“公地悲劇”。
我國《水法》第47條規(guī)定：“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”。水資源使用權是通過取水許可制度獲得的，但對于長江流域而言，由于尚未將流域內的水權界定到各行政區(qū)，因而在核發(fā)取水許可證時，并未限定取水總量，“總量控制”的要求無法落實。因此，按水法對水資源的管理要求，必須對用水總量進行清晰界定，換言之，就是要實現(xiàn)流域內的水資源初始分配。
長江流域多年平均水資源總量為9960億m3 ，水資源十分豐沛，但時空分布極不平衡，在枯水年、枯水季節(jié)和一些支流地區(qū)存在用水緊張；在長江口，由于上游來水減少、用水量加大，近年出現(xiàn)咸潮入侵現(xiàn)象。近年來，長江流域已發(fā)生多起較大的水資源糾紛，如川黔邊界的同民河用水糾紛。這些事實客觀上反映了在水資源豐富的長江流域，已經出現(xiàn)水資源緊張的局面和因水權的不明確而導致的競爭性用水，并由此引發(fā)糾紛。其解決的根本措施之一，就是要對流域水資源使用權進行有效的界定與分配。流域的初始水權分配，能實現(xiàn)各省水資源利用的“總量控制”，規(guī)范用水秩序，大量避免水資源開發(fā)利用的矛盾。
目前學界對于初始水權的分配，有兩個層次的含義：第1層次為按流域內的總量控制原則，向流域內省級行政區(qū)分配初始水權（即跨省河流的分水）；第2個層次為省級行政區(qū)政府按流域分水方案，根據(jù)全省各行業(yè)的用水定額，將用水量向下級區(qū)域和用水戶進行兩次水權分配。本文中指的是第1層次的分配。
2 初始水權的分配原則探討
2.1 基本原則
（1）可持續(xù)利用原則。流域分水一定要堅持可持續(xù)利用的原則，水權的分配既要考慮人類的生產生活，又要考慮生態(tài)環(huán)境的恢復、發(fā)展需要，用水要控制在環(huán)境可承受的范圍之內，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降等問題，維護當代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間，做到“維護健康長江，促進人水和諧”。
（2）公平為主、效率為輔的原則。公平分水就是要保證不同地區(qū)、不同人群生存和發(fā)展的平等用水權，并充分考慮經濟社會不發(fā)達地區(qū)的用水需求和生態(tài)環(huán)境的用水。初始水權分配必須充分考慮水資源在地域間、行業(yè)間、各種人群間的平等分配和生態(tài)用水的要求，保證水資源在上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同部門間的公平分配。
效率原則即指水權優(yōu)先分配給那些經濟效率高的地區(qū)、行業(yè)和部門。公平原則與效率原則二者本身是沖突的，筆者認為，初始水權分配時，應該更加注重公平原則，在滿足公平原則的前提下再考慮效率的問題；如果二者不能兼顧，則在公平原則下進行水權的初始分配，而水權的效率原則可以在水權的二級分配（市場分配）與水權流轉中體現(xiàn)出來。
（3）行政分配與民主協(xié)商相結合的原則?！端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。《水法》第12條、第44條的規(guī)定也表明：我國的水資源管理與調配均由國務院及其相關部門負責，而縣級以上地方政府水行政等主管部門負責本境內的水資源調配和管理。據(jù)此可知，流域內的水權初始分配應該遵循行政分配的原則，這也是國外水權初始分配的習慣做法，即由國家作為水權的公權代表，行使水權公平分配的權力。另一方面，由于初始水權的分配涉及到各方的切身利益，水權的分配意味著相關各方的利益調整，因而必須同時堅持民主協(xié)商的原則?！端ā返?5條規(guī)定：跨省流域水量分配方案由流域管理機構與相關省級政府協(xié)商制訂，這體現(xiàn)了水權初始分配過程中的民主性。只有廣泛聽取各方意見，充分兼顧不同地區(qū)、部門和人群的利益，才可能使水權的分配更加公平、合理，尤其要保證落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)能平等地獲得國民經濟發(fā)展所需要的水資源。
2.2 具體原則
長江流域豐水年水量基本可滿足生活、生產、生態(tài)用水的需求，但枯水年用水相對緊張，因此應按枯水年的水量制定初始水權的分配方案。參考國內外初始水權分配的研究成果與實踐經驗，根據(jù)長江流域的具體情況，初始水權分配的具體原則可歸納為以下幾點。
（1）比例分水原則。在各省級行政區(qū)之間按照一定比例分水，而不是分配固定的水量。分水比例的確定是水權分配的重要工作，其中關系到現(xiàn)狀用水的把握以及對不合理用水的調整，也應考慮各省級行政區(qū)對水量的貢獻。
（2）尊重現(xiàn)狀用水，同時考慮歷史用水習慣和社會經濟未來發(fā)展的原則。現(xiàn)狀用水是初始水權分配的基本依據(jù)，因為現(xiàn)狀用水反映了當前各地區(qū)、部門的用水格局，而用水格局又是與生活、生產密切相關，與工農業(yè)產業(yè)結構、技術水平、生態(tài)環(huán)境等密切相關，具有一定的合理性，容易得到用水者、管理者的普遍認可。尊重用水現(xiàn)狀，可降低改革和管理成本，加強初始水權分配方案的可操作性。世界水權分配的經驗表明，尊重歷史用水習慣也是水權初始分配中普遍遵循的原則，忽略這一點，容易引發(fā)用水糾紛。同時，還應根據(jù)各地區(qū)、部門的未來發(fā)展前景，適當對現(xiàn)狀用水進行必要的調整。
（3）糧食安全原則。農業(yè)是弱勢產業(yè)，農業(yè)灌溉用水效率相對其他產業(yè)要低很多，然而，為了保證國家糧食安全，在進行流域初始水權分配時尤其應該關注農業(yè)灌溉用水問題，考慮節(jié)水技術的提高與運用，在對用水結構進行適當調整的基礎上首先保證灌溉水權。
（4）水源地補償原則。水源地一般位于流域的上游地區(qū)，經濟比較落后，水資源開發(fā)利用程度低，按以上3條具體分水原則，水源地的初始水權必然較小。然而，水源地區(qū)對河流的水量貢獻率大，并且擔負著水土保持、涵養(yǎng)水源等保護流域水量、水質的重大責任，在未來的發(fā)展中，由于其保護水源的任務，其發(fā)展必定受到限制。因此，在流域的初始水權分配中，應該為水源地區(qū)預留足夠的發(fā)展用水，以補償水源地為整個流域所作出的犧牲。水源地區(qū)也可以用富余的水權通過市場流轉，獲得補償和收益。
（5）政府預留一部分用水權原則。長江水量相對豐富，開發(fā)利用程度不太高，為了給今后的經濟發(fā)展留有余地，保證生態(tài)與環(huán)境用水，在緊急情況下如救災、抗旱、公共安全事故等突發(fā)事件的用水，政府應該預留一部分必要的公用水權。
2.3 水權優(yōu)先順序
水資源總量充足、水質良好時，水權的優(yōu)先順序并不十分突出。但當水資源總量不足、水質沒有保證（水質性缺水）時，水權實現(xiàn)的優(yōu)先順序就顯得十分重要。因此在進行流域初始水權分配時，還應規(guī)定水權的優(yōu)先順序，國際上稱為水權的“優(yōu)先權”。
（1）生活用水優(yōu)先原則。生存權是人權中最基本的權利，保障公民的生存權是所有法律的核心問題。水是生命不可缺少的物質，因此在全世界的水法體系中有一個共同的原則，即生活用水優(yōu)先原則。我國《水法》也同樣規(guī)定：城鄉(xiāng)居民生活用水擁有的優(yōu)先權。
（2）水源地優(yōu)先原則。按照國際慣例，水源地優(yōu)先原則不僅要求在流域水權初始分配時，要優(yōu)先滿足水源地現(xiàn)狀和未來的用水量，而且要求在用水緊張時優(yōu)先保證水源地的用水。如果有調水工程，當發(fā)展相同需水產業(yè)時，應優(yōu)先考慮水資源生成地區(qū)，而不是調入地區(qū)。
（3）“時先權先”原則。該原則是尊重現(xiàn)狀用水與歷史用水原則在優(yōu)先權上的反映，即：用水時間長、歷史久的用水戶擁有更優(yōu)先的用水權。該原則在我國可能更多地體現(xiàn)為“現(xiàn)狀生產用水優(yōu)先”原則?，F(xiàn)狀生產力是勞動成果的積累，是社會物質財富的主要體現(xiàn)形式。因此，已經成為生產力要素的水資源使用權要得到優(yōu)先認可。
（4）生態(tài)環(huán)境用水優(yōu)先原則。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，人類對水資源的利用首先應以河流的健康為前提?！端ā返?1條規(guī)定：“在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應當充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要”。對于長江流域而言，水量的保證問題不大，特別應該警惕因水質的破壞而導致的生態(tài)環(huán)境用水權的難以滿足。
3 流域水權初始分配的一個實例
筆者選取長江某支流（以下稱甲流域）為例，嘗試對其進行初始水權分配。甲流域多年平均水資源量551億m3 ，75%頻率的水資源量為461億m3 ，考慮規(guī)劃可預見期結合現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度，扣除生態(tài)用水和汛期洪水后，75%頻率的水資源可利用量為138.35億m3 .流域內主要有兩個省級行政區(qū)：行政區(qū)1和行政區(qū)2，為上下游關系，行政區(qū)1位于上游，其面積是行政區(qū)2的5.5倍。甲流域2000年現(xiàn)狀用水總量為44.1億m3 ，行政區(qū)1和行政區(qū)2的現(xiàn)狀用水比例為10∶1，用水結構基本相同，生活、工業(yè)、農業(yè)的用水比例約為16∶28∶54.
甲流域枯水年份（75%）可用于初始水權分配的水資源可利用量為138.35億m3 ，根據(jù)上述的初始水權分配原則，考慮行政區(qū)1為水源地，擔負著水土保持、涵養(yǎng)水源的義務，分水比例向行政區(qū)1傾斜；同時考慮行政區(qū)2未來對用水的發(fā)展要求，適當調整現(xiàn)狀用水的比例，行政區(qū)1和行政區(qū)2的分水比例綜合確定為7∶1.兩個行政區(qū)的工業(yè)在國民經濟現(xiàn)狀所占比例較低，未來將有較大的增長，用水結構比例從28%提高到35%，農業(yè)灌溉用水考慮“糧食安全”的原則和節(jié)水技術的提高，用水結構比例從54%調整到50%.生活、工業(yè)、農業(yè)的用水比例為15∶35∶50.此外，國家預留20%的水量備用。該流域的初始水權分配情況見表1.
由于甲流域的水資源豐沛，流域內2個省級行政區(qū)處于經濟相對不發(fā)達的西部地區(qū)，如果加強對水資源的管理，注重水資源的節(jié)約和保護，分配的初始水權可滿足未來各行業(yè)相當長的時間內經濟社會發(fā)展對水資源的需求，不必起動水權的優(yōu)先權管理。
4 討論與建議
長江流域初始水權分配原則的確定、各省份初始水權的具體分配，既需要國務院及其水行政主管部門、流域機構以及各省級行政區(qū)的參與，同時也需要相關各方進行民主協(xié)商。當協(xié)商難以一致時，應有權威的裁決機構，確定多數(shù)方同意的方案，以此提高初始水權分配效率，防止久議不決。
當流域內省際間的初始水權確定之后，需要有強有力的保障措施來強化監(jiān)督管理、規(guī)范用水秩序。這些措施包括3個方面：省際間控制斷面的水量、水質監(jiān)測；水權管理系統(tǒng)建設；超額用水或水質超標時的罰則。
在省際邊界的控制斷面，由流域機構設立水文站，進行水質、流量的監(jiān)測，以監(jiān)測斷面的流量值，判斷上游省份用水量是否超過初始水權總量。此外，長江流域已完成了水功能區(qū)劃，省際間控制斷面的水質，應以《長江流域水功能區(qū)劃》中該河段水功能區(qū)的水質目標為標準進行管理，保證進入下游省份的水質。
隨著長江流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展對水資源的合理分配與使用提出了越來越高的要求。對流域內水資源實行初始分配，清晰界定水權，推進水資源的合理開發(fā)利用，提高水資源利用效率，以此支撐經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是當前長江流域水資源管理的重要目標。
與土地、礦產等資源不同，水資源具有流動性，開發(fā)利用排斥壟斷性、講求共有性。因此水資源在權屬管理上難以運用排他原則，在使用上具有競爭特性。正是由于共有資源可公開獲取，如果對水資源缺乏有效管理，必將導致用水戶之間的競爭博弈，造成水資源的過度使用，出現(xiàn)哈丁所謂的“公地悲劇”。
我國《水法》第47條規(guī)定：“國家對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度”。水資源使用權是通過取水許可制度獲得的，但對于長江流域而言，由于尚未將流域內的水權界定到各行政區(qū)，因而在核發(fā)取水許可證時，并未限定取水總量，“總量控制”的要求無法落實。因此，按水法對水資源的管理要求，必須對用水總量進行清晰界定，換言之，就是要實現(xiàn)流域內的水資源初始分配。
長江流域多年平均水資源總量為9960億m3 ，水資源十分豐沛，但時空分布極不平衡，在枯水年、枯水季節(jié)和一些支流地區(qū)存在用水緊張；在長江口，由于上游來水減少、用水量加大，近年出現(xiàn)咸潮入侵現(xiàn)象。近年來，長江流域已發(fā)生多起較大的水資源糾紛，如川黔邊界的同民河用水糾紛。這些事實客觀上反映了在水資源豐富的長江流域，已經出現(xiàn)水資源緊張的局面和因水權的不明確而導致的競爭性用水，并由此引發(fā)糾紛。其解決的根本措施之一，就是要對流域水資源使用權進行有效的界定與分配。流域的初始水權分配，能實現(xiàn)各省水資源利用的“總量控制”，規(guī)范用水秩序，大量避免水資源開發(fā)利用的矛盾。
目前學界對于初始水權的分配，有兩個層次的含義：第1層次為按流域內的總量控制原則，向流域內省級行政區(qū)分配初始水權（即跨省河流的分水）；第2個層次為省級行政區(qū)政府按流域分水方案，根據(jù)全省各行業(yè)的用水定額，將用水量向下級區(qū)域和用水戶進行兩次水權分配。本文中指的是第1層次的分配。
2 初始水權的分配原則探討
2.1 基本原則
（1）可持續(xù)利用原則。流域分水一定要堅持可持續(xù)利用的原則，水權的分配既要考慮人類的生產生活，又要考慮生態(tài)環(huán)境的恢復、發(fā)展需要，用水要控制在環(huán)境可承受的范圍之內，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降等問題，維護當代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間，做到“維護健康長江，促進人水和諧”。
（2）公平為主、效率為輔的原則。公平分水就是要保證不同地區(qū)、不同人群生存和發(fā)展的平等用水權，并充分考慮經濟社會不發(fā)達地區(qū)的用水需求和生態(tài)環(huán)境的用水。初始水權分配必須充分考慮水資源在地域間、行業(yè)間、各種人群間的平等分配和生態(tài)用水的要求，保證水資源在上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同部門間的公平分配。
效率原則即指水權優(yōu)先分配給那些經濟效率高的地區(qū)、行業(yè)和部門。公平原則與效率原則二者本身是沖突的，筆者認為，初始水權分配時，應該更加注重公平原則，在滿足公平原則的前提下再考慮效率的問題；如果二者不能兼顧，則在公平原則下進行水權的初始分配，而水權的效率原則可以在水權的二級分配（市場分配）與水權流轉中體現(xiàn)出來。
（3）行政分配與民主協(xié)商相結合的原則?！端ā返?條規(guī)定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使”。《水法》第12條、第44條的規(guī)定也表明：我國的水資源管理與調配均由國務院及其相關部門負責，而縣級以上地方政府水行政等主管部門負責本境內的水資源調配和管理。據(jù)此可知，流域內的水權初始分配應該遵循行政分配的原則，這也是國外水權初始分配的習慣做法，即由國家作為水權的公權代表，行使水權公平分配的權力。另一方面，由于初始水權的分配涉及到各方的切身利益，水權的分配意味著相關各方的利益調整，因而必須同時堅持民主協(xié)商的原則?！端ā返?5條規(guī)定：跨省流域水量分配方案由流域管理機構與相關省級政府協(xié)商制訂，這體現(xiàn)了水權初始分配過程中的民主性。只有廣泛聽取各方意見，充分兼顧不同地區(qū)、部門和人群的利益，才可能使水權的分配更加公平、合理，尤其要保證落后地區(qū)和發(fā)達地區(qū)能平等地獲得國民經濟發(fā)展所需要的水資源。
2.2 具體原則
長江流域豐水年水量基本可滿足生活、生產、生態(tài)用水的需求，但枯水年用水相對緊張，因此應按枯水年的水量制定初始水權的分配方案。參考國內外初始水權分配的研究成果與實踐經驗，根據(jù)長江流域的具體情況，初始水權分配的具體原則可歸納為以下幾點。
（1）比例分水原則。在各省級行政區(qū)之間按照一定比例分水，而不是分配固定的水量。分水比例的確定是水權分配的重要工作，其中關系到現(xiàn)狀用水的把握以及對不合理用水的調整，也應考慮各省級行政區(qū)對水量的貢獻。
（2）尊重現(xiàn)狀用水，同時考慮歷史用水習慣和社會經濟未來發(fā)展的原則。現(xiàn)狀用水是初始水權分配的基本依據(jù)，因為現(xiàn)狀用水反映了當前各地區(qū)、部門的用水格局，而用水格局又是與生活、生產密切相關，與工農業(yè)產業(yè)結構、技術水平、生態(tài)環(huán)境等密切相關，具有一定的合理性，容易得到用水者、管理者的普遍認可。尊重用水現(xiàn)狀，可降低改革和管理成本，加強初始水權分配方案的可操作性。世界水權分配的經驗表明，尊重歷史用水習慣也是水權初始分配中普遍遵循的原則，忽略這一點，容易引發(fā)用水糾紛。同時，還應根據(jù)各地區(qū)、部門的未來發(fā)展前景，適當對現(xiàn)狀用水進行必要的調整。
（3）糧食安全原則。農業(yè)是弱勢產業(yè)，農業(yè)灌溉用水效率相對其他產業(yè)要低很多，然而，為了保證國家糧食安全，在進行流域初始水權分配時尤其應該關注農業(yè)灌溉用水問題，考慮節(jié)水技術的提高與運用，在對用水結構進行適當調整的基礎上首先保證灌溉水權。
（4）水源地補償原則。水源地一般位于流域的上游地區(qū)，經濟比較落后，水資源開發(fā)利用程度低，按以上3條具體分水原則，水源地的初始水權必然較小。然而，水源地區(qū)對河流的水量貢獻率大，并且擔負著水土保持、涵養(yǎng)水源等保護流域水量、水質的重大責任，在未來的發(fā)展中，由于其保護水源的任務，其發(fā)展必定受到限制。因此，在流域的初始水權分配中，應該為水源地區(qū)預留足夠的發(fā)展用水，以補償水源地為整個流域所作出的犧牲。水源地區(qū)也可以用富余的水權通過市場流轉，獲得補償和收益。
（5）政府預留一部分用水權原則。長江水量相對豐富，開發(fā)利用程度不太高，為了給今后的經濟發(fā)展留有余地，保證生態(tài)與環(huán)境用水，在緊急情況下如救災、抗旱、公共安全事故等突發(fā)事件的用水，政府應該預留一部分必要的公用水權。
2.3 水權優(yōu)先順序
水資源總量充足、水質良好時，水權的優(yōu)先順序并不十分突出。但當水資源總量不足、水質沒有保證（水質性缺水）時，水權實現(xiàn)的優(yōu)先順序就顯得十分重要。因此在進行流域初始水權分配時，還應規(guī)定水權的優(yōu)先順序，國際上稱為水權的“優(yōu)先權”。
（1）生活用水優(yōu)先原則。生存權是人權中最基本的權利，保障公民的生存權是所有法律的核心問題。水是生命不可缺少的物質，因此在全世界的水法體系中有一個共同的原則，即生活用水優(yōu)先原則。我國《水法》也同樣規(guī)定：城鄉(xiāng)居民生活用水擁有的優(yōu)先權。
（2）水源地優(yōu)先原則。按照國際慣例，水源地優(yōu)先原則不僅要求在流域水權初始分配時，要優(yōu)先滿足水源地現(xiàn)狀和未來的用水量，而且要求在用水緊張時優(yōu)先保證水源地的用水。如果有調水工程，當發(fā)展相同需水產業(yè)時，應優(yōu)先考慮水資源生成地區(qū)，而不是調入地區(qū)。
（3）“時先權先”原則。該原則是尊重現(xiàn)狀用水與歷史用水原則在優(yōu)先權上的反映，即：用水時間長、歷史久的用水戶擁有更優(yōu)先的用水權。該原則在我國可能更多地體現(xiàn)為“現(xiàn)狀生產用水優(yōu)先”原則?，F(xiàn)狀生產力是勞動成果的積累，是社會物質財富的主要體現(xiàn)形式。因此，已經成為生產力要素的水資源使用權要得到優(yōu)先認可。
（4）生態(tài)環(huán)境用水優(yōu)先原則。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，人類對水資源的利用首先應以河流的健康為前提?！端ā返?1條規(guī)定：“在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應當充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要”。對于長江流域而言，水量的保證問題不大，特別應該警惕因水質的破壞而導致的生態(tài)環(huán)境用水權的難以滿足。
3 流域水權初始分配的一個實例
筆者選取長江某支流（以下稱甲流域）為例，嘗試對其進行初始水權分配。甲流域多年平均水資源量551億m3 ，75%頻率的水資源量為461億m3 ，考慮規(guī)劃可預見期結合現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度，扣除生態(tài)用水和汛期洪水后，75%頻率的水資源可利用量為138.35億m3 .流域內主要有兩個省級行政區(qū)：行政區(qū)1和行政區(qū)2，為上下游關系，行政區(qū)1位于上游，其面積是行政區(qū)2的5.5倍。甲流域2000年現(xiàn)狀用水總量為44.1億m3 ，行政區(qū)1和行政區(qū)2的現(xiàn)狀用水比例為10∶1，用水結構基本相同，生活、工業(yè)、農業(yè)的用水比例約為16∶28∶54.
甲流域枯水年份（75%）可用于初始水權分配的水資源可利用量為138.35億m3 ，根據(jù)上述的初始水權分配原則，考慮行政區(qū)1為水源地，擔負著水土保持、涵養(yǎng)水源的義務，分水比例向行政區(qū)1傾斜；同時考慮行政區(qū)2未來對用水的發(fā)展要求，適當調整現(xiàn)狀用水的比例，行政區(qū)1和行政區(qū)2的分水比例綜合確定為7∶1.兩個行政區(qū)的工業(yè)在國民經濟現(xiàn)狀所占比例較低，未來將有較大的增長，用水結構比例從28%提高到35%，農業(yè)灌溉用水考慮“糧食安全”的原則和節(jié)水技術的提高，用水結構比例從54%調整到50%.生活、工業(yè)、農業(yè)的用水比例為15∶35∶50.此外，國家預留20%的水量備用。該流域的初始水權分配情況見表1.
由于甲流域的水資源豐沛，流域內2個省級行政區(qū)處于經濟相對不發(fā)達的西部地區(qū)，如果加強對水資源的管理，注重水資源的節(jié)約和保護，分配的初始水權可滿足未來各行業(yè)相當長的時間內經濟社會發(fā)展對水資源的需求，不必起動水權的優(yōu)先權管理。
4 討論與建議
長江流域初始水權分配原則的確定、各省份初始水權的具體分配，既需要國務院及其水行政主管部門、流域機構以及各省級行政區(qū)的參與，同時也需要相關各方進行民主協(xié)商。當協(xié)商難以一致時，應有權威的裁決機構，確定多數(shù)方同意的方案，以此提高初始水權分配效率，防止久議不決。
當流域內省際間的初始水權確定之后，需要有強有力的保障措施來強化監(jiān)督管理、規(guī)范用水秩序。這些措施包括3個方面：省際間控制斷面的水量、水質監(jiān)測；水權管理系統(tǒng)建設；超額用水或水質超標時的罰則。
在省際邊界的控制斷面，由流域機構設立水文站，進行水質、流量的監(jiān)測，以監(jiān)測斷面的流量值，判斷上游省份用水量是否超過初始水權總量。此外，長江流域已完成了水功能區(qū)劃，省際間控制斷面的水質，應以《長江流域水功能區(qū)劃》中該河段水功能區(qū)的水質目標為標準進行管理，保證進入下游省份的水質。